Die Kläger begehren die Feststellung, dass der Beklagte geeignete Maßnahmen zur Erschließung ihres Grundstücks zu ergreifen hat.

Die Kläger sind Eigentümer der Grundstücke Fl. Nrn. ... und ... der Gemarkung .... Die Grundstücke befinden sich im Geltungsbereich des im Jahre 1963/1964 erlassenen Bebauungsplans „Gemeinde ... Neubaugebiet Ortsmitte“. Zur Erschließung unter anderem des Grundstücks Fl. Nr. ... sieht der Bebauungsplan im südlichen Bereich eine Ringerschließungsstraße vor. Diese wurde bislang nicht gebaut; ein Teil der hierfür erforderlichen Grundstücke befinden sich in Privateigentum. Am 6. Juni 2002 erteilte der Beklagte das Einvernehmen zu einer Bauvoranfrage zur Errichtung von zwei Einfamilienhäusern auf den sich ebenfalls im Geltungsbereich des Bebauungsplans befindlichen Grundstücken Fl. Nrn. ... und ... mit der Maßgabe, dass die Erschließung der beiden Grundstücke von den Bauwerbern in eigenen Verantwortung zu erfolgen habe. Auf Anfrage des vormaligen Eigentümers der Grundstücke Fl. Nrn. ... und, ob das Grundstück Fl. Nr. ... in Grünland umgewandelt werden könne, antwortete der Erste Bürgermeister des Beklagten am 24. Januar 2008, dass das Grundstück im rechtskräftigen Bebauungsplan als bebaubare Fläche ausgewiesen sei und als Baugrundstück jederzeit über das Grundstück Fl. Nr. ... erschlossen werden könne. Im Jahr 2018 stellte der Beklagte wegen Überlegungen zur Änderung des Bebauungsplans eine Beratungsanfrage an den Bayerischen Gemeindetag und das örtlich zuständige Landratsamt, welche in ihren Stellungnahmen u.a. verschiedene Handlungsalternativen darlegten. Mit Schreiben vom 19. Februar 2019 teilte der Beklagte den Klägern die bestehenden Bedenken im Hinblick auf die Umsetzbarkeit des Bebauungsplans mit und stellte unter bestimmten Vorgaben die Änderung des Bebauungsplans in Aussicht. Am 29. September 2020 stellten die Kläger einen Antrag auf Bauvorbescheid zum Neubau eines Zweifamilienhauses mit Garagen. Der Bau- und Umweltausschuss des Beklagten lehnte hierzu am 21. Oktober 2020 die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens ab mit dem Hinweis, dass die plangemäße Erschließung nicht möglich sei, da der Beklagte die Herstellung der Ringerschließungsstraße „schon vor Jahrzehnten endgültig aufgegeben“ habe und einer Befreiung zu einer Erschließung über die Vorderliegergrundstücke nicht zugestimmt werden könne. Daraufhin wurde der Antrag auf Bauvorbescheid von der zuständigen Baubehörde mit Bescheid vom 2. Februar 2021 abgelehnt mit der Begründung, dass das geplante Bauvorhaben mangels gesicherter Erschließung bauplanungsrechtlich derzeit nicht zulässig sei. Die hiergegen erhobene Klage wurde mit Urteil vom 12. Januar 2022 (Au 4 K 21.462) abgewiesen.

Mit Schriftsatz vom 5. Mai 2021 ließen die Kläger beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg Klage gegen den beklagten Markt erheben. Für sie ist zuletzt beantragt,

Es wird festgestellt, dass der Beklagte verpflichtet ist, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Erschließung des Grundstücks Fl. Nr. ... der Gemarkung ... entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans „Gemeinde ... Neubaugebiet Ortsmitte“ vom 16. September 1963 herbeizuführen.

Zur Begründung ließen die Kläger im Wesentlichen vortragen, dass im Jahr 2008 der Erste Bürgermeister des Beklagten dem Voreigentümer des Grundstücks Fl. Nr. ... bestätigt habe, dass das Grundstück ein Baugrundstück sei und jederzeit über das Grundstück Fl. Nr. ... erschlossen werden könne. Im Jahr 2018 sei auf dem Grundstück Fl. Nr. ... eine große Hackschnitzelanlage errichtet worden. Gegen die Bebauung der Grundstücke Fl. Nrn. ... und, die nach dem Bebauungsplan über die nicht realisierte „Ringstraße“ erschlossen werden sollten, hätten sich für die zuständigen Behörden keine Hindernisse ergeben. Mit Schreiben vom 19. Februar 2019 habe der Beklagte unvermittelt mitgeteilt, dass der Bebauungsplan aus dem Jahre 1963 nicht mehr umsetzbar sei, da einige Bebauungen und Grundstückszuschnitte in der Vergangenheit nicht plangemäß umgesetzt, sondern mittels genehmigter Abweichungen anders gebaut bzw. zugeschnitten worden seien. Grundstücke, die für den Bau der „Ringstraße“ notwendig seien, würden sich nicht im Eigentum des Beklagten befinden und könnten auch nicht erworben werden. Außerdem gebe es im Plangebiet privatrechtliche Vereinbarungen, die die Umsetzung des Bebauungsplans im Detail schwierig gestalten bzw. verhindern würden. Der Beklagte überlege daher, den Bebauungsplan zu ändern. Die Grundstücke Fl. Nrn. ...und ... sollten nach den Vorstellungen des Beklagten durch eine private Erschließungsstraße zwischen den Grundstücken Fl. Nrn. ... und ... erschlossen werden. Die Kläger hätten gemeinsam mit den Eigentümern benachbarter Grundstücke ihr Unverständnis zum Ausdruck gebracht und Vorschläge zur Entwicklung und Realisierung der planungsrechtlichen Vorgaben erbracht. Auf Bauvoranfrage der Kläger hin, die eine plankonforme Erschließung und als Alternative eine Erschließung mittels Geh- und Fahrtrecht über die Vorderliegergrundstücke vorsehe, habe der Bau- und Umweltausschuss des Beklagten das gemeindliche Einvernehmen verweigert mit der Begründung, der Beklagte habe den Bau der „Ringstraße“ schon vor Jahrzehnten endgültig aufgegeben.

Die Feststellungsklage sei zulässig und begründet. Die Erschließung sei gemäß § 123 Abs. 1 BauGB Aufgabe der Gemeinde, soweit sie nicht nach anderen gesetzlichen Vorschriften oder öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen einem anderen obliege. Ein Rechtsanspruch auf Erschließung bestehe gemäß § 123 Abs. 3 BauGB prinzipiell nicht, genauso wie es im allgemeinen keinen Anspruch des Einzelnen auf Verwirklichung planerischer Festsetzungen gebe. Ausnahmsweise könne sich aber eine Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast aus Treu und Glauben ergeben, wenn die Gemeinde nach Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans zu erkennen gebe, diesen Plan überhaupt nicht verwirklichen zu wollen und damit ein Fall ausdrücklich verweigerter Planverwirklichung gegeben sei. Der ausdrücklich verweigerten Planverwirklichung stehe gleich, wenn eine Gemeinde an einem von ihr erlassenen Bebauungsplan zwar formal festhalte, dessen Verwirklichung aber ungebührlich verzögere. Ausgehend von diesen vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätzen treffe den Beklagten vorliegend eine Verpflichtung zur Erschließung des streitgegenständlichen Grundstücks entsprechend den Festsetzungen des - keinen Wirksamkeitsbedenken unterliegenden - Bebauungsplans. Das entscheidende treuwidrige Verhalten sei darin zu sehen, dass der Beklagte keinerlei Bemühungen entfaltet habe, die zur Herstellung der nach dem Bebauungsplan als Erschließung für das klägerische Grundstück vorgesehenen „Ringstraße“ erforderlichen Grundstücksflächen im Wege des Enteignungsverfahrens zu erhalten und zugleich nicht beabsichtigt habe, den Bebauungsplan entsprechend zu ändern. Vielmehr bringe der Beklagte zum Ausdruck, dass eine Bebauung des Hinterliegergrundstücks nur dann erfolgen könne, wenn eine plangemäße Erschließung durchgeführt werde. Einer Befreiung von der Festsetzung des Bebauungsplans hinsichtlich der Erschließung sei nicht zugestimmt und das gemeindliche Einvernehmen versagt worden. In diesem Verhalten des Beklagten liege eine ausdrückliche, sachlich nicht gerechtfertigte und damit treuwidrige Verweigerung der Planverwirklichung.

Der Beklagte trat der Klage mit Schriftsatz vom 19. Juli 2021 entgegen. Für ihn ist beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung werde vorgetragen, dass die Kläger keinen Anspruch auf Erschließung hätten. Den Klägern sei insoweit zuzustimmen, als dann, wenn die Gemeinde einen qualifizierten Bebauungsplan aufgestellt habe und nicht die konkrete Absicht bestehe, diesen Plan wieder aufzuheben oder zu ändern, ein Fall der Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast zu einer Erschließungspflicht vorliegen könne. Dies setze zunächst voraus, dass der Bebauungsplan bzw. die Festsetzung der Verkehrsfläche wirksam sei. Vorliegend sei die Festsetzung der Verkehrsfläche im Bereich des klägerischen Grundstücks, d. h. im Bereich der im südlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans verlaufenden „Ringstraße“ funktionslos und damit unwirksam. Von den Festsetzungen des Bebauungsplans seien bereits zahlreiche Befreiungen auf Grundlage des § 31 Abs. 2 BauGB erteilt worden. Zudem scheitere die Errichtung der Erschließungsstraße in diesem Bereich an den planabweichenden Nutzungen der Fl. Nrn. ... und .... Diese Grundstücksbereiche, auf denen die Errichtung der Erschließungsanlage vorgesehen sei, würden als Garten genutzt. Die Grundstückseigentümer hätten bereits gegenüber dem Beklagten zum Ausdruck gebracht, dass eine Abtretung der Grundstücksfläche nicht in Betracht komme. Eine Bebauung der Fl. Nr. ... sei zudem nicht möglich, nachdem insoweit ein (privatrechtliches) Bauverbot grundbuchrechtlich zugunsten der Fl. Nrn. ... und ... eingetragen sei. Aufgrund der tatsächlichen Entwicklungen sei davon auszugehen, dass mit den Eigentümern der Hinterliegergrundstücke im Bereich des Bebauungsplans einvernehmlich vereinbart worden sei, den Bau der festgesetzten Erschließungsanlage aufzuschieben. Infolge der Bebauung der Grundstücke Fl. Nrn. ... und ... sei wegen der Errichtung außerhalb der Baugrenze die Erschließungsstraße als „Ringstraße“ in der geplanten Form insbesondere aufgrund der fehlende Bereitschaft zur Grundstücksabtretung nicht realisierbar. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Kläger der Bebauung der Grundstücke Fl. Nrn. ... und ... zugestimmt hätten. Nachdem im Verlauf der Jahre seit Inkrafttreten des Bebauungsplans die Grundstückseigentümer im Bereich der südlichen „Ringstraße“ kein Bauinteresse gegenüber dem Beklagten bekundet hätten und insbesondere auch keine Bereitschaft zur Grundabtretung der im Privateigentum stehenden Grundflächen bestanden habe, habe der Beklagte den Bau der Erschließungsanlage im südlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans endgültig aufgegeben. Aufgrund der tatsächlichen Entwicklungen im Bereich der „Ringstraße“ sei die Verwirklichung der Festsetzung der öffentlichen Verkehrsfläche auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen und insbesondere der Bau der Erschließungsstraße in diesem Bereich vor geraumer Zeit aufgegeben worden. Die Festsetzung der Erschließungsstraße im südlichen Geltungsbereich sei damit funktionslos und unwirksam geworden und der Beklagte habe den Bau der Straße spätestens mit der Erteilung der Baugenehmigungen auf den Grundstücken Fl. Nrn. ... und ... endgültig aufgegeben. Zudem sei zu berücksichtigen, dass Beweggrund für die Aufstellung des Bebauungsplans im damaligen Zeitpunkt insbesondere ein erheblicher Mangel an guten und zeitgemäßen Wohnungen gewesen sei. Die Nichtrealisierung zahlreicher Bebauungen im Bereich des Bebauungsplans belege, dass dieser Beweggrund durch die tatsächliche Entwicklung entfallen sei. Ein Anspruch auf Erschließung aufgrund des Erlasses eines qualifizierten Bebauungsplanes sei vor diesem Hintergrund bereits dadurch ausgeschlossen, dass die Festsetzung der Erschließungsstraße funktionslos und damit unwirksam geworden sei. Nach der Rechtsprechung könne sich die gemeindliche Erschließungslast nur dann zu einem Anspruch auf Erschließung verdichten, wenn das betroffene Grundstück nach der vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans bestehenden Rechtslage gemäß § 34 oder § 35 BauGB habe bebaut werden dürfen. Denn nur in solchen Fällen könne eine vorgegebene Rechtsposition gesperrt sein. Dies gelte stets, wenn Grundstücke beplant würden, deren Erschließung bislang nicht gesichert gewesen sei. Vorliegend sei eine Bebauung der Grundstücke Fl. Nrn. ... bzw. ... vor Erlass des Bebauungsplans nicht möglich gewesen. Einerseits sei die Erschließung nicht gesichert gewesen, andererseits gehe auch die zuständige Bauaufsichtsbehörde davon aus, dass sich das Gelände im Bereich der südlichen „Ringstraße“ in seiner Gesamtheit grundsätzlich als „Außenbereich im Innenbereich“ darstelle, sodass ein Baurecht vor Erlass des Bebauungsplans nicht bestanden habe. Aus diesen Gründen könnten sich die Kläger schließlich auch nicht darauf berufen, dass die Gemeinde die Planverwirklichung ungebührlich verzögert habe. Der Bebauungsplan datiere bereits aus dem Jahr 1964 und es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Gemeinde ihn für die Hinterliegergrundstücke mit der festen Absicht erlassen hätte, das Baugebiet nicht zu erschließen bzw. die Realisierung ungebührlich zu verzögern. Dabei sei insbesondere von Bedeutung, dass die Eigentümer dieser Grundstücke dem Beklagten weder ein zumutbares Erschließungsangebot gemacht hätten, noch im Laufe der Jahre mit entsprechenden Bebauungswünschen an den Beklagten herangetreten seien. Vielmehr sei davon auszugehen, dass der Beklagte seit Aufstellung des Bebauungsplans im Jahr 1964 einvernehmlich mit den Eigentümern der Hinterliegergrundstücke vereinbart habe, den Bau der Erschließungsstraße aufzuschieben. Infolge der tatsächlichen Entwicklungen sei die Errichtung der Erschließungsanlage nicht mehr möglich gewesen, weshalb der Beklagte die Errichtung im südlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes endgültig aufgegeben habe. Schließlich könnten sich die Kläger auch nicht auf ein treuwidriges Verhalten des Beklagten dahingehend berufen, dass er keinerlei Bemühungen entfaltet hätte, die zur Herstellung der nach dem Bebauungsplan als Erschließung für das klägerische Grundstück vorgesehenen Grundstücksflächen im Wege des Enteignungsverfahrens zu erhalten. Der Beklagte habe die Errichtung der Erschließungsanlage zur Erschließung der Hinterliegergrundstücke bereits vor geraumer Zeit, spätestens im Zeitpunkt der genehmigten Bauvorhaben auf den Fl. Nrn. ... und ... aufgegeben. Es habe vor diesem Hintergrund keine Veranlassung gegeben, ein Enteignungsverfahren einzuleiten. Erst mit dem Bauwunsch der Kläger sei die Frage der Erschließung der Baugrundstücke im südlichen Bereich des Bebauungsplans wieder aufgekommen. Zu diesem Zeitpunkt - mehr als 50 Jahre nach Erlass des Bebauungsplanes - habe der Beklagte den Bau der Straße bereits endgültig aufgegeben. Die Voraussetzungen einer Verdichtung der Erschließungslast zu einem Erschließungsanspruch seien damit nicht gegeben. Die die Verdichtung der Erschließungslast zu einer Erschließungspflicht vorausgesetzte Sperrwirkung liege in Folge der fehlenden Bebaubarkeit der Grundstücke der Kläger ohne den Bebauungsplan nicht vor. Zudem sei aufgrund der zahlreichen erteilten Befreiungen, der neuen Grundstückszuschnitte etc. eine Umsetzung des Bebauungsplans nicht möglich. Seit dem Jahre 1964 seien keinerlei Bauwünsche seitens der Kläger erfolgt, sodass die tatsächlichen Verhältnisse die Umsetzung des Bebauungsplanes in Bezug auf die Erschließungsanlage unmöglich machten. Ein Ausnahmefall, der vorliegend einen Erschließungsanspruch infolge der Verdichtung der Erschließungslast aufgrund des Erlasses des Bebauungsplans begründen würde, sei damit nicht gegeben.

Die Kläger ließen hierzu erwidern, dass der Vortrag des Beklagten, die „Ringstraße“ könne nicht realisiert werden, weil auf dem Grundstück Fl. Nr. ... ein privatrechtliches Bauverbot bestehe, unrichtig sei. Denn wenn die Flurstücke Fl. Nrn. ... und ... bebaut würden, entfalle das Bauverbot. Es werde bestritten, dass mit den Eigentümern der Hinterliegergrundstücke einvernehmlich vereinbart worden sei, den Bau der festgesetzten Erschließungsanlage aufzuschieben. Hätten die Eigentümer der Hinterliegergrundstücke der Bebauung der Grundstücke Fl. Nrn. ... und ... zugestimmt, wäre diesen Erklärungen nicht der Wille zu entnehmen, die Bebauung der Hinterliegergrundstücke vollständig unmöglich zu machen. Der Vortrag, die Verwirklichung der Festsetzung der öffentlichen Verkehrsfläche sei auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen, sei unrichtig. Gründe hierfür führe der Beklagte nicht an. Er nehme auch keine Stellung zu der Tatsache, dass der Bürgermeister im Jahr 2008 die Möglichkeit der Erschließung über die Vorderliegergrundstücke selbst zugesichert und im Jahr 2019 nochmals als Lösung angeboten habe. Der Bebauungsplan sei durch den Beklagten selbst nicht als funktionslos behandelt, sondern als Grundlage für die Bebauung des Gebiets herangezogen worden. Der Beklagte missachte nachhaltig und in Treu und Glauben verletzender Weise selbst gesetztes Recht.

Am 5. Oktober 2021 wurden das streitgegenständliche Grundstück und die nähere Umgebung durch den Berichterstatter und die Beteiligten in Augenschein genommen. Auf die gefertigten Lichtbilder sowie die Niederschrift wird Bezug genommen.

Mit weiteren Schriftsätzen ließ der Beklagte ausführen, dass er beschlossen habe, auf eine Bebauungsplanaufhebung bzw. Planänderung zu verzichten. Er habe vor dem Hintergrund des gerichtlichen Augenscheintermins die Sachlage in Bezug auf die Erschließungsstraße nochmals geprüft und sei nunmehr zu dem Ergebnis gelangt, dass die „Ringstraße“ mit einer Breite von 6,50 m grundsätzlich - entgegen der bisherigen Auffassung - hergestellt werden könne. Die damaligen Grundstückseigentümer der Fl. Nrn. ... und ... hätten als Nachbarn im Jahr 2002 den Bauvorbescheid für die Errichtung von zwei Einfamilienhäusern mit Garage auf den Grundstücken Fl. Nrn. ... und ... zugestimmt. Der Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses sei zu entnehmen, dass der Beklagte die Erschließung dieser Grundstücke nicht übernommen habe, sondern die zur Erschließung führende Straße von den Bauherren herzustellen gewesen sei. Der Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans bewirke eine Verdichtung der Erschließungspflicht nur, wenn sein Inkrafttreten die Durchsetzung eines zuvor bestehenden Anspruchs auf Bebauung sperre. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Zutreffend sei, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Pflicht nach Treu und Glauben auch dann zu bejahen sein könne, wenn eine Gemeinde nach Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans zu erkennen gebe, diesen Plan überhaupt nicht verwirklichen zu wollen, mithin ein Fall ausdrücklich verweigerter Planverwirklichung bzw. ungebührlicher Verzögerung gegeben sei. Unter welchen Voraussetzungen und nach Ablauf welcher Zeit eine Verzögerung in diesem Sinne für ungebührlich gehalten werden müsse, richte sich nach dem, was Treu und Glauben im Einzelfall gebieten würde. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass es grundsätzlich keiner Gemeinde vorzuwerfen sei, ihre Baulandentwicklung auch durch verbindliche Bauleitplanung vorzubereiten und dann abzuwarten, ob sich Erschließungsträger anbieten würden. Bebauungspläne seien in der klassischen Form „Angebotsbebauungspläne“. Wenn ein Angebot, auch über lange Zeit hinweg, vermeintlich nicht angenommen werde, sei dies kein Grund, den jedenfalls einst abwägungsgerechten Plan zurückzunehmen. Noch weniger sei dies ein Grund, den aufgewendeten Planungskosten nun auch noch Erschließungskosten hinzuzufügen. Nur bei Hinzutreten ganz besonderer und außergewöhnlicher Umstände folge der Bauleitplanung die Erschließungspflicht aus Treu und Glauben. Derartige außergewöhnliche Umstände seien vorliegend nicht erkennbar. So habe der Beklagte im Jahr 2002 zu erkennen gegeben, dass der Bebauungsplan für rechtsverbindlich erachtet werde und auf dieser Grundlage entsprechende Befreiungen erteilt. Den Bauherrn sei zudem aufgegeben worden, die Erschließung der Baugrundstücke auf eigene Kosten vorzunehmen. Dabei sei insbesondere von Bedeutung gewesen, dass die Eigentümer der Hinterliegergrundstücke dem Beklagten weder ein zumutbares Erschließungsangebot gemacht hätten noch im Laufe der Jahre mit entsprechenden Bebauungswünschen an den Beklagten herangetreten seien.

Zuletzt lässt der Beklagte vortragen, dass weiterhin Bedenken unter anderem an der (formellen) Wirksamkeit des Bebauungsplans vor dem Hintergrund dessen bestünden, dass er auszufertigen sei und die Ausfertigung zeitlich vor der Bekanntmachung erfolgen müsse. Soweit die Ausfertigung am Tag der Bekanntmachung erfolge, sei dies ein gewichtiges Indiz dafür, dass die zeitliche Reihenfolge zwischen der Ausfertigung und der Bekanntmachung nicht eingehalten worden sei. Das Bundesverwaltungsgericht äußere Zweifel dahingehend, dass auch ein ungültiger Plan eine Verdichtung der Erschließungslast nach sich ziehen könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 12. Januar 2022 sowie auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten (auch im Verfahren Au 4 K 21.462 sowie in den Parallelverfahren der Nachbarn der Kläger, Au 4 K 21.464 und Au 4 K 21.1108) verwiesen.