Die Klägerin wendet sich gegen verschiedene Nebenbestimmungen in einer Erlaubnis ebenso wie gegen die Befristung einer ihr vom Beklagten auf ihren Namen erteilten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten vom ... auf der Grundlage des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (nachfolgend: GlüStV 2021) sowie des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (nachfolgend: AGGlüStV).

Der Veranstalter ... beantragte für die Klägerin mit Schreiben vom 25. November 2020 die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an der Betriebsstätte ...

Mit Bescheid vom ... erteilte der Beklagte der Klägerin durch die Regierung von Oberbayern die Erlaubnis, in der Wettvermittlungsstelle ..., Sportwetten an den mit Konzession des Regierungspräsidiums ... erlaubten Veranstalter ... im dort erlaubten Umfang zu vermitteln (Nr. 1), wobei die Erlaubnis bis zum ... gilt (Nr. 3). Unter Nr. 4 erließ der Beklagte zudem folgende Nebenbestimmungen:

„a) Die Wettvermittlungsstelle darf nur das Wettprogramm des Veranstalters vermitteln.“

„b) Der Ausschluss Minderjähriger ist durch Identitätskontrolle (z.B. Ausweiskontrolle) beim Betreten der Wettvermittlungsstelle zu gewährleisten. Das Teilnahmeverbot für Minderjährige gilt auch, wenn der Minderjährige aufgrund einer Vollmacht eines Erziehungsberechtigten oder eines anderen Volljährigen handeln will. In der Wettvermittlungsstelle ist auf das Teilnahmeverbot Minderjähriger zudem durch einen deutlich sichtbaren Aushang hinzuweisen.“

„c) Zur Sicherstellung des Teilnahmeverbots gesperrter Spieler ist bei jedem Betreten ein Abgleich mit der zentralen Sperrdatei OASIS durchzuführen. Der Abschluss eines Spielvertrages ist nur zulässig, wenn die Abfrage bei OASIS ergeben hat, dass der Spieler dort nicht als „gesperrt“ eingetragen ist.“

„e) Sofern die Wettvermittlung an Wettterminals erfolgt, sind die Terminals so aufzustellen, dass durch ständige Einsehbarkeit der mit der Wettvermittlung befassten Personen und durch zusätzliche technische Sicherungsmaßnahmen an den Wettterminals die Einhaltung des Jugend- und Spielerschutzes gewährleistet ist.“

„f) Die Werbebeschränkungen nach § 5 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 GlüStV 2021 sind zu beachten. Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel sind unter Berücksichtigung der spezifischen Gefährdungspotentiale der einzelnen Glücksspielprodukte an den gleichrangigen Zielen des § 1 GlüStV 2021 auszurichten. Werbemaßnahmen dürfen nicht zum Spielen anreizen.

Zudem gilt:

aa) Werbung für unerlaubtes Glücksspiel ist verboten.

bb) Werbung für öffentliches Glücksspiel ist nicht erlaubt, wenn sie

- sich an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richtet, insbesondere Darstellungen und Aussagen enthält, die Minderjährige besonders ansprechen oder Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen darstellt, die an öffentlichen Glücksspielen teilnehmen. Mit vergleichbar gefährdeten Zielgruppen sind insbesondere Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten gemeint.

- irreführend ist, insbesondere unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne oder über die angebotenen Glücksspiele enthält,

- in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont,

- gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel wirbt,

- suggeriert, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern,

- vermittelt, dass Glücksspiel Problemen wie insbesondere finanziellen Schwierigkeiten, sozialen Problemen und psychosozialen Konflikten entgegenwirken kann,

- ermutigt, Verluste zurückzugewinnen oder Gewinne wieder zu investieren,

- den Zufallscharakter des Glücksspiels unangemessen darstellt,

- den Verzicht auf Glücksspiel abwertend erscheinen lässt bzw. vermittelt, die Teilnahme an Glücksspielen fördere den eigenen sozialen Erfolg,

- das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt.“

„i) Eine Veränderung der betrieblichen Verhältnisse, z. B. Kündigung des Wettvermittlungsvertrages, Betriebsaufgabe/-verlegung oder Wechsel der verantwortlichen Person, ist der Erlaubnisbehörde unverzüglich mitzuteilen. Änderungen der Rechtsform sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Der Nachweis der Zuverlässigkeit einer anderen oder neuen zur Vertretung berechtigten Person ist unverzüglich zu erbringen. Hierzu sind die erforderlichen Unterlagen vollständig vorzulegen.“

„j) Der Erlaubnisinhaber hat der Erlaubnisbehörde oder deren Beauftragten jederzeit auf Verlangen im erforderlichen Umfang Einsicht in die die Vermittlungstätigkeit dokumentierenden Unterlagen, insbesondere zu den getätigten Spieleinsätzen und ausgezahlten Gewinnen sowie den zugehörigen Bankbelegen, zu gewähren. Diese Unterlagen sind sechs Jahre aufzubewahren.“

Zur Begründung führte die Regierung von Oberbayern für den Beklagten im Wesentlichen aus, dass eine Erlaubnis gem. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 widerruflich und befristet zu erteilen sei. Nach Art. 2 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 2 AGGlüStV dürfe die Erlaubnis zudem nur erteilt werden, wenn Versagungsgründe nicht ersichtlich seien und durch den Vertrieb des Glücksspielangebots den Zielen des § 1 GlüStV 2021 Rechnung getragen werde. Im vorliegenden Fall stehe der Erlaubniserteilung der Versagungsgrund des Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV entgegen. Danach sei der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle im Hauptgeschäft unzulässig und die Erlaubnis hierfür unbeschadet des Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV zu versagen, wenn Sportwetten vermittelt werden, ohne dabei einen Mindestabstand von 250 m Luftlinie gemessen von Eingangstür zu Eingangstür zu bestehenden Schulen für Kinder und Jugendliche, Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe, die sich an Kinder im Alter von mindestens sechs Jahren richten, sowie zu Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstellen, einzuhalten, wobei die Erlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls Ausnahmen von dem Mindestabstand zulassen könne. Innerhalb des 250 m-Radius um die Wettvermittlungsstelle befände sich jedoch die „Grundschule ...“, weshalb der erforderliche Mindestabstand nicht eingehalten werde. Auch bei pflichtgemäßer Ermessensausübung könne keine Ausnahme von dieser Abstandsregelung erteilt werden, da es sich um keinen atypischen Einzelfall handele. Auch befänden sich zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Schule keine natürlichen Geländehindernisse oder andere örtliche Gegebenheiten, wie etwa eine dazwischenliegende Bahnstrecke, die eine andere Sichtweise erfordern würden. Vielmehr sei die Wettvermittlungsstelle in der ... im unmittelbaren Wahrnehmungsbereich der Kinder und Jugendlichen gelegen und für diese auch gut erreichbar. Ein atypischer Einzelfall sei daher nicht gegeben. Auch rechtfertige die abweichende Messmethode bezogen auf die Entfernung des Laufwegs keine andere Beurteilung, weil der Wortlaut des Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV auf die Luftlinie abstelle. Zudem handele es sich bei einer Grundschule auch um eine Schule für Kinder- und Jugendliche i.S.d. Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV, weil dort regelmäßig Kinder im Alter zwischen 6 und 10 Jahren beschult würden. Aus diesem Grund müsse das Interesse des Wettvermittlers hinter dem allgemeinen Interesse am Schutz der Kinder und Jugendlichen vor den Gefahren des Glücksspiels zurückstehen. Durch den starken Bezug zum Sport und dessen Akteuren böten Sportwetten die Gefahr, dass sportbegeisterte Kinder und Jugendliche schon früh an Sportwetten und die Markennamen verschiedener Wettveranstalter herangeführt würden und darüber die Sportwette als Gut des täglichen Lebens wahrgenommen werde. Daher sollten Kinder und Jugendlichen im Umkreis von häufig aufgesuchten Einrichtungen, wie hier der „Grundschule ...“, nicht mit diesem Glücksspielangebot konfrontiert werden. Aus diesem Grund seien Abstände zu Schulen und Kinder- bzw. Jugendeinrichtungen notwendig und erforderlich, um den Werbe- und Gewöhnungseffekt auf vulnerable Bevölkerungsteile zu verhindern. Hierzu werde auch auf die Gesetzesbegründung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland verwiesen (vgl. LT-Drs. 18/5861, S. 9). Indes könne aufgrund der Übergangsvorschrift des Art. 15 Abs. 2 i.V.m. Art. 16 Abs. 2 AGGlüStV die Erlaubnis dennoch befristet bis zum ... erteilt werden. Denn nach Art. 15 Abs. 2 AGGlüStV fände Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV für Wettvermittlungsstellen, für die am ... ein Duldungsbescheid bestand, der bis zum ... 2019 beantragt worden war, keine Anwendung, was auch auf die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle in ... * zuträfe, da diese mit Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 27. Dezember 2018 aufgrund des Antrags vom 7. Mai 2018 geduldet werde und somit die Übergangsregelung zur Anwendung komme. Allerdings gelte die Erlaubnis nur bis zum ... Die Länge der Frist richte sich nach Art. 16 Abs. 2 AGGlüStV, wonach die Übergangsregelung des Art. 15 Abs. 2 AGGlüStV mit Ablauf des ... außer Kraft trete und bis wohin längstens eine Befreiung von der Abstandsregelung des Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV möglich sei. Diese Befristung sei verhältnismäßig, da sie den längst möglichen Zeitraum vollständig ausschöpfe. Die Rechtsgrundlage der in Nr. 4 erlassenen Nebenbestimmungen sei § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung in Nr. 4 Buchst. a) stelle sicher, dass nur legal veranstaltete Wetten vermittelt würden. Das in Nr. 4 Buchst. b) verfügte Teilnahmeverbot Minderjähriger ergebe sich aus § 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 GlüStV 2021. Das Teilnahmeverbot gesperrter Spieler in Nr. 4 Buchst. c) ergebe sich aus § 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021. Die gesetzliche Verpflichtung, gesperrte Spieler vom Spiel auszuschließen, bestehe auch dann, wenn das Spielersperrsystem OASIS nicht erreichbar sei. Die Nebenbestimmung Nr. 4 Buchst. e) gewährleiste zunächst den Jugendschutz gemäß § 4 Abs. 3 GlüStV 2021, insbesondere, weil ein persönlicher Kontakt wegen des automatisierten Wettabschlusses nicht gegeben sei. Die Einsehbarkeit der Wettterminals sichere zudem wirkungsvoll die soziale Kontrolle und verhindere so die Anonymität des Wettenden gerade auch im Hinblick auf die Vermeidung von Spielsucht. Die in Nr. 4 Buchst. f) geregelten Werbebeschränkungen ergäben sich aus Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c) AGGlüStV. Mit den Werbebeschränkungen solle insbesondere den Belangen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Suchtprävention Rechnung getragen werden. Unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 seien die genannten Werbebeschränkungen verhältnismäßig. Zu Nr. 4 Buchst. i) wurde ausgeführt, dass die Erlaubnis nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 4 AGGlüStV personen- und ortsgebunden sei. Daher müsse die Erlaubnisbehörde von Änderungen der betrieblichen Verhältnisse unverzüglich Kenntnis erhalten, um die Erlaubnis gegebenenfalls entsprechend anpassen zu können. Das in Nr. 4 Buchst. j) enthaltene Einsichtsrecht sei eine Maßnahme im Bereich der Glücksspielaufsicht in ihrer Funktion als Erlaubnisbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GlüStV 2021). Von ihm werde nur in dem für die gesetzliche Überwachung nötigen Umfang Gebrauch gemacht. Die Aufbewahrungsfrist lehne sich an § 257 HGB an. Auf die weitere Begründung des Bescheids wird verwiesen.

Gegen diesen Bescheid ließ die Klägerin am 16. März 2022 Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erheben und wandte sich - neben der Befristung - gegen die Nebenbestimmungen in Nr. 4 Buchst. a), Buchst. b), Buchst. c), Buchst. e), Buchst. f), Buchst. i) und Buchst. j). Zuletzt beantragte sie sinngemäß, den Bescheid vom 28. Februar 2022 in Nr. 4 Buchst. b), Buchst. c), Buchst. e), Buchst. f) und Buchst. i) aufzuheben, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die Erlaubnis ohne die angegriffenen Bestimmungen zu erteilen, höchsthilfsweise die angegriffenen Bestimmungen aufzuheben und die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden sowie den Beklagten unter Aufhebung der Befristung in Nr. 3 des Bescheids zu verpflichten, über die Befristung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Zur Begründung lässt sie im Wesentlichen ausführen, dass die Klage gegen die hier angegriffenen Nebenbestimmungen als isolierte Anfechtungsklage zulässig sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und Auffassung des Schrifttums sei die Anfechtung einer Nebenbestimmung unter der Voraussetzung statthaft, dass der Verwaltungsakt prozessual teilbar sei. Der Erlaubnisbescheid ohne die angegriffenen Auflagen stelle eine sinnvolle und belastbare Regelung der Vermittlungstätigkeit dar, zumal sich die Nebenbestimmungen auch zu einem erheblichen Teil in der bloßen Wiederholung gesetzlicher Vorschriften erschöpften. Mithin trete die Nebenbestimmung als selbständige Handlungspflicht neben die Erlaubnis und sei daher als isoliert anfechtbare Auflage zu qualifizieren. Die Befristung bis zum ... werde hingegen mit einer Versagensgegenklage angegriffen. Die Klage sei auch begründet. Der durch Nr. 4 Buchst. b) bedingte Unions- und Grundrechtseingriff sei ungerechtfertigt. Die Regelung sei im Übrigen unverhältnismäßig und unbestimmt. Die Verhinderung einer Spielteilnahme könne ebenso gut im Zuge des Versuchs der Spielteilnahme erfolgen. Bei den Sportwettangeboten in Lottoannahmestellen erfolge auch keine Alterskontrolle bei Betreten. Zudem zeige ein Vergleich mit dem Online-Betrieb, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler dort durch Identifizierung oder im Falle des § 8 GlüStV 2021 durch Abgleich mit der Sperrdatei gewährleistet werde. Die Seiten selbst seien jedoch barrierefrei für gesperrte Spieler und Minderjährige aufrufbar. Es sei nicht folgerichtig, den stationären Vertrieb stärker zu beschränken als den vom Gesetzgeber als gefährlicher eingestuften Onlinevertrieb. Die in Nr. 4 Buchst. c) getroffene Regelung sei ebenfalls unverhältnismäßig. Bei Ausfall des OASIS-Systems sei die Vorgabe nicht erfüllbar. Zudem habe der Spieler das Recht, die OASIS-Abfrage nicht zuzulassen. Die Regelung in Nr. 4 Buchst. e) sei nicht erforderlich; durch die technischen Maßnahmen sei eine Spielteilnahme Minderjähriger ohnehin sichergestellt. Die in Nr. 4 Buchst. f) getroffene Regelung sei nicht als Einzelfallregelung zu qualifizieren. Sie wiederhole in weiten Teilen lediglich das Gesetz, insbesondere im Hinblick auf den Wortlaut von § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV 2021. Die in Nr. 4 Buchst. i) gewählte Formulierung sei zeitlich unbestimmt. Die Mitteilung der Rechtsformänderung sei zudem nicht immer einen Monat vor der angestrebten Wirksamkeit möglich. Schließlich beruhe die Befristungsentscheidung in Nr. 3 auf einer fehlerhaften Rechtsanwendung. Denn bei verfassungskonformer Auslegung hätte Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung wegen Art. 15 Abs. 2 AGGlüStV keine Anwendung finden dürfen, weil das Abstandgebot erst bei Erlaubniserteilungen nach dem ... anzuwenden sei. Es sei auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung und nicht auf die Laufzeit der Erlaubnis abzustellen. Vielmehr hätte eine großzügige Befristung bis 2031 erfolgen sollen. Weiter könne das Abstandsgebot auch deshalb keinen Einfluss auf die Befristung haben, da es wegen Verletzung des Art. 56 AEUV nicht anwendbar sei. Denn die Privilegierung anderer Glücksspielbetriebe (Spielhallen, Buchmacherlokale) sei unionsrechtswidrig. Angesichts der unterschiedlichen Gefährdungspotentiale sei die in Bayern geltende Abstandsvorgabe für Wettvermittlungsstellen nicht folgerichtig und inkohärent. Dies gelte vor allem dann, wenn man die Gefährlichkeit von Geldspielgeräten in Spielhallen, Gaststätten und Spielbanken als die größte Gefahrenquelle für Spieler und Jugendliche berücksichtige. Dies würden wissenschaftliche Erhebungen bestätigen.

Mit Schreiben vom 30. März 2022 zeigte die Regierung von Oberbayern - Prozessvertretung - die Vertretung des Beklagten an, äußerte sich jedoch nicht zur Sache.

Mit Schriftsatz vom 20. Juli 2022 legte der Klägerbevollmächtigte einen Schriftsatz vom 10. Juli 2022 nebst Anlagen aus dem Parallelverfahren ... vor und führte diesen in das vorliegende Verfahren ein. Darin wiederholte sowie vertiefte die Klagepartei umfassend ihr Vorbringen zur Rechtswidrigkeit der Befristungsentscheidung. Sie führt zudem aus, dass Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV inhaltlich keine Anwendung finde, weil in der Betriebsstätte neben Sportauch Pferdewetten vermittelt würden, sodass keine Wettvermittlungsstelle „im Hauptgeschäft“, sondern ein sog. Mischbetrieb vorliege, der von Art. 7 AGGlüStV nicht erfasst werde. Auf den Schriftsatz vom 10. Juli 2022 nebst Anlagen wird im Übrigen verwiesen.

In der mündlichen Verhandlung am 21. Juli 2022 erklärte die Beklagtenvertreterin unter anderem, der Begriff „jederzeit“ in der Nebenbestimmung Nr. 4 Buchst. j) werde zur Klarstellung auf § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GlüStV 2021 bezogen, insbesondere auf die Worte „während der üblichen Geschäfts- und Arbeitszeiten“. Die Beteiligten erklärten übereinstimmend die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nr. 4 Buchst. a) und Nr. 4 Buchst. j) für erledigt. Im Übrigen wird auf das Sitzungsprotokoll verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Gerichts- und Behördenakte verwiesen.