Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid der Hochschule für den öffentlichen Dienst in Bayern (HföD) - Fachbereich Sozialverwaltung, mit dem die Kosten der Ausbildung für abgeschlossene und begonnene Teilabschlüsse des Fachstudiums für den gehobenen nichttechnischen Dienst in der Sozialverwaltung für Nachwuchskräfte der Klägerin in der 3. Qualifikationsebene (Studierende) für das Haushaltsjahr 2021 abgerechnet wurden.

Wegen der Corona-Pandemie fanden im Haushaltsjahr 2021 überwiegend keine Präsenzveranstaltungen an der HföD statt, sondern es erfolgte in diesen Zeiträumen ein Online-Studium. Die Klägerin gab insoweit verschiedene Erklärungen ab, in denen sie für ihre Studierenden auf die Nutzung der Unterkünfte an der HföD verzichtete.

Mit Bescheid vom 10. Dezember 2021 setzte die HföD den Erstattungsbetrag für das Haushaltsjahr 2021 gegenüber der Klägerin auf 458.304,00 EUR fest. Die Abschlagsregelung könne nur für etwaige, individuelle Einzelfälle zum Tragen kommen. Eine unerlässliche Voraussetzung hierfür sei, dass die HföD ihrerseits keinen Unterkunftsplatz bereitstellen bzw. für die HföD kostenpflichtig anmieten müsse. Die Verzichtserklärungen könnten daher nicht akzeptiert werden.

Dagegen hat die Klägerin Klage erhoben und beantragt,

den Bescheid der Hochschule für den öffentlichen Dienst in Bayern, Fachbereich Sozialverwaltung, vom 10. Dezember 2021 insoweit aufzuheben, als er den Betrag von 385.154,00 EUR übersteigt.

Die Klägerin sei eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und als Regionalträger der gesetzlichen Rentenversicherung für die Versicherten des Regierungsbezirks Schwaben zuständig. Die Studierenden der Klägerin würden abwechselnd bei der Klägerin sowie an der HföD - Fachbereich Sozialverwaltung in ... ausgebildet. Streitig sei ein Anteil in Höhe von 308,00 € je Studierenden und Monat (insgesamt 73.150,00 EUR), da wegen der Corona-Pandemie (teilweise) keine Unterkünfte angeboten hätten werden können. Die Klägerin solle für eine Leistung bezahlen, die nicht erbracht worden sei bzw. nicht hätte erbracht werden können. Es sei unerheblich, dass die Hochschule nicht für die Schließung verantwortlich gewesen sei, denn auch die Klägerin hätte diese nicht zu vertreten. Die Schließung sei vom Freistaat angeordnet worden, weshalb der Ausfall der Unterbringung in der „Risikosphäre“ des Beklagten liegen würde. Ein Verzicht sei an keine Bedingung geknüpft. Die Verzichtsregelung sei nicht dafür gedacht, der HföD eine Vergütung für Unterkünfte zu sichern, wenn die Hochschule überhaupt keine Unterkünfte anbieten könne und dürfe. Die Erstattungsverordnung regele nur das Entgelt für Ausbildung und Unterkunft, würde aber nichts zu den Rechtsfolgen bei Leistungsstörungen sagen. Vorliegend sei die Fallkonstellation dergestalt, dass als Regelfall nur ein Unterricht ohne Übernachtung angeboten worden sei. Dieser Fall sei in der Erstattungsverordnung nicht geregelt. Damit liege eine Regelungslücke vor. Das Verhältnis zwischen den Beteiligten sei vergleichbar einem Unternehmer des bürgerlichen Rechts zu seinen Kunden. Es bestehe ein Bedürfnis, zu einem angemessenen Ergebnis zu kommen, wie es gerade die Vorschriften des vertraglichen Schuldrechts ermöglichen würden. Würde man nun das Leistungsstörungsrecht des BGB zu Rate ziehen, so würde sich bei analoger Anwendung ergeben, dass die Klägerin bei nachträglicher Unmöglichkeit von der Zahlung der Kosten für die Unterkunft frei werden würde. Aufgrund der corona-bedingten Anordnung der Schließung der Hochschule habe die Hochschule keine Unterkünfte mehr anbieten können und dürfen. Es würde damit ein Fall der Unmöglichkeit nach § 275 BGB analog im Hinblick auf die Gebrauchsüberlassung der Unterkünfte vorliegen. Wenn nun die Pflicht zur Gebrauchsüberlassung unmöglich werden würde, müsste für die Klägerin die Rechtsfolge des § 326 Abs. 1 BGB analog eintreten. Das würde bedeuten, wenn die Hochschule nach § 275 Abs. 1 bis 3 BGB analog nichts leisten müsse, würde auch der Anspruch auf die Gegenleistung (also der Erstattungsbetrag für die Unterkunft) entfallen. Das Herausrechnen der Unterkunftskosten aus den pauschalen Ausbildungskosten sei ein Indiz dafür, dass diese nicht automatisch anfallen, sondern zur Disposition stehen würden, sodass in diesem Punkt das Gegenseitigkeitsprinzip gegeben sei. Aus Vereinfachungsgründen werde die Unterkunft pauschal berechnet und die Kosten alle drei Jahre überprüft. Diese Kosten seien dem Kostendeckungsprinzip unterworfen und könnten nur insoweit geltend gemacht werden, als sie auch tatsächlich entstanden seien. Die Klägerin habe die Beiträge der Versichertengemeinschaft zur gesetzlichen Rentenversicherung treuhänderisch zu verwalten und dürfe daher ohne Rechtsgrundlage keine Ausgaben tätigen. Selbst wenn ein Anspruch auf Entgelt bestehen würde, so seien die ersparten Aufwendungen hinsichtlich Strom, Heizung, Wasser und Reisekosten der Dozenten zu berücksichtigen. Ansonsten würde dies zu einer einseitigen Risikoverlagerung zu Lasten der Klägerin führen. Sofern keine Unterkünfte angemietet worden seien, seien zudem keine Aufwendungen des Beklagten ersichtlich. Die Zurverfügungstellung von Einzelzimmern sei keine höhere Qualifikation der Ausbildung. Primär werde die Ausbildung geschuldet. Mehrausgaben würden bestritten. Der vorliegende Fall sei zudem auch nicht mittels einer Kostenanpassung gemäß § 8 der Erstattungsverordnung zu entscheiden, da dieser nur die turnusmäßig alle drei Jahre stattfindende Überprüfung der Kostenansätze betreffen und keine Sonderprüfung vorsehen würde. Die Regelung sei damit für die Zukunft gedacht und nicht für eine zurückliegende Kompensation einer Unterdeckung. Im Gegensatz zum Haushaltsjahr 2020 sei für das Haushaltsjahr 2021 für jeden Studienteilabschnitt ausdrücklich ein Verzicht erklärt worden. Die Argumentation des Beklagten, dass ein Verzicht nur für etwaige, individuelle Einzelfälle zum Tragen komme und eine vorherige Abstimmung erforderlich sei, gehe fehl. Dies sei nicht vom Wortlaut der Erstattungsverordnung gedeckt. Die Verzichtsregelung sehe keinen Automatismus vor, dass für einen einmal angemeldeten Studierenden immer Unterbringungskosten anfallen würden. Sie regele den Fall, dass die Hochschule Unterkünfte zur Verfügung stelle und die Benutzer dieses Angebot aus Gründen nicht annehmen würden, die im Verantwortungsbereich dieser Benutzer liegen würden, beispielsweise, weil sie keinen Bedarf wegen einer eigenen Wohnung hätten. Dieser fehlende Bedarf könne auch in einem Online-Studium liegen. Die Verzichtserklärungen für das Jahr 2021 seien für den gesamten Studienteilabschnitt abgegeben worden. Die Unterrichtsplanung sei im Jahr 2021 teilweise nur wochenweise erfolgt. Nachdem das Öffnen der Hochschule zusätzlich an den Inzidenzwert gekoppelt gewesen sei, seien längerfristige Planungen noch schwieriger gewesen. Die Klägerin sei davon ausgegangen, dass eine wöchentliche Verlängerung des Verzichts nicht explizit vorgenommen hätte werden müsse. Die Erklärung des Verzichts sei im Einverständnis mit dem Fachbereich erfolgt. Es sei der Eindruck erweckt worden, dass bei einem Verzicht keine Kosten für die Übernachtung bei einem Online-Studium gefordert werden würden. Entgegen dem Wortlaut der Erstattungsverordnung sei nun der Verzicht auch noch an die Bedingung geknüpft worden, dass keine Unterkunft bereitgestellt bzw. angemietet werden müsste. Auch im Hinblick auf das abweisende, rechtskräftige Urteil des VG Regensburg (U.v. 11.10.2021 - RN 5 K 20.3131 - juris) in einem Parallelverfahren für das Haushaltsjahr 2020 würde die Klage nicht zurückgenommen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Nach den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Gesamtdeckung (Art. 8 BayHO), der Wirtschaftlichkeit (Art. 7 BayHO) und dem Gebot der vollständigen Einnahmeerhebung (Art. 34 BayHO) könne ohne Rechtsgrundlage nicht auf Einnahmen von Seiten der Behörden verzichtet werden. Eine Rechtsgrundlage für einen Verzicht auf Unterkunftskosten würde nicht vorliegen. Die Erstattungsverordnung würde in Übereinstimmung mit Art. 3 Abs. 3 Satz 4 HföDG für die Belegung eines Studienplatzes (welcher Unterricht, Unterkunft und Verpflegung umfasse) eine pauschale Kostenabrechnung vorsehen. Ein möglicher Abschlag sei nur für den Fall des aktiven Verzichts auf die Unterkunft geregelt. Weitere Abschlagsregelungen seien nicht vorgesehen. Da von Seiten der anderen öffentlichen Dienstherren bzw. der diesbezüglichen Anwärter beim Wechsel von Online- und Präsenzunterricht nicht aktiv auf eine Unterkunft verzichtet, sondern die Unterkunft dennoch während des Präsenzunterrichts tatsächlich in Anspruch genommen worden sei, würde nach der Erstattungsverordnung keine Möglichkeit zur Reduzierung von Erstattungsforderungen vorliegen. Die in der Erstattungsverordnung geregelten Abschlagsregelungen seien beim pandemiebedingten Wechsel von Online- und Präsenzunterricht und dadurch reduzierter Nutzung von Unterkünften nicht anwendbar. Vielmehr sei das angebotene Studium und die dadurch bedingte Kostenerstattung als Gesamtpaket anzusehen. Das Studium sei auch während der Pandemie nicht unterbrochen, sondern in anderer Form (online) fortgeführt worden. Die teilweise (Nicht-)Belegung einer Unterkunft sei in der Erstattungsverordnung nicht vorgesehen. Im Einklang mit diesen Vorgaben der Erstattungsverordnung sei es den Studierenden freigestellt worden, ihre Zimmerschlüssel zu behalten und ggf. Hausrat in den Zimmern zu belassen. Eine Räumung der Unterkünfte bzw. ein Entzug des Wohnrechts sei nicht erfolgt. Weiterhin sei davon auszugehen, dass bei der Unterbringung von einer höheren Qualität der Ausbildung durch die pandemiebedingte Unterbringung in Einzelzimmern auszugehen sei. Auf Seiten des Freistaates Bayern würden etwaigen marginalen Kostenersparnissen wie Minderausgaben bei Strom, Wasser, Heizung, Müll zusätzlicher Verwaltungsaufwand (abwechselnder Online- und Präsenzunterricht) gegenüberstehen. Die Anmietungen hätten zum Teil auch vertragsbedingt und vor dem Hintergrund einer möglichen Rückkehr zur Vollpräsenz weiterhin vorgehalten werden müssen, so dass sich hier keine Kostenersparnis ergeben hätte. Die Pandemiebedingungen hätten teilweise auch zu Mehrausgaben geführt (Vollzugsregelungen der Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung und deren Erfüllung, Entwicklung, Wartung und Betreuung der erforderlichen virtuellen Lehrangebote als Ersatz für den Präsenzbetrieb und zur Unterstützung der haupt- und nebenamtlichen Lehrpersonen). Die partiell angefallene pandemiebedingte Nichtbelegung von Unterkünften seitens der Studierenden hätte weder zu einer Minderung noch zu einem Erlass der vom Fachbereich Sozialverwaltung der den Grundbesitz verwaltenden Stelle, die Akademie der Sozialverwaltung, zu erstattenden Bewirtschaftungskosten geführt. Eine Anpassung der Kostensätze und demnach eine Reaktion bei Veränderungen sei über § 8 BayFHVRErstV abschließend geregelt. Die Vorschrift besagt, dass eine regelmäßige Überprüfung (alle drei Jahre) der festgesetzten Kostensätze erfolgt und eine Anpassung bei einer Abweichung von mehr als 10 v. H. von den tatsächlichen Ausgaben vorgenommen werde. Dieser Regelung folgend würde sich eine pandemiebedingte Kostenreduzierung des Freistaates Bayern, wenn sie vorläge, bei den tatsächlichen Ausgaben im Falle einer Abweichung von mehr als 10 v. H. auch im Rahmen der Überprüfung widerspiegeln. Die Rechtsgrundlagen der Verzichtsregelung einerseits und des § 8 BayFHVRErstV andererseits seien strikt zu trennen. Mangels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags würde keine der denkbaren Grundlagen für eine Anwendung des zivilrechtlichen Leistungsstörungsrechts des BGB auf das öffentliche Recht vorliegen: Mangels vergleichbarer Sachverhalte würde sich der (analoge) Rückgriff auf das allgemeine Schuldrecht bei einseitigem hoheitlichem Handeln, wie es hier durch Verwaltungsakt erfolgt sei, verbieten. Die rechtliche und tatsächliche Unmöglichkeit bei Verwaltungsakten sei speziell und abschließend in Art. 44 BayVwVfG geregelt. Die ergänzende Geltung der Vorschriften des BGB sei über Art. 54, 62 Satz 2 BayVwVfG hingegen nur für den öffentlichen-rechtlichen Vertrag angeordnet. Die Zuteilung der Studienplätze an andere Dienstherren und die Abrechnung der Kosten gemäß der Erstattungsverordnung würden jedoch nicht durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, sondern ausschließlich durch Bescheid des Beklagten erfolgen. Die Vorschriften des zivilrechtlichen Leistungsstörungsrechts seien auch nicht Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens, der sich - wie etwa §§ 133, 157 BGB - auf das öffentliche Recht übertragen lassen würde. Auch eine Argumentation hinsichtlich einer teleologischen Extension der Vorschriften über die Erstattung bzgl. der Unterkunft würde fehlgehen. Eine teleologische Extension würde einen planwidrig zu engen Wortlaut und eine vergleichbare Interessenlage voraussetzen. Eine planwidrige zu enge Fassung des Wortlauts würde nicht vorliegen, da der Verordnungsgeber mit dem Fall des Verzichts auf die Unterkunft nur die Fälle hätte regeln wollen, in denen für einzelne Studierende aufgrund der räumlichen Nähe kein Bedarf an einer Unterkunft an der Hochschule bestehe. Da die Analogie, die teleologische Reduktion und die teleologische Extension als Mittel der (zulässigen) Rechtsfortbildung insgesamt darauf abzielen würden, den Willen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu verwirklichen, sei dieser, wie dargestellt, in den Blick zu nehmen. Es würde eine unzulässige Rechtsfortbildung darstellen, gegen den ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers einen wie auch immer konstruierten „Verzicht“ auf die Unterkunft anzunehmen, obwohl sich für diesen keine Grundlage finden lassen würde. Vielmehr würde es dem gesetzgeberischen Willen näherkommen, bei derartigen Abweichungen eine außerplanmäßige Neuberechnung der zu erstattenden Kosten vorzunehmen, statt nur einen Posten aus dem Bescheid herauszunehmen. Eine pandemiebedingte Neuberechnung müsste dann tatsächlich alle Aufwendungen erfassen und auf die anderen öffentlichen Dienstherren umlegen, d.h. insbesondere Mehraufwendungen aufgrund infektionsschutzrechtlicher Vorgaben in Umsetzung des Hygienekonzepts, durch Einzelbelegung der Zimmer trotz verminderter Präsenz, außerdem Entwicklungskosten für Angebote der virtuellen oder hybriden Lehre, höhere Kosten aufgrund der Aufteilung der Studierenden in kleineren Gruppe, etc. Es habe keine Verhandlungen oder Zusagen von Seiten der HföD bzgl. eines möglichen Verzichts gegeben. In der Praxis habe es in der Vergangenheit wenige, individuelle Einzelfälle gegeben, bei denen im beiderseitigen Einvernehmen Verzichtserklärungen bzw. -annahme erfolgt seien. Ein monatlicher Abschlag in Höhe von 308,00 EUR könne nur im Falle eines aktiven Verzichts vor Beginn eines Teilabschnittes des Fachstudiums einzelfallbezogen, jedoch nicht paketweise vorgenommen werden. Die Verzichtsregelung würde für die HföD Planungssicherheit schaffen, insbesondere für den Fall kostenträchtig anzumietender Unterkünfte. Im Übrigen werde auf die Entscheidung des VG Regensburg (U.v. 11.10.2021 - RN 5 K 20.3131 - juris) Bezug genommen. Die Möglichkeit eines generellen Unterkunftsverzichts durch einen nichtstaatlichen öffentlichen Dienstherrn für einen gesamten Studienjahrgang habe das Verwaltungsgericht Regensburg mit überzeugender Begründung für mehr als fraglich gehalten.

In dem Parallelverfahren für das Haushaltsjahr 2020 wurde die Klage unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Regensburg (U.v. 11.10.2021 - RN 5 K 20.3131 - juris) und wegen Nichtvorliegens eines fristgerecht erklärten Verzichts insgesamt abgewiesen (U.v. 27.9.2022 - Au 8 K 20.2779).

Hinsichtlich des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und der Behördenakte sowie auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.