Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid der Hochschule für den öffentlichen Dienst in Bayern (HföD) - Fachbereich Sozialverwaltung, mit dem die Kosten der Ausbildung für abgeschlossene und begonnene Teilabschlüsse des Fachstudiums für den gehobenen nichttechnischen Dienst in der Sozialverwaltung für Nachwuchskräfte der Klägerin in der 3. Qualifikationsebene (Studierende) für das Haushaltsjahr 2020 abgerechnet wurden.

Mit Bescheid vom 23. November 2020 setzte die HföD den Erstattungsbetrag für das Haushaltsjahr 2020 gegenüber der Klägerin auf 379.874,00 EUR fest. Die Erstattung bezieht sich auf Studierende der Studienjahrgänge 2017/2020 (Studienteilabschnitt III), 2018/2021 (Studienteilabschnitt II2), 2019/2022 (Studienteilabschnitte I2 und II1) sowie 2020/2023 (Studienteilabschnitt I1). Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass es in der Zeit vom 16. März 2020 bis 17. Mai 2020 aufgrund der Allgemeinverfügung zum Vollzug des Infektionsschutzgesetzes vom 13. März 2020 coronabedingt zur Einstellung des Lehr-, Verpflegungs- und Unterkunftsbetriebs (Unterkunft) an der HföD, d.h. zu einer Unterbrechung des Präsenzstudiums unter Fortführung des Studiums mittels elektronischer Medien (Coronabedingtes Heimstudium - Online) für Studierende des Jahrgangs 2017/2020 im Studienteilabschnitt III und für Studierende des Studienjahrgangs 2019/2022 im Studienteilabschnitt I2 gekommen sei. Die Studierenden hätten in dieser Zeit die ihnen vom Fachbereich am Studienort zur Verfügung gestellten Unterkünfte nicht nutzen können, obgleich sich darin z.T. deren persönlicher Hausrat befunden habe. Den Studierenden des Studienjahrgangs 2018/2021 im Studienabschnitt II2 habe der Fachbereich wegen Einhaltens der Hygienevorschriften keine Unterkunft anbieten können. Die Studierenden hätten sich in der Zeit vom 30. März 2020 bis 17. Juli 2020 coronabedingt zuhause im digitalen Selbststudium befunden. Auch den Studierenden des Studienjahrgangs 2019/2022 im Studienteilabschnitt II1 habe der Fachbereich wegen des Einhaltens der Hygienevorschriften keine Unterkunft anbieten können. Diese Studierenden hätten sich in der Zeit vom 21. September 2020 bis 31. Dezember 2020 coronabedingt zuhause im digitalen Selbststudium befunden. Trotz tatsächlicher Nichtunterbringung am Fachbereich sei der volle Kostensatz von 1.364 € je Monat und Studierender/m abgerechnet worden. Den Studierenden des Studienjahrgangs 2020/2023 im Studienteilabschnitt I1 habe eine Unterkunft am Studienort angeboten werden können und somit sei der volle Kostensatz angesetzt worden.

Dagegen hat die Klägerin Klage erhoben und beantragt,

den Bescheid der Hochschule für den öffentlichen Dienst in Bayern, Fachbereich Sozialverwaltung, vom 23. November 2020 insoweit aufzuheben, als er den Betrag von 339.680,00 EUR übersteigt.

Die Klägerin sei eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und als Regionalträger der gesetzlichen Rentenversicherung für die Versicherten des Regierungsbezirks ... zuständig. Die Studierenden der Klägerin würden abwechselnd bei der Klägerin sowie an der HföD - Fachbereich Sozialverwaltung in ... ausgebildet. Streitig sei ein Anteil in Höhe von 308,00 € je Studierenden und Monat, da wegen der Corona-Pandemie (teilweise) keine Unterkünfte hätten angeboten werden können. Zwar sei für das Haushaltsjahr 2020 kein ausdrücklicher Verzicht auf die Unterkünfte erklärt worden, aber konkludent sei dieser in dem Umstand zu sehen, dass sich beide Seiten darüber einig gewesen seien, dass eine Übernachtung nicht in Anspruch genommen werde bzw. sogar nicht genommen werden dürfe. Dabei seien die vier Jahrgänge des Jahres 2020 gesondert zu betrachten: Der Prüfungsjahrgang 2017/2020 hätte zunächst die Zimmer bezogen, diese aber wieder verlassen müssen. Die Klägerin solle also für eine Leistung bezahlen, die nicht erbracht worden sei bzw. nicht hätte erbracht werden können. Dabei sei es unerheblich, dass die Hochschule nicht für die Schließung verantwortlich gewesen sei, denn auch die Klägerin hätte diese nicht zu vertreten. Die Schließung sei vom Freistaat angeordnet worden, weshalb der Ausfall der Unterbringung in der „Risikosphäre“ des Beklagten liegen würde. Außerdem hätte die Monatsfrist für die Verzichtserklärung rein faktisch nicht eingehalten werden können, da die Maßnahmen erst am 13. März 2020 bekannt gewesen seien und nicht mehr genügend Zeit für einen Verzicht geblieben sei. Der Prüfungsjahrgang 2018/2021 hätte schon nicht anreisen dürfen. Der Prüfungsjahrgang 2019/2022 hätte im Studienteilabschnitt I2 (Januar bis März 2020) ebenfalls abreisen müssen. Im Abschnitt II 1 (September bis Dezember 2020) sei durch ein Schreiben der Hochschule vom 5. August 2020 bereits bekannt gewesen, dass keine Zimmer seitens der Hochschule angeboten werden würden. Ein Verzicht würde voraussetzen, dass zuvor ein entsprechendes Angebot unterbreitet worden sei. In Anbetracht des angeordneten Betretungsverbots sei ein Verzicht obsolet gewesen. Den Studierenden sei entgegen dem Vorbringen des Beklagten das Wohnrecht entzogen worden. Selbst wenn teilweise noch Hausrat in den Unterkünften hätte belassen werden dürfen, hätten die Schlüssel (teils mit Einschreiben) zurückgegeben werden müssen. Ein Verzicht sei an keine Bedingung geknüpft. Die Verzichtsregelung sei nicht dafür gedacht, der HföD eine Vergütung für Unterkünfte zu sichern, wenn die Hochschule überhaupt keine Unterkünfte anbieten könne und dürfe. Die Erstattungsverordnung regele nur das Entgelt für Ausbildung und Unterkunft, würde aber nichts zu den Rechtsfolgen bei Leistungsstörungen sagen. Vorliegend sei die Fallkonstellation dergestalt, dass als Regelfall nur ein Unterricht ohne Übernachtung angeboten wurde. Dieser Fall sei in der Erstattungsverordnung nicht geregelt. Damit liege eine Regelungslücke vor. Das Verhältnis zwischen den Beteiligten sei vergleichbar einem Unternehmer des bürgerlichen Rechts zu seinen Kunden. Es bestehe ein Bedürfnis, zu einem angemessenen Ergebnis zu kommen, wie es gerade die Vorschriften des vertraglichen Schuldrechts ermöglichen würden. Würde man nun das Leistungsstörungsrecht des BGB zurate ziehen, so würde sich bei analoger Anwendung ergeben, dass die Klägerin bei nachträglicher Unmöglichkeit von der Zahlung der Kosten für die Unterkunft frei werden würde. Aufgrund der corona-bedingten Anordnung der Schließung der Hochschule gem. der Allgemeinverfügung vom 13. März 2020 habe die Hochschule keine Unterkünfte mehr anbieten können und dürfen. Es würde damit ein Fall der Unmöglichkeit nach § 275 BGB analog im Hinblick auf die Gebrauchsüberlassung der Unterkünfte vorliegen. Wenn nun die Pflicht zur Gebrauchsüberlassung unmöglich werden würde, müsste für die Klägerin die Rechtsfolge des § 326 Abs. 1 BGB analog eintreten. Das würde bedeuten, wenn die Hochschule nach § 275 Abs. 1 bis 3 BGB analog nichts leisten müsse, würde auch der Anspruch auf die Gegenleistung (also der Erstattungsbetrag für die Unterkunft) entfallen. Das Herausrechnen der Unterkunftskosten aus den pauschalen Ausbildungskosten sei ein Indiz dafür, dass diese nicht automatisch anfallen, sondern zur Disposition stehen würden, sodass in diesem Punkt das Gegenseitigkeitsprinzip gegeben sei. Aus Vereinfachungsgründen werde die Unterkunft pauschal berechnet und die Kosten alle drei Jahre überprüft. Diese Kosten seien dem Kostendeckungsprinzip unterworfen und könnten nur insoweit geltend gemacht werden, als sie auch tatsächlich entstanden seien. Die Klägerin habe die Beiträge der Versichertengemeinschaft zur gesetzlichen Rentenversicherung treuhänderisch zu verwalten und dürfe daher ohne Rechtsgrundlage keine Ausgaben tätigen. Selbst wenn ein Anspruch auf Entgelt bestehen würde, so seien die ersparten Aufwendungen hinsichtlich Strom, Heizung, Wasser und Reisekosten der Dozenten zu berücksichtigen. Ansonsten würde dies zu einer einseitigen Risikoverlagerung zu Lasten der Klägerin führen. Sofern keine Unterkünfte angemietet worden seien, seien zudem keine Aufwendungen des Beklagten ersichtlich. Die Zurverfügungstellung von Einzelzimmern sei keine höhere Qualifikation der Ausbildung. Primär werde die Ausbildung geschuldet. Mehrausgaben würden bestritten. Der vorliegende Fall sei zudem auch nicht mittels einer Kostenanpassung gemäß § 8 der Erstattungsverordnung zu entscheiden, da dieser nur die turnusmäßig alle drei Jahre stattfindende Überprüfung der Kostenansätze betreffen und keine Sonderprüfung vorsehen würde. Die Regelung sei damit für die Zukunft gedacht und nicht für eine zurückliegende Kompensation einer Unterdeckung. Auch im Hinblick auf das abweisende Urteil des VG Regensburg (U.v. 11.10.2021 - RN 5 K 20.3131 - juris) in einem Parallelverfahren für das Haushaltsjahr 2020 würde die Klage nicht zurückgenommen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Ein expliziter oder konkludenter Verzicht der Klägerin i.S.v. § 2 Abs. 2 der Erstattungsverordnung für das Haushaltsjahr 2020 würde nicht vorliegen. Voraussetzung eines konkludenten Verzichts sei eine Handlung, die mittelbar den Schluss auf einen bestimmten Rechtsfolgewillen zulassen würde. Bloßes Schweigen oder Untätigbleiben hätte hingegen keinen Erklärungswert, der der Auslegung zugänglich wäre. So würde der Fall hier liegen, da es keine Kontakte, Verhandlungen oder Vereinbarungen unter Beteiligung der Klägerin gegeben hat. Darüber hinaus sei es dem Beklagten auch verwehrt, mangels auslegungsfähigen Handelns der Klägerin dieser etwas gegen deren Willen zu unterstellen. Die Verzichtsregelung würde für die Hochschule für den öffentlichen Dienst Planungssicherheit schaffen, insbesondere für den Fall kostenträchtig anzumietender Unterkünfte. Nach den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Gesamtdeckung (Art. 8 BayHO), der Wirtschaftlichkeit (Art. 7 BayHO) und dem Gebot der vollständigen Einnahmeerhebung (Art. 34 BayHO) könne ohne Rechtsgrundlage nicht auf Einnahmen von Seiten der Behörden verzichtet werden. Eine Rechtsgrundlage für einen Verzicht auf Unterkunftskosten würde nicht vorliegen. Die Erstattungsverordnung würde in Übereinstimmung mit Art. 3 Abs. 3 S. 4 HföDG für die Belegung eines Studienplatzes (welcher Unterricht, Unterkunft und Verpflegung umfasse) eine pauschale Kostenabrechnung vorsehen. Ein möglicher Abschlag sei nur für den Fall des aktiven Verzichts auf die Unterkunft geregelt. Weitere Abschlagsregelungen seien nicht vorgesehen. Da von Seiten der anderen öffentlichen Dienstherren bzw. der diesbezüglichen Anwärter beim Wechsel von Online- und Präsenzunterricht nicht aktiv auf eine Unterkunft verzichtet, sondern die Unterkunft dennoch während des Präsenzunterricht tatsächlich in Anspruch genommen worden sei, würde nach der Erstattungsverordnung keine Möglichkeit zur Reduzierung von Erstattungsforderungen vorliegen. Die in der Erstattungsverordnung geregelten Abschlagsregelungen seien beim pandemiebedingten Wechsel von Online- und Präsenzunterricht und dadurch reduzierter Nutzung von Unterkünften nicht anwendbar. Vielmehr sei das angebotene Studium und die dadurch bedingte Kostenerstattung als Gesamtpaket anzusehen. Das Studium sei auch während der Pandemie nicht unterbrochen, sondern in anderer Form (online) fortgeführt worden. Die teilweise (Nicht-)Belegung einer Unterkunft sei in der Erstattungsverordnung nicht vorgesehen. Im Einklang mit diesen Vorgaben der Erstattungsverordnung sei es den Studierenden freigestellt worden, ihre Zimmerschlüssel zu behalten und ggf. Hausrat in den Zimmern zu belassen. Eine Räumung der Unterkünfte bzw. ein Entzug des Wohnrechts sei nicht erfolgt. Weiterhin sei davon auszugehen, dass bei der Unterbringung von einer höheren Qualität der Ausbildung durch die pandemiebedingte Unterbringung in Einzelzimmern auszugehen sei. Auf Seiten des Freistaates Bayern würden etwaigen marginalen Kostenersparnissen wie Minderausgaben bei Strom, Wasser, Heizung, Müll zusätzlicher Verwaltungsaufwand (abwechselnder Online- und Präsenzunterricht) gegenüberstehen. Die Anmietungen hätten zum Teil auch vertragsbedingt und vor dem Hintergrund einer möglichen Rückkehr zur Vollpräsenz weiterhin vorgehalten werden müssen, so dass sich hier keine Kostenersparnis ergeben hätte. Die Pandemiebedingungen hätten teilweise auch zu Mehrausgaben geführt (Vollzugsregelungen der Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung und deren Erfüllung, Entwicklung, Wartung und Betreuung der erforderlichen virtuellen Lehrangebote als Ersatz für den Präsenzbetrieb und zur Unterstützung der haupt- und nebenamtlichen Lehrpersonen). Die partiell angefallene pandemiebedingte Nichtbelegung von Unterkünften seitens der Studierenden hätte weder zu einer Minderung noch zu einem Erlass der vom Fachbereich Sozialverwaltung der den Grundbesitz verwaltenden Stelle, die Akademie der Sozialverwaltung, zu erstattenden Bewirtschaftungskosten geführt. Eine Anpassung der Kostensätze und demnach eine Reaktion bei Veränderungen sei über § 8 BayFHVRErstV abschließend geregelt. Die Vorschrift besagt, dass eine regelmäßige Überprüfung (alle drei Jahre) der festgesetzten Kostensätze erfolgt und eine Anpassung bei einer Abweichung von mehr als 10 v. H. von den tatsächlichen Ausgaben vorgenommen werde. Dieser Regelung folgend würde sich eine pandemiebedingte Kostenreduzierung des Freistaates Bayern, wenn sie vorläge, bei den tatsächlichen Ausgaben im Falle einer Abweichung von mehr als 10 v. H. auch im Rahmen der Überprüfung widerspiegeln. Die Rechtsgrundlagen der Verzichtsregelung einerseits und des § 8 BayFHVRErstV andererseits seien strikt zu trennen. Mangels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags würde keine der denkbaren Grundlagen für eine Anwendung des zivilrechtlichen Leistungsstörungsrechts des BGB auf das öffentliche Recht vorliegen: Mangels vergleichbarer Sachverhalte würde sich der (analoge) Rückgriff auf das allgemeine Schuldrecht bei einseitigem hoheitlichem Handeln, wie es hier durch Verwaltungsakt erfolgt sei, verbieten. Die rechtliche und tatsächliche Unmöglichkeit bei Verwaltungsakten sei speziell und abschließend in Art. 44 BayVwVfG geregelt. Die ergänzende Geltung der Vorschriften des BGB sei über Art. 54, 62 S. 2 BayVwVfG hingegen nur für den öffentlichen-rechtlichen Vertrag angeordnet. Die Zuteilung der Studienplätze an andere Dienstherren und die Abrechnung der Kosten gemäß der Erstattungsverordnung würden jedoch nicht durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, sondern ausschließlich durch Bescheid des Beklagten erfolgen. Die Vorschriften des zivilrechtlichen Leistungsstörungsrechts seien auch nicht Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens, der sich - wie etwa §§ 133, 157 BGB - auf das öffentliche Recht übertragen lassen würde. Auch eine Argumentation hinsichtlich einer teleologischen Extension der Vorschriften über die Erstattung bzgl. der Unterkunft würde fehlgehen. Eine teleologische Extension würde einen planwidrig zu engen Wortlaut und eine vergleichbare Interessenlage voraussetzen. Eine planwidrige zu enge Fassung des Wortlauts würde nicht vorliegen, da der Verordnungsgeber mit dem Fall des Verzichts auf die Unterkunft nur die Fälle hätte regeln wollen, in denen für einzelne Studierende aufgrund der räumlichen Nähe kein Bedarf an einer Unterkunft an der Hochschule bestehe. Da die Analogie, die teleologische Reduktion und die teleologische Extension als Mittel der (zulässigen) Rechtsfortbildung insgesamt darauf abzielen würden, den Willen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu verwirklichen, sei dieser wie dargestellt in den Blick zu nehmen. Es würde eine unzulässige Rechtsfortbildung darstellen, gegen den ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers einen wie auch immer konstruierten „Verzicht“ auf die Unterkunft anzunehmen, obwohl sich für diesen keine Grundlage finden lassen würde. Vielmehr würde es dem gesetzgeberischen Willen näherkommen, bei derartigen Abweichungen eine außerplanmäßige Neuberechnung der zu erstattenden Kosten vorzunehmen, statt nur einen Posten aus dem Bescheid herauszunehmen. Eine pandemiebedingte Neuberechnung müsste dann tatsächlich alle Aufwendungen erfassen und auf die anderen öffentlichen Dienstherren umlegen, d.h. insbesondere Mehraufwendungen aufgrund infektionsschutzrechtlicher Vorgaben in Umsetzung des Hygienekonzepts, durch Einzelbelegung der Zimmer trotz verminderter Präsenz, außerdem Entwicklungskosten für Angebote der virtuellen oder hybriden Lehre, höhere Kosten aufgrund der Aufteilung der Studierenden in kleineren Gruppe, etc. Auf die Entscheidung des VG Regensburg (U.v. 11.10.2021 - RN 5 K 20.3131 - juris) werde Bezug genommen.

Hinsichtlich des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und der Behördenakte sowie auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.