Die Klägerin wendet sich gegen verschiedene Nebenbestimmungen in einer ihr von dem Beklagten auf ihren Namen erteilten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten vom 27. Juli 2021.

Der Veranstalter … … … beantragte für die Klägerin mit Schreiben vom 25. November 2020 die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an der Betriebsstätte … … … …

Mit Bescheid vom 27. Juli 2021, an die Klägerin am 29. Juli 2021 versandt, erteilte der Beklagte der Klägerin durch die Regierung von Oberbayern die Erlaubnis, in der Wettvermittlungsstelle … … … … … …, Sportwetten an den mit Konzession des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 2. November 2020 erlaubten Veranstalter … … … im dort erlaubten Umfang zu vermitteln (Nr. 1). Unter Nr. 4 erließ der Beklagte unter anderem folgende Nebenbestimmungen:

„a) Die Wettvermittlungsstelle darf nur das Wettprogramm des Veranstalters vermitteln.“

„b) Der Ausschluss Minderjähriger ist durch Identitätskontrolle (z.B. Ausweiskontrolle) beim Betreten der Wettvermittlungsstelle zu gewährleisten. Das Teilnahmeverbot für Minderjährige gilt auch, wenn der Minderjährige aufgrund einer Vollmacht eines Erziehungsberechtigten oder eines anderen Volljährigen handeln will. In der Wettvermittlungsstelle ist auf das Teilnahmeverbot Minderjähriger zudem durch einen deutlich sichtbaren Aushang hinzuweisen.“

„c) Zur Sicherstellung des Teilnahmeverbots gesperrter Spieler ist bei jeder Spielteilnahme ein Abgleich mit der zentralen … … durchzuführen. Der Abschluss eines Spielvertrages ist nur zulässig, wenn die Abfrage bei … ergeben hat, dass der Spieler dort nicht als „gesperrt“ eingetragen ist.“

„e) Sofern die Wettvermittlung an Wettterminals erfolgt, sind die Terminals so aufzustellen, dass durch ständige Einsehbarkeit der mit der Wettvermittlung befassten Personen und durch zusätzliche technische Sicherungsmaßnahmen an den Wettterminals die Einhaltung des Jugend- und Spielerschutzes gewährleistet ist.“

„f) Die Werbebeschränkungen nach § 5 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 GIüStV 2021 sind zu beachten. Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel sind unter Berücksichtigung der spezifischen Gefährdungspotentiale der einzelnen Glücksspielprodukte an den gleichrangigen Zielen des § 1 GlüStV 2021 auszurichten. Werbemaßnahmen dürfen nicht zum Spielen anreizen.

Zudem gilt:

aa) Werbung für unerlaubtes Glücksspiel ist verboten.

bb) Werbung für öffentliches Glücksspiel ist nicht erlaubt, wenn sie

- sich an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richtet, insbesondere Darstellungen und Aussagen enthält, die Minderjährige besonders ansprechen oder Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen darstellt, die an öffentlichen Glücksspielen teilnehmen. Mit vergleichbar gefährdeten Zielgruppen sind insbesondere Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten gemeint.

- irreführend ist, insbesondere unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne oder über die angebotenen Glücksspiele enthält,

- in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont,

- gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel wirbt,

- suggeriert, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern,

- vermittelt, dass Glücksspiel Problemen wie insbesondere finanziellen Schwierigkeiten, sozialen Problemen und psychosozialen Konflikten entgegenwirken kann,

- ermutigt, Verluste zurückzugewinnen oder Gewinne wieder zu investieren,

- den Zufallscharakter des Glücksspiels unangemessen darstellt,

- den Verzicht auf Glücksspiel abwertend erscheinen lässt bzw. vermittelt, die Teilnahme an Glücksspielen fördere den eigenen sozialen Erfolg,

- das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt.“

„i) Eine Veränderung der betrieblichen Verhältnisse, z. B. Kündigung des Wettvermittlungsvertrages, Betriebsaufgabe/-verlegung oder Wechsel der verantwortlichen Person, ist der Erlaubnisbehörde unverzüglich mitzuteilen. Änderungen der Rechtsform sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Der Nachweis der Zuverlässigkeit einer anderen oder neuen zur Vertretung berechtigten Person ist unverzüglich zu erbringen. Hierzu sind die erforderlichen Unterlagen vollständig vorzulegen.“

„j) Der Erlaubnisinhaber hat der Erlaubnisbehörde oder deren Beauftragten jederzeit auf Verlangen im erforderlichen Umfang Einsicht in die die Vermittlungstätigkeit dokumentierenden Unterlagen, insbesondere zu den getätigten Spieleinsätzen und ausgezahlten Gewinnen sowie den zugehörigen Bankbelegen, zu gewähren. Diese Unterlagen sind sechs Jahre aufzubewahren.“

Zur Begründung führte die Regierung von Oberbayern für den Beklagten im Wesentlichen aus, dass Rechtsgrundlage der in Nr. 4 erlassenen Nebenbestimmungen § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV sei. Die Nebenbestimmung in Nr. 4 a) stelle sicher, dass nur legal veranstaltete Wetten vermittelt würden. Das in Nr. 4 b) verfügte Teilnahmeverbot Minderjähriger ergebe sich aus § 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 GlüStV. Das Teilnahmeverbot gesperrter Spieler in Nr. 4 c) ergebe sich aus § 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV. Die gesetzliche Verpflichtung, gesperrte Spieler vom Spiel auszuschließen, bestehe auch dann, wenn das Spielersperrsystem … nicht erreichbar sei. Die Nebenbestimmung Nr. 4 e) gewährleiste zunächst den Jugendschutz gemäß § 4 Abs. 3 GlüStV, insbesondere, weil ein persönlicher Kontakt wegen des automatisierten Wettabschlusses nicht gegeben sei. Die Einsehbarkeit der Wettterminals sichere zudem wirkungsvoll die soziale Kontrolle und verhindere so die Anonymität des Wettenden gerade auch im Hinblick auf die Vermeidung von Spielsucht. Die in Nr. 4 f) geregelten Werbebeschränkungen ergäben sich aus Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AGGlüStV. Mit den Werbebeschränkungen solle insbesondere den Belangen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Suchtprävention Rechnung getragen werden. Unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV seien die genannten Werbebeschränkungen verhältnismäßig. Zu Nr. 4 i) wurde ausgeführt, dass die Erlaubnis nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 4 AGGlüStV personen- und ortsgebunden sei. Daher müsse die Erlaubnisbehörde von Änderungen der betrieblichen Verhältnisse unverzüglich Kenntnis erhalten, um die Erlaubnis gegebenenfalls entsprechend anpassen zu können. Das in Nr. 4 j) enthaltene Einsichtsrecht sei eine Maßnahme im Bereich der Glücksspielaufsicht in ihrer Funktion als Erlaubnisbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GlüStV). Von ihm werde nur in dem für die gesetzliche Überwachung erforderlichen Umfang Gebrauch gemacht. Die Aufbewahrungsfrist lehne sich an § 257 HGB an. Auf die weitere Begründung des Bescheids wird verwiesen.

Gegen diesen Bescheid ließ die Klägerin am 20. August 2021 Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erheben und wandte sich zunächst gegen die Nebenbestimmungen in Nr. 4 a), 4 b), 4 c), 4 e), 4 f), 4 i) und 4 j). Zuletzt beantragte sie sinngemäß,

den Bescheid vom 27. Juli 2021 in Nr. 4 b), 4 c), 4 e), 4 f) und 4 i) aufzuheben, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die Erlaubnis ohne die angegriffenen Bestimmungen zu erteilen, höchsthilfsweise, die angegriffenen Bestimmungen aufzuheben und die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Zur Begründung lässt sie im Wesentlichen ausführen, dass die Klage als isolierte Anfechtungsklage zulässig sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Auffassung des Schrifttums sei die Anfechtung einer Nebenbestimmung unter der Voraussetzung statthaft, dass der Verwaltungsakt prozessual teilbar sei. Der Erlaubnisbescheid ohne die angegriffenen Auflagen stelle eine sinnvolle und belastbare Regelung der Vermittlungstätigkeit dar, zumal sich die Nebenbestimmungen auch zu einem erheblichen Teil in der bloßen Wiederholung gesetzlicher Vorschriften erschöpften. Mithin trete die Nebenbestimmung als selbständige Handlungspflicht neben die Erlaubnis und sei daher als isoliert anfechtbare Auflage zu qualifizieren. Die Klage sei auch begründet. Der durch Nr. 4 b) bedingte Unions- und Grundrechtseingriff sei ungerechtfertigt. Die Regelung sei im Übrigen unverhältnismäßig und unbestimmt. Die Verhinderung einer Spielteilnahme könne ebenso gut im Zuge des Versuchs der Spielteilnahme erfolgen. Bei den Sportwettangeboten in Lottoannahmestellen erfolge auch keine Alterskontrolle bei Betreten. Zudem zog der Klägerbevollmächtigte einen Vergleich mit dem Online-Betrieb und brachte hierzu vor, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler dort durch Identifizierung oder im Falle des § 8 GlüStV durch Abgleich mit der Sperrdatei gewährleistet werde. Die Seiten selbst seien jedoch barrierefrei für gesperrte Spieler und Minderjährige aufrufbar. Es sei nicht folgerichtig, den stationären Vertrieb stärker zu beschränken als den vom Gesetzgeber als gefährlicher eingestuften Onlinevertrieb. Die in Nr. 4 c) getroffene Regelung sei ebenfalls unverhältnismäßig. Bei Ausfall des …-Systems sei die Vorgabe nicht erfüllbar. Zudem habe der Spieler das Recht, die …-Abfrage nicht zuzulassen. Die Regelung in Nr. 4 e) sei nicht erforderlich; durch die technischen Maßnahmen sei eine Spielteilnahme Minderjähriger ohnehin sichergestellt. Die in Nr. 4 f) getroffene Regelung sei nicht als Einzelfallregelung zu qualifizieren. Sie wiederhole in weiten Teilen lediglich das Gesetz. Hierzu verwies der Klägerbevollmächtigte auf den Wortlaut von § 5 Abs. 1und 2 GlüStV. Die in Nr. 4 i) gewählte Formulierung sei zeitlich unbestimmt. Die Mitteilung der Rechtsformänderung sei zudem nicht immer einen Monat vor der angestrebten Wirksamkeit möglich.

Mit Schreiben vom 9. September 2021 zeigte die Regierung von Oberbayern - Prozessvertretung - die Vertretung des Beklagten an und legte am 1. Dezember 2021 die Behördenakten vor. Sie beantragte für den Beklagten zugleich,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die in Nr. 4 b) getroffene Nebenbestimmung notwendig und erforderlich sei, um das in § 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 GlüStV normierte Teilnahmeverbot Minderjähriger dauerhaft zu gewährleisten. Aufgrund des für Minderjährige höheren Gefährdungspotenzials und zur Vermeidung einer Gewöhnung Minderjähriger an entsprechende Spielabläufe habe der Abgleich in der Wettvermittlungsstelle im stationären Bereich bei jedem Betreten zu erfolgen. Wettannahmestellen seien nicht vergleichbar, da diese keine hauptsächlich dem Spielbetrieb dienende Räumlichkeiten darstellten. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägerbevollmächtigten werde der stationäre Betrieb auch nicht stärker beschränkt als der Online-Betrieb, da auch dort eine Identitätskontrolle stattfinde. Zu Nr. 4 c) führte der Beklagte aus, dass sich das Teilnahmeverbot gesperrter Spieler aus § 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ergebe. Hingewiesen wurde auf die in § 8 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 3 Satz 5 GlüStV getroffenen Regelungen. Die gesetzliche Verpflichtung, gesperrte Spieler vom Spiel auszuschließen, bestehe nach dem GlüStV aus Gründen des Spielerschutzes auch dann, wenn das Spielersperrsystem … nicht erreichbar sei. Eine persönliche Versicherung des Spielers, dass er nicht gesperrt sei, genüge nicht den Anforderungen des § 8 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Die Datenverarbeitung sei in § 23 GlüStV geregelt. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung stelle im Vergleich zu einem Verbot ein milderes Mittel dar. Die in Nr. 4 e) getroffenen Regelung diene der Einhaltung des Jugend- und Spielerschutzes. Zu Nr. 4 f) wurde ausgeführt, dass nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen festzulegen seien. Die Nebenbestimmung diene daher der Sicherstellung der Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen des § 5 GlüStV. Die Nebenbestimmung stelle entgegen der Ansicht des Klägerbevollmächtigten nicht lediglich eine bloße Wiederholung des Gesetzes dar, sondern beinhalte zusätzliche Konkretisierungen. Die in Nr. 4 i) verwendete Formulierung „unverzüglich“ bedeute nach der Legaldefinition des § 121 BGB „ohne schuldhaftes Zögern“. Eine Frist von einem Monat sei angemessen.

Der Klägerbevollmächtigte erwiderte mit Schriftsatz vom 28. Februar 2022. Er führte zunächst ergänzend zur Zulässigkeit der Klage aus. Ferner wurde mit Blick auf die Einheitlichkeit stationärer Wetterlaubnisse um Vorlage einer stationären …-Erlaubnis einer …-Annahmestelle gebeten. Vorgelegt wurde ein Bescheid der Bezirksregierung Münster, welche im Vorfeld auch an den Beklagten als Gesprächsgrundlage übersandt worden sei. Zu den Nebenbestimmungen Nr. 4 b), 4 c) und 4 e) führte er aus, dass diese drei Regelungen simultan nicht erforderlich seien. Eine Identitätskontrolle Minderjähriger bei Betreten sei nicht erforderlich, da bei Betreten zwangsläufig eine Identifikation des Spielers im Zuge des Sperrdateiabgleichs erfolge. Weitere Maßnahmen zum Jugend- und Spielerschutz seien dann überflüssig. Ergänzend wurde ausgeführt, dass bereits über § 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV verhindert werde, dass sich Jugendliche im Wettbetrieb aufhalten und am Spiel teilnehmen. Entsprechendes gälte für gesperrte Spieler.

In der mündlichen Verhandlung am 21. Juli 2022 erklärte die Beklagtenvertreterin unter anderem, der Begriff „jederzeit“ in der Nebenbestimmung Nr. 4 j) werde zur Klarstellung auf § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GlüStV bezogen, insbesondere auf die Worte „während der üblichen Geschäfts- und Arbeitszeiten“. Der Klägerbevollmächtigte erklärte die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nr. 4 a) und Nr. 4 j) für erledigt. Hinsichtlich des weiteren Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll vom selben Tag verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakte verwiesen.