Die Klägerin ist Inhaberin der Therapieeinrichtung A… … (im Folgenden als Einrichtung bezeichnet) und wendet sich gegen den Widerruf der Anerkennung als Einrichtung nach §§ 35, 36 des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG).

Mit Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 29. Januar 2004 wurde die Einrichtung der Klägerin, die zum damaligen Zeitpunkt ihren Sitz in O… hatte, als Einrichtung nach § 35 Abs. 1,§ 36 Abs. 1 Satz 1 BtMG anerkannt. In der Begründung wurde u.a. festgehalten, dass in der Einrichtung nicht mehr als zwei bis drei Personen gleichzeitig unter Zurückstellung der Strafverfolgung gemäß § 35 BtMG aufgenommen werden.

Im September 2009 erhielt die nunmehr für die Anerkennung zuständige Regierung von Niederbayern durch Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Justiz und Verbraucherschutz Hinweise, dass die Voraussetzungen der Anerkennung nach Art. 97 des Gesetzes zur Ausführung der Sozialgesetze (AGSG) für die Einrichtung nicht erfüllt sein könnten. Es wurde mitgeteilt, dass ein ehemaliger Klient in einem Strafverfahren geschildert habe, dass kaum Drogenkontrollen stattfänden, keine Sanktionen bei positiven Kontrollen erfolgten und die Klienten nach Belieben ein- und ausgingen. Bei dem ehemaligen Klienten sei nachträglich nachgewiesen worden, dass er während des Aufenthalts in der Einrichtung zumindest gelegentlich Heroin und Kokain in Verbindung mit Alkohol, regelmäßig Ecstasy und intensiv Amphetamine konsumiert habe (Blatt 4 ff.).

Am … April 2010 wurde die Klägerin wegen eines möglichen Widerrufs der Anerkennung als Einrichtung nach §§ 35, 36 BtMG angehört (Blatt 73). In einer Stellungnahme der Klägerin vom … Juni 2010 wurde zugesichert, künftig mehr Drogentests durchzuführen (Blatt 76 ff.). Aus einer internen Stellungnahme des Sachgebiets 53 (Gesundheit) der Regierung von Niederbayern vom … August 2010 geht hervor, dass die Einrichtung grundsätzlich für geeignet gehalten werde, Suchtkranke zu therapieren. Nachbesserungen seien hinsichtlich der Kontrollen erforderlich, es müsse ereignisunabhängige Drogenscreenings durch Mehrfachtests geben. Bei Drogenkonsum müsse die Beendigung der Maßnahme als Konsequenz erwogen werden.

Bereits am … April 2010 war seitens der Klägerin ein Antrag auf Änderung der Anerkennung im Hinblick auf die Anzahl der nach § 35 BtMG aufzunehmenden Personen gestellt worden. Im Rahmen dieses Verfahrens wurde festgestellt, dass die Anerkennung aufgrund eines Umzugs der Einrichtung gegenstandslos geworden war.

Mit Bescheid vom 25. Oktober 2010 wurde die Einrichtung erneut als Einrichtung nach §§ 35 Abs. 1, 36 Abs. 1 Satz 1 BtMG anerkannt (Blatt 84). Die Anerkennung war aufgrund der bekannt gewordenen Unregelmäßigkeiten bis zum 30. Juni 2012 befristet und enthielt unter anderem die Auflagen, vermehrt verdachtsunabhängige Drogentests und dabei mindestens alle zwei Wochen stichprobenartig Urinkontrollen durchzuführen, die Tests und ihre Ergebnisse zu dokumentieren und einmal jährlich einen Jahresbericht vorzulegen, der Aussagen zu Fachpersonal, Belegungszahl, Drogentests, Aufnahmen, Entlassungen und Beendigungen trifft.

Mit Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Justiz und Verbraucherschutz vom 22. November 2010 wurde der Regierung von Niederbayern mitgeteilt, dass in einem Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft M. … ein ehemaliger Klient der Einrichtung ausgesagt habe, dass er in der Einrichtung kein drogenfreies Umfeld vorgefunden habe und ein grenzenloses Konzept vorhanden sei, bei dem er von Anfang an den ganzen Tag Ausgang gehabt habe, am Wochenende keine Pflicht bestehe, in der Einrichtung zu sein, und diese nur Schlafplatz sei (Blatt 95 ff.).

Mit Schreiben vom … Januar 2011 wurde die Klägerin zu einer möglichen Rücknahme der Anerkennung angehört. In der Stellungnahme der Klägerin vom … Januar 2011 wurde ausgeführt, dass das Konzept missbraucht werden könne und zunächst vielleicht missbraucht werde (Blatt 103 ff.). In der internen Stellungnahme des SG 53 (Gesundheit) der Regierung von Niederbayern vom … April 2011 wurde festgestellt, dass die Einrichtung geeignet sei, die therapeutischen Hauptziele zu erreichen. Die Einrichtung sei aufgrund der geringen Strukturen nicht für jeden Klienten geeignet, es sei deshalb erforderlich, dass die Klienten, die sich nach § 35 BtMG in der Einrichtung aufhielten, bei wiederholtem Besitz, Einnahme oder Weitergabe von Drogen aus der Einrichtung verwiesen, Drogenkontrollen intensiviert würden und Drogenscreenings durch Mehrfachtests öfter stattfänden.

Mit Bescheid vom 28. Juni 2012 wurde die Einrichtung unbefristet als Einrichtung nach §§ 35 Abs. 1, 36 Abs. 1 Satz 1 BtMG anerkannt. Der Bescheid enthält unter anderem die Auflagen, die Behandlungen zu dokumentieren und jährlich einen Jahresbericht mit Angaben wie im vorhergehenden Bescheid vorzulegen.

Mit Schreiben vom 23. August 2018 informierte das Staatsministerium für Justiz (StMJ) über Erkenntnisse zur Einrichtung und legte Berichte der Staatsanwaltschaft M. … vom 11. Juni 2018 und der Staatsanwaltschaft I. … vom 24. April 2018 vor (Blatt 241 ff.). Die Staatsanwaltschaft M. … berichtete über den ehemaligen Klienten B., dessen Restfreiheitsstrafe ab dem … Januar 2018 nach § 35 BtMG zur Behandlung in der Einrichtung zurückgestellt wurde. Am … Januar 2018 sei er unter Einfluss von Betäubungsmitteln orientierungslos und unterkühlt von der Polizei in M. … aufgegriffen worden. Am … Februar 2018 sei er erneut unter Einfluss von Betäubungsmitteln von der Polizei aufgegriffen und wegen Eigengefährdung in eine Klinik eingewiesen worden. Am … März 2018 sei er nach einem Einbruchdiebstahl festgenommen worden. Die Staatsanwaltschaft M. … habe nur durch Mitteilung der Polizei Kenntnis von den Vorkommnissen erhalten. Die Einrichtung habe auf Nachfrage der Staatsanwaltschaft M. … mitgeteilt, dass kein Abbruch der Therapie geplant, sondern ein Platz für eine Entgiftung gesucht worden sei. Mit Verfügung der Staatsanwaltschaft M. … vom 20. März 2018 sei die Zurückstellungsentscheidung widerrufen worden. Die Staatsanwaltschaft I. … berichtet über den ehemaligen Klienten P., dessen Reststrafe mit Verfügung vom … Juni 2017 zur Behandlung in der Einrichtung zurückgestellt wurde. Ab … August 2017 seien alle zwei Monate Fortführungsnachweise an die Staatsanwaltschaft geschickt worden, so auch am … Februar 2018 und … März 2018. Zu diesem Zeitpunkt seien bereits Verfahren wegen Diebstählen am …, … und … Januar 2018 anhängig gewesen. Diese hätten zur Inhaftierung am … März 2018 geführt. Auf Nachfrage der Staatsanwaltschaft teilte die Einrichtung mit, dass sich der Proband bereits seit … Januar 2018 nicht mehr in der Einrichtung befunden habe, sondern bei seinen Eltern auf einen Entgiftungsplatz gewartet habe. Mit Verfügung vom … März 2018 wurde die Zurückstellung der Reststrafe widerrufen.

In einer internen Stellungnahme des Sachgebiets 53 der Regierung von Niederbayern vom … September 2018 wird festgestellt, dass die Einrichtung aufgrund des Konzepts nur für stabilisierte Patienten geeignet sei. Entsprechende Auswahlkriterien seien im Konzept vorhanden. Laut Konzept gebe es auch klare Regelungen zum Umgang mit Rückfällen. Laut Jahresbericht werde eine ausreichende Anzahl von Tests durchgeführt. Es sei nicht nachvollziehbar, ob die eigenen Vorgaben zum Umgang mit Rückfällen umgesetzt würden. Das therapeutische Konzept sei weiter geeignet, wenn eine sorgfältige Auswahl geeigneter Klienten stattfinde und die eigenen Hausregeln und Angaben im Therapiekonzept durch Drogen- und Ausgangskontrollen eingehalten würden. Aufgrund der mangelhaften Zusammenarbeit der Vollstreckungsbehörden sei das Vorliegen der Anerkennungsvoraussetzungen jedoch zweifelhaft (Blatt 253 ff.).

Mit Schreiben der Staatsanwaltschaft I… vom 21. November 2018 wurde mitgeteilt, dass der Klient P. in der Hauptverhandlung ausgesagt habe, dass die Therapie „komplett offen“ gewesen sei. Er sei ab … Dezember 2017 für zwei Wochen bei seiner Familie gewesen. Pro Tag habe er bis zu ein Gramm Heroin konsumiert. Er sei nicht kontrolliert worden.

Mit Schreiben des StMJ vom 10. Dezember 2018 wurde mitgeteilt, dass der Klient L. in der Zeit vom … Februar 2018 bis … Oktober 2018 in der Einrichtung gewesen sei. Währenddessen seien acht neue Ermittlungsverfahren gegen ihn eingeleitet worden. Die Einrichtung habe jeweils reguläre Fortführungsnachweise übersandt, ohne Unregelmäßigkeiten zu erwähnen. Ob die Therapieeinrichtung Kenntnis von den Taten bzw. den neuen Ermittlungsverfahren gehabt habe, lasse sich den Akten nicht entnehmen.

Mit Schreiben vom 17. Dezember 2018 wurde die Klägerin zu einem möglichen Widerruf der Anerkennung angehört. In der Stellungnahme vom … Februar 2019 (Blatt 324 ff.) teilte die Klägerin zum Klienten B. mit, dass aufgrund von Auffälligkeiten Drogentests durchgeführt worden seien, diese jedoch negativ gewesen seien. Der Klient habe vermutlich sogenannte Badesalze konsumiert, die nicht in normalen Urintests, sondern nur durch teure und aufwändige Labortests nachgewiesen werden könnten. Es sei beim Bezirk Oberbayern nachgefragt worden, wie mit diesem Fall umzugehen sei. Beim Klienten seien während des Aufenthalts neun Drogentests durchgeführt worden, dabei seien die letzten beiden positiv gewesen. Daraufhin sei mit ihm vereinbart worden, dass ein Platz zur Entgiftung gesucht werde. Aus Sicht der Einrichtung habe es keinen Anlass für eine Mitteilung an die Vollstreckungsbehörde gegeben. Im Fall L. seien 27 Drogentests vorgenommen worden, davon seien vier sowie ein Alkoholtest positiv gewesen. Bei einer Taschenkontrolle sei eine Flasche Bier gefunden worden. Zweieinhalb Monate vor der Entlassung habe es keine positiven Tests mehr gegeben. Beim Klienten P. seien von 17 Tests fünf positiv gewesen, erstmals habe es nach vier Monaten ein positives Ergebnis gegeben. Ab Dezember 2017 habe die Vermutung bestanden, dass der Klient Badesalze konsumiere, die im Urin nicht nachweisbar seien. Der Klient sei ab … Januar 2018 beurlaubt worden, um einen Entgiftungsplatz zu suchen. Die Beurlaubung sei am … Januar 2018 verlängert worden, weil der Klient erneut positiv getestet worden sei. Ab … Januar 2018 habe er eine Entgiftung angetreten, diese habe er am … Februar 2018 abgebrochen. Es sei geplant gewesen, dass der Klient am … März 2018 eine stationäre Entgiftung beginnt, er sei jedoch dann am … März 2018 verhaftet worden. Ein Therapieabbruch während der Beurlaubung sei nicht indiziert gewesen. Der Vollstreckungsbehörde sei nur ein Abbruch der Therapie mitzuteilen, so dass die Fortführungsnachweise korrekt ausgestellt worden seien. Bei der Einrichtung handele es sich nicht um eine geschlossene Einrichtung, eine Freiheitsentziehung sei nur mit richterlichem Beschluss möglich. Das Haus sei daher von 7 bis 22 Uhr offen, die Klienten müssten sich an- und abmelden. Bei Auffälligkeiten bei der Rückkehr finde eine Urin- und Taschenkontrolle statt. Drogentests würden ansonsten alle 14 Tage stichprobenartig und auf Verdacht durchgeführt. Zimmerkontrollen seien wöchentlich und auf Verdacht. Bei Rückfällen gebe es Einzelgespräche, bei wiederholten Rückfällen Gespräche mit Klienten, Team und externen Personen wie Bewährungshelfer, Betreuer oder Vertreter des Bezirks. Die Reaktionsmöglichkeiten seien eine stationäre Entgiftung oder eine Entgiftung in der Einrichtung. Bis zur Entgiftung sei eine Beurlaubung nötig, wenn der Proband für die Einrichtung bis dahin nicht tragbar sei. Sofern keine cleane Rückkehr von der Entgiftung stattfinde, erfolge eine disziplinarische Entlassung. Eine Beurlaubung sei kein Abbruch der Therapie. Als Reaktion auf die Vorfälle werde künftig eine Fachkraft für den Kontakt zu den Vollstreckungsbehörden eingesetzt und die Fortführungsnachweise um Angaben zu Testhäufigkeit, Testergebnissen, Angaben zu Rückfällen und einer Kurzdarstellung des Therapieverlaufs erweitert.

Der Stellungnahme der Klägerin vom … Februar 2019 war eine Stellungnahme des Diakonischen Werks als Träger der externen Suchtberatung der Justizvollzugsanstalten B…, C… und D… … vom … Januar 2019 beigefügt. Das Konzept, mit Rückfällen zu arbeiten und nach der Entgiftung eine Rückkehr in die Therapie zu ermöglichen, sei gerade für Langzeitabhängige eine Chance, nach mehreren Anläufen doch Drogenfreiheit zu erreichen. Das Haus A… sei von der Diakonie seit Jahren gerne und häufig belegt. Die Anerkennung des Hauses gemäß §§ 35, 36 BtMG sei hierbei für die Arbeit der Diakonie von höchster Wichtigkeit. Die Therapieeinrichtung A… … schließe aus fachlicher Sicht der Diakonie bayernweit eine riesige Lücke in den Angeboten der Suchthilfe. Die Staatsanwaltschaft über jeden Rückfall zu informieren, sei aus fachlicher Sicht kontraindiziert, da die Klienten aus Angst vor Repressalien ihre Rückfälle nicht mehr zugeben würden und diese nicht mehr fachlich kompetent bearbeitet werden könnten. Die Zusammenarbeit mit der Einrichtung sei sehr gut.

Mit Schreiben vom 5. April 2019 wandte sich die Regierung von Niederbayern an das StMJ. Es sei nicht bekannt, nach welchen Kriterien die Zustimmung der Vollstreckungsbehörden zur Einrichtung, die der Verurteilte ausgewählt habe, erfolge und welche Voraussetzungen für die unterschiedlichen Therapieformen (stationär, teilstationär oder ambulant) von den Vollstreckungsbehörden zugrunde gelegt würden. Es stelle sich die Frage, ob aus Sicht der Strafvollstreckungsbehörde eine Beurlaubung von einer Zurückstellungsentscheidung gedeckt sein könne und, wenn dies bejaht werde, ob diese Beurlaubung der Strafvollstreckungsbehörde gemeldet werden müsse. Die Einrichtung gehe bei einer Beurlaubung jedenfalls nicht vom Abbruch der Behandlung aus, weder von Seiten des Verurteilten noch von Seiten der Einrichtung. Auch bei Rückfällen, die vorübergehend eine Einweisung eines Verurteilten in eine Entgiftungsklinik erforderlich machen würden, stelle sich die Frage, ob diese von der Zurückstellungsentscheidung gedeckt sei und ggf. eine Meldepflicht bestehe. Nach § 35 Abs. 4 Halbsatz 2 BtMG seien die behandelnden Personen oder Einrichtungen nur verpflichtet, der Vollstreckungsbehörde den Abbruch der Behandlung mitzuteilen. Die in den Auflagen und Weisungen aus den Zurückstellungsentscheidungen enthaltenen Meldepflichten würden sich an den Verurteilten selbst richten; würden diese nicht eingehalten werden, sei dies aus Sicht der Regierung von Niederbayern nicht der Einrichtung zuzurechnen.

Mit Schreiben vom 29. Mai 2019 teilte das StMJ mit, dass die Frage, welche Kriterien für die Zurückstellung der Strafvollstreckung zugunsten einer ambulanten, teilstationären oder stationären Therapie erfüllt sein müssten, nicht pauschal beantwortet werden könne. Die Zurückstellung zugunsten einer ambulanten bzw. teilstationären Therapie komme aber jedenfalls regelmäßig nur dann in Betracht, wenn eine Therapieeinrichtung an der Behandlung mitwirke, mit der eine vertrauensvolle Zusammenarbeit gewährleistet sei. Zudem setze die Zurückstellung unter anderem einen häufigen, möglichst täglichen Kontakt zwischen der verurteilten Person und der Therapieeinrichtung ebenso wie eine Tagesstruktur voraus. Die Frage, ob eine Beurlaubung von einer Zurückstellungsentscheidung gedeckt sein könne, sei ebenfalls nicht pauschal zu beantworten. Die Beurlaubung einer verurteilten Person im Rahmen einer Zurückstellung könne nur dann eine Behandlung im Sinne des § 35 BtMG darstellen, wenn sie im Einzelfall als eine therapeutische Maßnahme zur Überwindung der Sucht eingesetzt werde. Diese Entscheidung obliege in erster Linie der Therapieeinrichtung. Nach hiesiger Einschätzung dürfte aber eine über mehrere Tage oder gar Wochen dauernde Beurlaubung ohne therapeutischen Kontakt nur in besonderen Einzelfällen als Behandlungsmaßnahme zur Überwindung der Sucht einzuordnen sein, was im jeweiligen Einzelfall konkret darzulegen und zu begründen sei. Die behandelnden Personen oder Einrichtungen seien gemäß § 35 BtMG nur verpflichtet, einen Therapieabbruch mitzuteilen. Sofern eine Einweisung in eine Entgiftungsklinik aufgrund eines Rückfalls der verurteilten Person erfolge, löse dies daher immer dann eine Mitteilungspflicht aus, wenn hierin aus Sicht des Behandelnden zugleich ein Therapieabbruch zu sehen sei. Ergänzend zu den nach Durchführung eines Prüfvorgangs zum Haus A. … in den Jahren 2010/2011 aufgetretenen drei Vorfällen werde ein möglicher vierter Fall zur Kenntnis gebracht, wonach ein ehemaliger Klient der Einrichtung in der Hauptverhandlung ausgesagt habe, dass in der Einrichtung viele Drogen im Umlauf seien und mit Drogen gehandelt werde.

Mit Schreiben vom … Juni 2019 erfolgte eine erneute Anhörung der Klägerin zu einem möglichen Widerruf der Anerkennung. In der Stellungnahme des Bevollmächtigten der Klägerin vom … September 2019 wurde ausgeführt, dass es möglich sei, dass Drogen im Umlauf seien, dies sei auch in Justizvollzugsanstalten der Fall, obwohl diese sehr stark kontrolliert seien. Bei der Einrichtung handele es sich aus therapeutischen Gründen um ein offenes Haus, da Selbstverantwortung Teil des Konzepts sei. Künftig könne die Einrichtung die Klienten immer nach längeren Abwesenheiten testen. Im Fall P. bestehe Einigkeit, dass eine Anzeige an die Vollstreckungsbehörde erforderlich gewesen wäre. Der damals zuständige Sozialpädagoge sei von seinen Aufgaben entbunden worden, es sei eine neue Sozialpädagogin tätig, die nur für Klienten nach § 35 BtMG zuständig sei (Blatt 382 ff.).

Mit Schreiben vom … November 2019 wurde die Klägerin erneut zu einem möglichen Widerruf der Anerkennung angehört. Danach seien die Vorgaben aus dem Therapiekonzept und der Hausordnung zu verpflichtenden Veranstaltungen und An- und Abwesenheiten der Klienten angesichts der Vorfälle nicht eingehalten worden. Es gebe in der Einrichtung keine klaren Kriterien, wann eine Therapie zu beenden sei. Die Vorfälle gingen einher mit einer steigenden Anzahl von Klienten nach § 35 BtMG. In der hierzu erfolgten Stellungnahme des Bevollmächtigten der Klägerin vom … Dezember 2019 wurde ausgeführt, dass die Voraussetzungen des Art. 97 AGSG nach wie vor vorlägen. Es gebe keine gesetzliche Vorgabe, wie ein Therapiekonzept aussehen müsse. Die Leiterin der Einrichtung habe ihre Aufgabe zuverlässig erfüllt, indem sie auf die Vorkommnisse reagiert und den zuständigen Sozialpädagogen von seinen Aufgaben entbunden, sowie organisatorische Maßnahmen ergriffen habe. Seither habe es keine neuen Vorkommnisse gegeben. Soweit die gestiegenen Fallzahlen an Klienten nach § 35 BtMG verantwortlich gemacht würden, sei eine entsprechende Senkung der Belegungszahlen eine verhältnismäßige Maßnahme. Eine Regelung zu Therapieabbrüchen finde sich in Ziffern 3.1, 3.2, 3.4 und 3.7 der Hausordnung. Ein schematisches Vorgehen sei nicht möglich, es müsse immer eine Einzelfallentscheidung geben, da Rückfälle zur Therapie gehörten und entscheidend sei, wie die Therapie insgesamt verlaufe und ob der Klient Fortschritte mache.

Am … Februar 2020 fand ein Gespräch mit der Klägerin, ihrem Bevollmächtigten und Vertretern der Regierung von Niederbayern statt. Dabei wurde vereinbart, dass aufgrund der Vorkommnisse eine Entgiftung, Beurlaubung etc. künftig zügig der Staatsanwaltschaft mitgeteilt werde. Das Therapiekonzept werde bis Ende März 2020 überarbeitet, ggf. erfolge eine Reduzierung der Plätze für Klienten nach § 35 BtMG.

Am … März 2020 wurde das überarbeitete Konzept übersandt (Blatt 427 ff.), wonach künftig den Vertretern der Justizbehörden die therapeutische Vorgehensweise und die Ergebnisse der Drogenscreenings mitgeteilt würden. Darüber hinaus werde bei akuten Krisensituationen umgehend informiert und das weitere Vorgehen abgestimmt. Beurlaubungen fänden nur noch in Absprache mit den Justizbehörden und der Fachabteilung des Bezirks statt. Verstöße gegen gerichtliche Auflagen und Absprachen während einer Beurlaubung würden unverzüglich mitgeteilt.

Am … Juni 2020 hörte der Beklagte die Klägerin zur Änderung der Anerkennung als Einrichtung nach §§ 35, 36 BtMG dahingehend, dass künftig nur noch vier Probanden nach §§ 35, 36 BtMG gleichzeitig therapiert werden dürften, unter dem Betreff „Anhörung zum teilweisen Widerruf der Anerkennung“ an.

Am 16. September 2020 informierte das StMJ über Vorkommnisse im Zusammenhang mit dem ehemaligen Klienten R. (Blatt 446 ff.). Dieser habe bei einer Vernehmung angegeben, dass er in der Einrichtung regelmäßig, zum Teil täglich, Heroin konsumiert habe. Einmal habe er eine Überdosis genommen, was von niemanden bemerkt worden sei. An einem Tag habe er zweimal Heroin und einmal MDMA konsumiert. Am selben Tag habe er dem ehemaligen Bewohner M. Heroin verabreicht. Dieser sei in der Folge verstorben. Er sei zwei Jahre in der Einrichtung gewesen, während dieser Zeit habe sich keine Verbesserung seiner Suchtproblematik eingestellt. In der Einrichtung habe es keine Langzeittests gegeben.

Am … Oktober 2020 hörte der Beklagte die Klägerin zu einem möglichen Widerruf der Anerkennung an. Mit Schreiben vom … Oktober 2020 erfolgte eine Stellungnahme des Bevollmächtigten der Klägerin. Danach seien R. und M. nicht nach §§ 35 ff. in der Einrichtung gewesen, es habe daher keine Verpflichtung bestanden, die Vollzugsbehörden über den Therapieverlauf von R. zu informieren. Die Rückfallarbeit sei Teil des Therapiekonzeptes, der Klient habe Fortschritte gemacht, Rückfälle seien bei derart schweren Fällen der Sucht nicht erstaunlich. Der Klient M. sei nach § 57 BtMG als Bewährungsauflage in der Einrichtung gewesen. Es habe eine enge Zusammenarbeit mit dem Bewährungshelfer gegeben. M. sei über 50 Jahre drogensüchtig gewesen, zuletzt habe er Alkohol und das Medikament Pregabalin konsumiert. Es sei ihm schwergefallen, abstinent zu leben, zum Todeszeitpunkt sei er dabei gewesen, aus der Einrichtung auszuziehen. Die Todesursache sei laut Polizei ungeklärt. Bei freiwilligen Aufenthalten sei eine disziplinarische Beendigung der Maßnahme schwierig, da der Bezirk Oberbayern als Kostenträger zuletzt auch bei Drogenweitergabe in der Einrichtung einer Beendigung nicht zugestimmt habe.

Mit Schreiben vom … Oktober 2020 teilte der Bewährungshelfer des Klienten M. mit, dieser sei bei Gericht als Risikoproband geführt worden. Es habe ein guter und offener Austausch mit der Einrichtung bestanden. Deren Mitwirkungspflichten seien jederzeit erfüllt worden.

Mit Schreiben der Staatsanwaltschaft M. … vom 8. Januar 2021 wurde mitgeteilt, dass die Klienten R. und M. nicht nach §§ 35 ff. BtMG in der Einrichtung gewesen seien. Die Ursache für den Tod des Klienten M. sei nach dem Vermerk der Ermittlungsstaatsanwältin vom … Januar 2021 (Blatt 464 f.) der Konsum von Heroin gewesen. Nach dem toxikologischen Gutachten habe Heroin, Paracetamol, Ibuprofen und Ramipril nachgewiesen werden können. Auch eine Alkoholisierung in Höhe von 0,21 Promille sei nachweisbar gewesen. Die festgestellten Konzentrationen von Methanol im Oberschenkelvenenblut sowie im Urin sprächen deutlich für eine dem Ableben vorausgehende länger andauernde und durchgehende Alkoholisierung. Eine Veränderung am rechten Handrücken lasse sich möglicherweise auf die Aufnahme von Betäubungsmitteln oder Medikamente zurückführen. Der Tod des Klienten lasse sich als Folge einer protrahiert verlaufenden Intoxikation mit Heroin bei vorbestehender Alkoholisierung und fehlender Opiattoleranz erklären.

Mit Schreiben vom 13. Januar 2021 teilte das StMJ Vorkommnisse im Zusammenhang mit dem Klienten S. mit. Dieser habe nach Vollverbüßung seiner Freiheitsstrafe unter Führungsaufsicht gestanden und habe eine gerichtliche Abstinenzweisung bezüglich Alkohol und illegaler Drogen sowie eine Abstinenzkontrollweisung erhalten. Seit … Mai 2020 habe er sich in der Einrichtung aufgehalten, in den Fortführungsnachweisen sei ihm eine zuverlässige Teilnahme am Therapieprogramm bescheinigt worden, obwohl im Nachweis vom … August 2020 drei Verstöße gegen das Alkoholabstinenzgebot und ein verweigerter Alkoholtest und im Nachweis vom … Oktober 2020 elf Verstöße gegen das Alkoholabstinenzgebot aufgeführt wurden. Es sei trotz der Verstöße kein Abbruch der Therapie vorgenommen worden. Die Fälle hätten nach Überarbeitung des Therapiekonzepts stattgefunden.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 18. Februar 2021 wurde die mit Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 28. Juni 2012 erteilte staatliche Anerkennung des „Haus A. …“ als Einrichtung gemäß §§ 35 Abs. 1, 36 Abs. 1 Satz 1 BtMG mit Wirkung zum 30. April 2021, 24.00 Uhr widerrufen (Ziffer 1). Die sofortige Vollziehung des Widerrufs wurde angeordnet (Ziffer 2). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass aufgrund der Vorkommnisse in den Jahren 2009 und 2010 sowie 2018, 2019 und 2020 aufgezeigt werde, dass bei der Behandlung der Probanden nach § 35 BtMG erhebliche Mängel bestünden und die Anerkennungsvoraussetzungen nach Art. 97 Abs. 1 Nrn. 2, 4 und 5 ASGS in der Einrichtung nicht mehr erfüllt seien. Die auf Eigenverantwortlichkeit, gegenseitigem Vertrauen sowie damit einhergehender Offenheit und Freizügigkeit der Einrichtung basierenden Therapieprinzipien stünden nicht in Einklang mit den Kontroll- und Verfahrensmaßgaben, die eine staatliche Einrichtung nach §§ 35, 36 BtMG zu gewährleisten habe. Daran ändere auch das überarbeitete Therapiekonzept nichts, da sich bereits kurz nach der Übersendung schwerwiegende Vorfälle ereignet hätten. Es sei deutlich geworden, dass nicht ausreichend Fachpersonal zur Verfügung stehe, da im Jahr 2018, in dem sich mehrere Vorfälle ereignet hatten, die Einrichtung im Schnitt mit 8,25 Klienten nach § 35 BtMG belegt gewesen sei. Im Jahr 2016 seien es nur 3,83 solcher Klienten gewesen. Die Anzahl der Vollzeitstellen habe sich im selben Zeitraum nur von 5,25 auf 5,95 Stellen erhöht. Aus den Zahlen sei ersichtlich, dass zwischen den Unregelmäßigkeiten und der nicht ausreichenden Ausstattung von Fachpersonal ein Zusammenhang bestehe. Die Schwere der Vorkommnisse seit 2018 stelle die Zuverlässigkeit der Leiterin der Einrichtung in Frage, da diese dafür Sorge zu tragen habe, dass die Hausordnung und das therapeutische Konzept eingehalten würden und die Zusammenarbeit mit den Vollstreckungsbehörden erfolge. Die Zusammenarbeit mit den Vollstreckungsbehörden habe insbesondere im Rahmen der Vorkommnisse im Jahr 2018 wiederholt nicht funktioniert. Im Januar 2021 habe der Beklagte erneut Kenntnis davon erhalten, dass trotz Änderung des Konzepts und dessen Vorlage am … März 2020 Unregelmäßigkeiten bei der Zusammenarbeit mit den Vollstreckungsbehörden nach § 35 Abs. 4 BtMG aufgetreten seien, da in Fortführungsnachweisen trotz Verstößen gegen das Alkoholabstinenzgebot eine zuverlässige Therapieteilnahme bescheinigt worden und keine disziplinarischen Maßnahmen ergriffen worden seien. Der Widerruf entspreche pflichtgemäßem Ermessen. Der Sofortvollzug sei erforderlich, weil es andernfalls aufgrund der zum Teil massiven und seit 2018 gehäuften Unregelmäßigkeiten mit hoher Wahrscheinlichkeit zu weiteren durch die Klienten verübten Straftaten oder anderen, schlimmstenfalls tödlich endenden Zwischenfällen kommen werde.

Mit Schreiben vom 26. Februar 2021 berichtetet das StMJ über Vorkommnisse im Zusammenhang mit dem Klienten P. Dessen Reststrafe sei mit Verfügung vom … September 2018 nach § 35 BtMG zurückgestellt worden. Er habe sich vom … September 2018 bis … September 2020 in der Einrichtung aufgehalten. Der Klient sei regelmäßig rückfällig geworden und habe mehrmals entgiftet. Trotzdem sei ihm eine zuverlässige Teilnahme am Therapieprogramm bescheinigt worden, so zum Beispiel im Fortführungsnachweis vom … Januar 2020, in dem vier positive Drogentests aufgeführt worden seien. Trotz der Rückfälle habe er die Erlaubnis erhalten, während des Lockdowns im März 2020 bei seiner Familie zu wohnen und nur telefonisch im Kontakt mit der Einrichtung zu sein. Trotz erneuter Anklagen wegen Taten während der Therapie sei ihm von der Einrichtung eine positive Prognose hinsichtlich eines drogen- und straffreien Lebens erteilt worden.

Am 19. März 2021 erhob die Klägerin Klage beim Bayerischen Verwaltungsgericht München und beantragte,

Der Bescheid der Regierung von Niederbayern (AZ …) vom 18.02.21 wird aufgehoben.

Zur Begründung wird ausgeführt, der Beklagte führe eine Reihe von Vorfällen an, zu denen sich die Einrichtung in der Vergangenheit ausführlich geäußert und dargelegt habe, dass - mit Ausnahme eines Vorfalls im Jahr 2018 - kein Verschulden der Einrichtung vorliege. Die Zahl der Probanden nach § 35, 36 BtMG sei einvernehmlich auf vier reduziert worden. Eine Knappheit an Personal bestehe daher nicht mehr. Die Einrichtung habe zudem ausreichend mit den Justizbehörden kooperiert und Verstöße ordnungsgemäß mitgeteilt. Ein Abbruch der Therapie sei aus therapeutischer Sicht nicht veranlasst gewesen, die Staatsanwaltschaft habe die Maßnahme nach §§ 35, 36 BtMG jederzeit widerrufen können.

Mit Schreiben vom 29. Juli 2021 erwiderte der Beklagte und beantragte,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führte er aus, dass die Bestimmung des § 35 BtMG als Kompromiss zwischen dem Bemühen um die Resozialisierung drogenabhängiger Straftäter und dem Interesse der Verteidigung der Rechtsordnung durch die Verfolgung von Straftaten zu verstehen sei, so dass eine hinreichende Kontrolle des Probanden und seiner therapeutischen Bemühungen gewährleistet sein müsse, da der Strafanspruch im Grundsatz fortbestehe. Die bekannt gewordenen Unregelmäßigkeiten machten deutlich, dass das genehmigte Konzept nicht gelebt und umgesetzt werde und eine sorgfältige Auswahl der Probanden nicht erfolge. Die vermehrten gleichlautenden Aussagen der Probanden zu den Zuständen in der Einrichtung seien glaubhafter als die Aussagen der Mitarbeiter der Einrichtung. Inzwischen seien zwei Personen infolge ihres Drogenkonsums in der Einrichtung verstorben. Das Konzept gelte für alle Probanden der Einrichtung, so dass es unerheblich sei, wenn Vorkommnisse Probanden beträfen, die nicht nach §§ 35, 36 BtMG in der Einrichtung sind. Aufgrund der zu laxen Teststrategie komme die Einrichtung ihrer Kontroll- und Sicherungsfunktion nicht ausreichend nach. Entgegen der Vorgabe im Konzept, seien Beurlaubungen in den Jahren 2019 und 2020 nicht mit den Justizbehörden und der zuständigen Fachabteilung des Bezirks abgesprochen worden. Für die Beurteilung seien auch Vorkommnisse vor 2018 relevant, da diese für sich genommen zwar eine Unzuverlässigkeit nicht belegen konnten, jedoch bei einer Gesamtbetrachtung aller Faktoren zu berücksichtigen seien. Die Unterwanderung des Therapiekonzepts sei zwar nicht zu vermeiden, die Einrichtung müsse ihre Regelungen jedoch deutlich konsequenter umsetzen. Nach dem Jahresbericht 2020 seien pro Proband durchschnittlich nur 2,3 Testungen pro Monat durchgeführt worden, was angesichts des behandelten Klientels und des offenen Konzepts zu wenig sei. Zwar entspreche dies der Testhäufigkeit in anderen Einrichtungen, es werde jedoch allgemein zu selten getestet, worauf der Beklagte aufgrund der Therapiefreiheit keinen Einfluss nehmen könne. Das Prinzip Vertrauen sei an seine Grenzen gestoßen und das Konzept könne nicht mehr als geeignet eingestuft werden, so dass die Behandlung nicht mehr nach einem wissenschaftlich anerkannten Konzept erfolge. Klienten nach §§ 35, 36 BtMG hätten einen höheren Bedarf an therapeutisch-medizinischer Betreuung, weil sie die Grenzen der reinen Sucht überschritten hätten und straffällig wurden, so dass ein größerer Fachpersonalkörper erforderlich sei. In Bayern existiere für Einrichtungen nach § 35 BtMG keine klar definierte Richtlinie, wie viel Fachpersonal notwendig sei, die Anzahl richte sich nach dem Therapiekonzept und es müsse immer wieder überprüft werden, ob das vorhandene Personal ausreichend sei. Dies sei in Anbetracht der Situation in der streitgegenständlichen Einrichtung nicht der Fall. Verantwortlich für die Unregelmäßigkeiten sei die Einrichtungsleitung, diese könne daher nicht als zuverlässig angesehen werden. Missstände hätten früher beseitigt werden müssen. Es habe mehrfach Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die Zusammenarbeit mit den Vollstreckungsbehörden nach § 35 Abs. 4 BtMG gegeben. Massive und andauernde gravierende Verstöße müssten zu einer Entlassung aus disziplinarischen Gründen führen, dies erfolge nicht. Bei den bekannt gewordenen Sachverhalten in der Einrichtung handele es sich bayernweit um einzigartige Vorkommnisse. Die Vollstreckungsbehörden seien nicht zuständig, über einen Therapieabbruch zu entscheiden, da nach § 35 Abs. 4 BtMG von der Einrichtung nur ein solcher Therapieabbruch mitzuteilen sei und die erforderlichen Tatsachengrundlagen den Vollstreckungsbehörden daher nicht bekannt seien. Die Einrichtung übersende Fortführungsnachweise, in denen positive Drogenscreenings mitgeteilt werden und gleichzeitig pauschal angegeben werde, dass der Proband die Therapie ordnungsgemäß fortführe und am Therapieprogramm zuverlässig teilnehme. Die Vollstreckungsbehörden seien aufgrund dieser Mitteilung nicht in der Lage, über einen Abbruch zu entscheiden, da diese Entscheidung individuell im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände, wie dem Anlass des Rückfalls und dem Umgang des Probanden damit entschieden werden müsse. Positive Testergebnisse würden außerdem mit zeitlichem Verzug übermittelt. Die erforderliche Mitwirkungs- und Kooperationsbereitschaft der Einrichtung habe sich auch nach Änderung des Therapiekonzeptes nicht verbessert. So sei für den Probanden S. ein positiver Fortführungsnachweis übersandt worden, obwohl telefonisch mitgeteilt worden war, dass der Proband keine Entscheidung für ein abstinentes Leben getroffen habe, kein Problem im Alkohol sehe und keine Veränderungsbereitschaft zu erkennen sei. Eine Abstimmung zu akuten Krisensituationen oder Beurlaubungen habe auch nach Änderung des Konzepts nicht stattgefunden. Kontrollen durch den Beklagten vor Ort seien nicht geeignet, um die grundsätzlichen Missstände in der Einrichtung zu beseitigen. Eine Reduzierung der Zahl der Probanden nach §§ 35, 36 BtMG sei kein milderes und gleich wirksames Mittel, da sich gezeigt habe, dass auch die freiwillige Reduzierung der Belegungszahl nicht zu einer Verbesserung der Situation geführt habe. Das Konzept der Einrichtung sei aus medizinisch-fachlicher Sicht nicht mehr zu befürworten, so dass eine Anerkennung nicht mehr erfolgen würde.

Der Bevollmächtigte der Klägerin wies mit Schreiben vom … November 2021 auf Nachfrage des Gerichts darauf hin, dass es seit dem … März 2020 keine Entgiftungen mehr gegeben habe. Es hätten coronabedingt drei Beurlaubungen stattgefunden. Diese seien ordnungsgemäß im Rahmen der Fortführungsnachweise mitgeteilt worden. Es habe mit Ausnahme eines Falles keine Rückmeldung der Justiz gegeben, so dass die Klägerin von einem Einverständnis ausgegangen sei. In zwei Krisenfällen habe es Gespräche mit dem Richter bzw. der Bewährungshilfe gegeben. Aus der vorgelegten Dokumentation der Fälle, die ihre Therapie nach § 35 BtMG in der Einrichtung durchführten oder noch durchführen, ergebe sich, dass sämtliche Vorwürfe des Beklagten jeglicher Grundlage entbehrten. Die Klägerin sei in jedem Fall ihrer Berichtspflicht an die Staatsanwaltschaft bzw. Bewährungshilfe gerecht geworden. Es habe keinen einzigen Fall gegeben, in dem sich die Justiz über mangelnde Information der Einrichtung beklagt oder in Fällen der Rücksprache Maßnahmen der Einrichtung wie Urlaub oder Fortführung der Therapie trotz Rückfälle beanstandet hätten. Es sei eine Besonderheit der Klägerin, dass sie mit einem hohen Anteil rückfälliger Probanden arbeite. Rückfall sei bei Probanden, die teilweise seit Jahren schwerst abhängig sind, keine Krise, sondern Alltag und kein Grund an sich, die Therapie abzubrechen.

Am 30. Juni 2022 fand die mündliche Verhandlung statt.

Zu weiteren Einzelheiten wird auf die Behördenakten, die Gerichtsakten in diesem Verfahren und im Verfahren M 26a S 21.1544 sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.