Die Klage, über die nach übereinstimmender Einverständniserklärung der Beteiligten im schriftlichen Verfahren nach § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entschieden werden konnte, hat keinen Erfolg.

1. Die Klage ist zulässig.

1.1 Die Klage „gegen die Ablehnung des Widerspruchs vom 30. Dezember 2019 zum Beihilfeantrag vom 14. Dezember 2019“ ist als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage statthaft, § 113 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO. Bei einer verständigen Würdigung des klägerischen Begehrens gem. § 88 VwGO zielt der Antrag des Klägers auf Abänderung des Bescheids der Beklagten vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Januar 2020 dahingehend, dass die Beklagte verpflichtet wird, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 1.425,70 € (70% der als nicht beihilfefähig anerkannten Honorarforderung von 1.909,85 € und 70% der gem. § 16 Abs. 1 der Bundesbeihilfeverordnung (BBhV) zu 40% beihilfefähigen Auslagen in Höhe von 317,13 €) zu gewähren.

Die Klagefrist des § 74 VwGO wurde eingehalten. Es kann deshalb offen bleiben, ob die nach Auffassung des Klägers unvollständige Rechtsbehelfsbelehrungdes Widerspruchsbescheids die Geltung der Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 VwGO zur Folge hatte.

1.2 Soweit der Kläger mit Schreiben vom … Mai 2020 die Aufnahme der Entscheidung über den Widerspruch gegen den Bescheid vom 2. April 2020 in seine Klage begehrt, um keine weiteren Nachteile zu erfahren, ist dieser Antrag nach § 88 VwGO nicht als weitere Klage auszulegen. Der nicht anwaltlich vertretene Kläger brachte in seinem Schreiben vom … Mai 2020 zum Ausdruck, durch die Einbeziehung des Vorgangs in seine Klage weitere Nachteile vermeiden zu wollen.

Eine auf Sachentscheidung gerichtete Klage gegen das Schreiben vom 30. April 2020 wäre unzulässig, da die zwingende Sachurteilsvoraussetzung der erfolglosen Durchführung eines Widerspruchsverfahrens gem. §§ 68 ff. VwGO mangels Abschlusses des Widerspruchsverfahrens nicht eingehalten war. Die Beklagte hat über den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 2. April 2020 nicht durch Widerspruchsbescheid entschieden, sondern hat dem Kläger mit Schreiben vom 30. April mitgeteilt, dass sie das Widerspruchsverfahren aussetze, bis das Bayerische Verwaltungsgericht München über die Klage gegen den Bescheid vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Januar 2020 entschieden hat, der die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die erste Phase der streitgegenständlichen Implantation zum Gegenstand hat. Anhaltspunkte dafür, dass sich der Kläger gegen die Aussetzung des Verfahrens durch die Beklagten wenden und eine Untätigkeitsklage gem. § 75 VwGO erheben wollte, sind nicht ersichtlich.

1.3 Die Klage auf Aufhebung der Verwaltungsanweisung, nach der mit der Antragstellung eingereichte Belege nicht zurückgesendet werden, ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Der Kläger begehrt die Aufhebung der Verwaltungsanweisung für seine künftigen Beihilfeanträge. Die angestrebte Herausgabe bzw. Rücksendung eingereichter Belege ist mangels Regelungscharakters ein bloßer Realakt (vgl. VG München, U.v. 22.9.2016, M 17 K 15.5180).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet.

2.1 Der Bescheid vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Januar 2020 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 1.425,70 €, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Der Kläger ist beihilfeberechtigt nach § 80 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG). Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt wird (stRspr, vgl. statt aller BVerwG, U.v. 2.4.2014 - 5 C 40.12 - NVwZ-RR 2014, 609 Rn. 9). Für die zahnärztliche Untersuchung und Behandlung entstehen Aufwendungen mit jeder Inanspruchnahme des Zahnarztes. Danach kommt für die vom Kläger geltend gemachten Aufwendungen für die Behandlung am 2. Dezember 2019 die auf Grundlage von § 80 Abs. 6 BBG erlassene Verordnung über Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Bundesbeihilfeverordnung - BBhV) vom 13. Februar 2009 (BGBl. I 2009, S. 326) in der Fassung vom 1. Januar 2019 zur Anwendung.

Beihilfefähig sind gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV dem Grunde nach notwendige und wirtschaftlich angemessene Aufwendungen. Die Beihilfefähigkeit implantologischer Leistungen wird durch § 15 Abs. 1 BBhV konkretisiert und beschränkt. Danach sind Aufwendungen für implantologische Leistungen und alle damit in Zusammenhang stehenden weiteren Aufwendungen nach der Gebührenordnung für Ärzte und der Anlage 1 zur Gebührenordnung für Zahnärzte beihilfefähig, wenn eine der fünf dort genannten Indikationen vorliegt. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBhV sind Aufwendungen für implantologische Leistungen nach Abschnitt K der Anlage 1 zur Gebührenordnung für Zahnärzte und alle damit in Zusammenhang stehenden weiteren Aufwendungen nach der Anlage zur Gebührenordnung für Ärzte und der Anlage 1 zur Gebührenordnung für Zahnärzte beihilfefähig bei

1. größeren Kiefer- oder Gesichtsdefekten, die ihre Ursache haben in

a) Tumoroperationen,

b) Entzündungen des Kiefers,

c) Operationen infolge großer Zysten,

d) Operationen infolge von Osteopathien, sofern keine Kontraindikation für eine Implantatversorgung vorliegt,

e) angeborenen Fehlbildungen des Kiefers, Lippen-Kiefer-Gaumen-Spalten, ektodermalen Dysplasien oder

f) Unfällen,

2. dauerhaft bestehender extremer Xerostomie, insbesondere bei einer Tumorbehandlung,

3. generalisierter genetischer Nichtanlage von Zähnen,

4. nicht willentlich beeinflussbaren muskulären Fehlfunktionen im Mund- und Gesichtsbereich oder

5. implantatbasiertem Zahnersatz im zahnlosen Ober- oder Unterkiefer.

Die Aufzählung der Indikationen ist abschließend (Mildenberger, Beihilferecht in Bund, Ländern und Kommunen, Stand 1. September 2020, § 15 BBhV Anm. 4 zu Absatz 1). Es ist nicht ersichtlich, dass beim Kläger eine der o.g. Fallgruppen gegeben ist. Die Prüfung der Frage, ob im Einzelfall eine der genannten Indikationen vorliegt, ist anhand der in der Liquidation angegebenen Diagnose durchzuführen. Ist eine Diagnose nicht angegeben, ist davon auszugehen, dass die genannten besonderen Voraussetzungen nicht vorliegen (Mildenberger, a.a.O., § 15 Anm. 4 zu Absatz 1). Eine Diagnose ist der Liquidation ebenso wenig zu entnehmen wie eine der mit § 15 Abs. 1 BBhV in Verbindung stehenden Begründung. Der mit Schreiben des Zahnarztes Dr. E. S* … vom 26. November 2019 angeführte Umstand, dass die Zähne … und … nur mit Implantaten versorgt werden könnten, da alle übrigen Zähne mit Zahnersatz versorgt seien, der nicht erweiterbar sei, vermag keine der Ausnahmeindikationen des § 15 Abs. 1 BBhV zu begründen. Auch der Umstand, dass die Extraktion des Zahnes … am 23. Juli 2019 wegen akut entzündeten Gebiets erforderlich gewesen war und wegen dieses entzündeten Gebietes bei der Implantation in Regio … und … eine Bindegewebstransplantation (vgl. Schreiben Dr. M* … zum Ansatz von GOZ-Nr. … neben GOZ.-Nrn. …*) vorgenommen wurde, begründet keine der Ausnahmeindikationen des § 15 Abs. 1 BBhV.

Liegt keiner der genannten Fälle vor, sind gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 BBhV Aufwendungen für höchstens zwei Implantate je Kiefer beihilfefähig, wobei bereits vorhandene Implantate, zu denen Beihilfen oder vergleichbare Leistungen aus öffentlichen Kassen gewährt wurden, zu berücksichtigen sind.

Bei der streitgegenständlichen Behandlung, bei der Implantate in Regio … und … eingesetzt wurden, lag keine Indikation nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBhV vor. Die Beihilfefähigkeit der streitgegenständlichen Aufwendungen richtet sich deshalb nach § 15 Abs. 2 BBhV.

Dem Kläger wurde bereits Beihilfe zu zwei Implantaten im Oberkiefer (Regio … und **) gewährt. Daher scheidet nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BBhV eine weitere Beihilfegewährung für implantologische Leistungen in Regio … und … aus.

Entgegen der Auffassung des Klägers kommt es bei die Höchstgrenze des § 15 Abs. 2 BBhV überschreitenden Implantaten nicht auf die medizinische Notwendigkeit der Implantate an.

Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit in § 15 BBhV ist Teil des sich aus dem Gesamtzusammenhang der Beihilfevorschriften ergebenden Programms zur Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Bereich zahnärztlicher Leistungen. Die Beschränkung der Implantatversorgung erfolgt nicht in Anknüpfung an den Gesichtspunkt der medizinischen Notwendigkeit, sondern im Hinblick auf den Gesichtspunkt der Angemessenheit der beihilfefähigen Aufwendungen (Mildenberger, a.a.O., § 15 Anm. 3 zu Absatz 1). Diese Erwägung rechtfertigt es, in bestimmten vom Gesetzgeber festzulegenden Fällen, die geltend gemachten Beihilfeleistungen zu begrenzen. Hiermit wird der legitime Zweck verfolgt, einer Ausuferung der für die öffentlichen Kassen entstehenden Kosten aufgrund im Allgemeinen kostspieliger Implantatbehandlungen entgegenzuwirken (vgl. auch VG Aachen, Urteil vom 14.11.2013 - 7 K 1729/11 - juris; vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 2.4.2014 - 6 A 6199/13 - juris). Neben der Entlastung der öffentlichen Kassen dient die Beschränkung der Beihilfefähigkeit in § 15 BBhV auch dem im Beihilferecht vorherrschenden allgemeinen Grundsatz der Subsidiarität der Beihilfe (§ 1 Satz 2 BBhV), wonach die Beihilfe gegenüber anderen Leistungen des Dienstherrn oder Arbeitgebers in Krankheits-, Pflege-, und Geburtsfällen wie auch gegenüber sonstigen sozialen Leistungen nachrangig ist und trägt dem Charakter der Beihilfe als ergänzende Hilfeleistung Rechnung.

Die durch § 15 Abs. 1 BBhV erfolgte Begrenzung der Beihilfefähigkeit implantatbezogener Behandlungspositionen ist auch mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vereinbar. In dem verfassungsrechtlich durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich hat der Dienstherr dafür Sorge zu tragen, dass der Beamte im Krankheitsfall nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleibt, die er - in zumutbarer Weise - aus seiner Alimentation nicht bestreiten kann. Dem Dienstherrn wird durch Art. 33 Abs. 5 GG die Entscheidung überlassen, ob er der Fürsorgepflicht durch eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder über Sachleistungen, Zuschüsse oder in anderer geeigneter Weise genügt (vgl. BVerfG, B.v. 7.11.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225, 232 = juris Rn. 27 ff.). Hierdurch wird der Dienstherr von Verfassung wegen grundsätzlich nicht gehindert, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die Erstattung von Behandlungskosten aus triftigen Gründen zu beschränken oder auszuschließen. Eine lückenlose Erstattung aller Kosten in Krankheitsfällen, die nicht durch eine beihilfekonforme Krankenversicherung gedeckt sind, wird durch die Fürsorgepflicht nicht gefordert (vgl. BVerwG, B.v. 18.1.2013 - 5 B 44.12 -, juris Rn. 8 m.w.N.).

Die vom Kläger genannte Bestimmung des § 28 Abs. 2 Satz 9 Sozialgesetzbuch (SGB) V betrifft das Recht der gesetzlichen Krankenversicherung und ist auf das Beihilferecht nicht anwendbar.

2.2 Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung der dem Kläger im Rahmen des Bescheids vom 2. April 2020 mitgeteilten Verwaltungsanweisung, nach der mit der Antragstellung eingereichte Belege nicht zurückgesendet werden.

Die Einreichung von Kopien der ärztlichen Rechnungen und sonstigen Nachweise über entstandene Aufwendungen obliegt dem Beihilfeberechtigten im Rahmen seiner beihilferechtlichen Mitwirkungspflichten (§ 51 Abs. 1 Satz 2 BBhV). Beihilfen werden nur zu den Aufwendungen gewährt, die durch Belege nachgewiesen sind. Diese sind der Festsetzungsstelle mit dem Beihilfeantrag als Zweitschrift oder in Kopie vorzulegen (§ 51 Abs. 3 Satz 2 BBhV). Die Vorlage der Belege dient der Begründung des Beihilfeanspruchs, sodass sie grundsätzlich zu den anspruchsbegründenden Unterlagen zu rechnen sind. Die Angaben sind erforderlich, damit die Beihilfefestsetzungsstelle über die Notwendigkeit und Angemessenheit des Antrags entscheiden kann (Mildenberger, a.a.O., § 51 BBhV Anm. 5 (6)). Dieser Verwaltungsgrundsatz des konkreten Nachweises der zur Erstattung geltend gemachten Aufwendungen gilt im Übrigen allgemein für alle Leistungsansprüche (Mildenberger, a.a.O., § 51 BBhV Anm. 5 (1)).

Nach § 51 Abs. 5 Satz 4 BBhV sind Belege spätestens sechs Monate nach Unanfechtbarkeit des Beihilfebescheides oder nach dem Zeitpunkt, zu dem die Belege für Prüfungen einer der Rabattgewährung nach § 3 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel nicht mehr benötigt werden, zu vernichten und elektronische Abbildungen spurenlos zu löschen (vgl. auch Ziff. 51.5.1 der Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der BBhV). Die eingereichten Rechnungsbelege werden vernichtet, um die Bestimmungen des Datenschutzes zu erfüllen und das Persönlichkeitsrecht des Beamten zu schützen. Die Rechnungsbelege lassen Rückschluss auf den Beihilfeberechtigten zu und geben Auskunft über seinen gesundheitlichen Zustand. Das in § 113 Abs. 2 Satz 3 BBG dem Dienstherrn zugestandene Wahlrecht, Unterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, zurückzugeben oder zu vernichten, wenn sie für den Zweck, zu dem sie vorgelegt worden sind, nicht mehr benötigt werden, beschränkt § 51 Abs. 5 BBhV für die im Beihilfeverfahren vorzulegenden Unterlagen auf deren Vernichtung.

Der legitime - im öffentlichen Interesse bestehende - Zweck dieser Regelung liegt in der Minderung der Verwaltungsausgaben und damit der Ersparnis von Haushaltsmitteln für den Dienstherrn. Eine Rückgabe nicht beanstandeter Belege führt vielfach zu Portomehraufwendungen für den Dienstherrn. Insoweit handelt es sich um vermeidbare Kosten für die öffentlichen Haushalte (vgl. Mildenberger, a.a.O., § 48 BayBhV Anm. 6a (5)). Zudem ist die Vernichtung auch aus Gründen der Minimierung des Verwaltungsaufwands im Rahmen der Digitalisierung des Beihilfeverfahrens erforderlich. Benötigt ein Beihilfeberechtigter Mehrfachfertigungen einer nicht beanstandeten Liquidation für den eigenen Bedarf und ist trotz der mittlerweile auch im Privatbereich weiten Verbreitung von Scannern im individuellen Fall die Nutzung dieser Geräte nicht möglich, ist die Erstellung einer Kopie auf Kosten des Beihilfeberechtigten zumutbar (Mildenberger, a.a.O., § 48 BayBhV Anm. 6a (5)).

Sofern der Kläger moniert, dass er Antragsformulare aus dem Internet herunterladen und ausdrucken müsse, ist dies nicht Gegenstand der streitgegenständlichen mit Bescheid vom 2. April 2020 mitgeteilten Verwaltungsanweisung. Das Gleiche gilt für die Benutzung der „Beihilfe-App“, deren Nutzung zudem nach den Ausführungen der Beklagten nur als Alternative anzusehen ist; eine Verpflichtung zur Nutzung der „Beihilfe-App“ besteht nicht.

3. Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.