Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf der Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung einer Werbeklapptafel auf öffentlichen Verkehrsflächen.

Die Klägerin betreibt eine Anwaltskanzlei in der ... in … Die Kanzlei wurde zuvor in der ... in … betrieben. Hierfür wurde ihr antragsgemäß mit Bescheid vom 24. September 2007 das Aufstellen einer Werbeklapptafel in der Größe DIN A1 auf der stadteigenen öffentlichen Verkehrsfläche vor dem Anwesen …, … …, ab dem 1. Oktober 2007, als Sondernutzung widerruflich erlaubt. Aufgrund des Umzugs in die … … wurde mit Bescheid vom 3. Dezember 2012 eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis für die … … widerruflich erteilt.

Mit Beschluss vom 23. Oktober 2019 erließ der Stadtrat der Beklagten eine Richtlinie zur Neuordnung und Zulassung von Sondernutzungen in der … Altstadt (Sondernutzungsrichtlinie Altstadt). Die Richtlinie gilt auf allen Straßen, Wegen und Plätzen gemäß Art. 1 BayStrWG und § 1 Sondernutzungssatzung der Beklagten innerhalb der … Altstadt (begrenzt durch den Altstadtring). Der Geltungsbereich ist unterteilt in die Zonen 1 und 2 sowie die übrige Altstadt. Die Zone 1 ist laut der Richtlinie gekennzeichnet durch stadtbildprägende Plätze und Bereiche von besonderer städtebaulicher Bedeutung, meist im Umfeld von wichtigen Einzeldenkmälern und/oder einer hohen Denkmaldichte, wichtiger Blickachsen, einer hohen Fußgängerfrequenz sowie durch Bereiche mit hohem touristischen Interesse. Nach der Richtlinie befinden sich in der Zone 2 wichtige und von Fußgängern stark frequentierte Verbindungen innerhalb der Altstadt und Zugänge in die Altstadt. Auch hier befinden sich Einzeldenkmäler. Für die übrige Altstadt gilt der Ensembleschutz nach dem Bayerischen Denkmalschutzgesetz, ein sensibler städtebaulicher Umgang mit der städteräumlichen Struktur sei auch hier geboten. Nicht zulässige Sondernutzungen im gesamten Geltungsbereich der Richtlinie sind das Aufstellen bzw. Anbringen von Werbeflächen (z.B. Dreiecksständer, Klappständer, Plakatwerbung, Symbolwerbung, sog. „Kundenstopper“).

Die … … befindet sich in Zone 2.

Die Beklagte informierte die Klägerin mit Schreiben vom 4. November 2019 darüber, dass für den Altstadtbereich eine Sondernutzungsrichtlinie erarbeitet und am 23. Oktober 2019 durch den Stadtrat beschlossen worden sei. In dieser Richtlinie sei u.a. festgelegt worden, dass ab dem 1. Januar 2020 das Aufstellen bzw. Anbringen von Werbeflächen wie z.B. Dreieckständer, Klappständer, Plakatwerbung im Bereich der Altstadt generell nicht mehr zulässig sei. Dies habe zur Folge, dass die Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung der Werbeklapptafel der Klägerin zum 31. Dezember 2019 widerrufen werden müsse. Die Altstadt sei der historische Stadtkern … und Ziel zahlreicher Besucher aus dem In- und Ausland. Sie stehe unter Ensembleschutz und verfüge über zahlreiche Einzeldenkmäler nach dem Bayerischen Denkmalschutzgesetz. Die Fußgängerfrequenz in der Altstadt sei überdurchschnittlich hoch. Ziel der Richtlinie sei es, eine Überfrachtung des touristisch bedeutenden Altstadtbereichs mit Werbeanlagen und Möblierung zu vermeiden sowie die Nutzung von Fußgängerzonen und Gehwegbereichen in den Geschäftsstraßen für Passanten zu erleichtern.

Mit Bescheid vom 18. November 2019 widerrief die Beklagte gegenüber der Klägerin den Bescheid vom 1. Oktober 2007 über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Werbetafeln vor dem Anwesen … … mit Wirkung zum 1. Januar 2020. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass das Aufstellen von Werbetafeln eine den Gemeingebrauch überschreitende genehmigungspflichtige Sondernutzungserlaubnis gemäß Art. 18 Abs. 1 BayStrWG, § 3 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung der Beklagten vom 15. Dezember 2016 (SNS) darstelle. Am 23. Oktober 2019 habe der Stadtrat die Richtlinie zur Neuordnung und Zulassung von Sondernutzungen in der … Altstadt beschlossen. Rechtsgrundlage für den Widerruf der Sondernutzungserlaubnis sei Art. 49 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG, dessen Voraussetzungen erfüllt seien, weil die Sondernutzungserlaubnis widerruflich erteilt worden sei. Für die Ermessensausübung bei einem Widerruf würden die gleichen Grundsätze gelten, wie für die Erlaubniserteilung. Der Widerruf müsse von sachlichen Gründen getragen sein, die sich am gesetzlichen Schutzzweck orientierten. Dabei könne sich die Behörde auf alle straßenrechtlich relevanten Erwägungen stützen. Hierzu gehörten neben den Belangen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs u.a. auch städtebauliche und baugestalterische Belange. Die Beklagte habe sich mit der neuen Sondernutzungsrichtlinie das Ziel gesetzt, das Stadtbild in der Altstadt zu ordnen, ausufernden Sondernutzungen entgegenzutreten und durch einheitliche Regeln den Charakter des historischen Stadtkerns, der unter Ensembleschutz stehe und über zahlreiche Einzeldenkmäler verfüge, zu erhalten. Gemäß der das Ermessen bindenden Richtlinie sei der Widerruf der Sondernutzungserlaubnis zulässig. Aufgrund des Widerrufsvorbehalts stünden dem auch keine Vertrauensschutzgesichtspunkte entgegen.

Hiergegen ließ die Klägerin mit Schriftsatz vom 19. Dezember 2019 Klage erheben und beantragte zuletzt,

den Bescheid vom 18. November 2019 aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Widerruf rechtswidrig sei, da die zugrunde liegende Richtlinie vom 23. Oktober 2019 rechtswidrig und nicht verhältnismäßig sei. Die Richtlinie untersage im Zusammenhang mit dem Ensembleschutz und dem historischen Stadtbild, in der gesamten Altstadt das Aufstellen von Werbetafeln, in der Absicht eine Überfrachtung der Stadt mit Werbung zu verhindern. Diese Maßnahme sei nicht verhältnismäßig, da deren Zweck mit weniger intensiven Maßnahmen erreichbar sei. Weite Teile der Altstadt seien nicht historisch wertvoll, da sie ausschließlich nicht denkmalgeschützte Bebauung aus den fünfziger bis achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts aufwiesen, wie die Adresse der Klägerin und ihr Umfeld. Die fragliche Werbetafel entspreche dem Charakter der Einkaufsstraßen in der sie stehe. Übermäßige Werbung werde im Umfeld der Klägerin nicht durch Werbetafeln verursacht. Für den Ensembleschutz wäre es ausreichend, diesen in den Gegenden der Altstadt anzuordnen, in denen sich historische Bausubstanz befinde und nicht im mehreren Quadratkilometer großen Gesamtareal. Darüber hinaus befänden sich auch alle Einkaufsstraßen in dem fraglichen Areal. Zuletzt betreibe die Beklagte durch ihre Stadtreklame, u.a. an sämtlichen Bushaltestellen der Altstadt, auch in historisch bedeutsamem Umfeld mit tags wie nachts hell erleuchteten riesigen Wechselbildschirmen, selbst exzessive Werbung, was dem Satzungszweck zuwiderlaufe und den Eindruck der Altstadt wesentlich mehr störe als einige Dutzend Dreiecksschilder in den Haupteinkaufsstraßen. Die … sei eine sehr breite Geschäftsstraße mit dem Charakter einer Einkaufsmeile. Historisch bedeutsame, insbesondere mittelalterliche Bebauung im sichtbaren Umfeld existierten nicht. Die Straße sei breit, hell und modern. Es stünden auf einer Länge von ca. 200 m zusätzlich etwa 10 bis 15 Werbetafeln auf der Straße. Wesentlich dominanter seien andere Werbemaßnahmen, wie an den Läden angebrachte Schilder oder die Schaufenster der Läden. Da weder im Bescheid dargelegt am betreffenden Ort ausufernde oder dem Stadtbild widersprechende Werbung durch die untersagten Dreiecksständer existiere, noch an diesem Ort ein Schutzbedürfnis für das Stadtbild bestünde, aber ein geschäftliches Interesse vorhanden sei, mit dem Hinweisschild in erster Linie das Auffinden der Kanzlei zu erleichtern (durch die Ladengeschäfte hätten Mandanten häufig Probleme die Hausnummer zu finden und rufen an, wenn die Tafel nicht vor dem Haus stünde) und in zweiter Linie das Neukundengeschäft fördern würde, sei der angegriffene Bescheid, sowie die diesem zugrunde liegende Richtlinie, rechtswidrig und aufzuheben.

Die Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 5. Mai 2020

Klageabweisung.

Zur Begründung führte sie im Wesentlichen ergänzend zum angefochtenen Bescheid aus, dass die freistehend aufgestellten Werbeträger zunehmend zum Gegenstand von Beschwerden der Bürger geworden seien, da sie das Stadtbild und die Aufenthaltsqualität in der Innenstadt beeinträchtigen würden, dass ungestörte Flanieren der Passanten behinderten und nicht zuletzt auch eine Gefährdung für sehbehinderte Personen darstellten. Die falsche Datumsangabe im Widerrufsbescheid vom 18. November 2019 (1.10.2007 statt richtig 3.12.2012) stelle lediglich eine offenbare Unrichtigkeit im Sinne von Art. 42 Satz 1 BayVwVfG dar. Der Regelungsgehalt des Widerrufsbescheids sei für alle Beteiligten klar erkennbar; es sei der Beklagten exakt um die Erlaubnis für den Klappständer vor dem Anwesen … … gegangen. Die Klägerin mache - wie die anderen im Gebäude befindlichen Praxen und Büros - von der Möglichkeit Gebrauch, durch ein Werbeschild unter der Hausnummer an der Wand auf ihre Kanzlei hinzuweisen. Weshalb es den Mandanten der Klägerin dennoch nicht gelinge sollte, ohne zusätzlichen Werbestopper die Kanzleiräume zu finden, sei nicht nachvollziehbar. So hat auch keines der anderen im Haus befindlichen Unternehmen eine Sondernutzungserlaubnis für eine Werbeanlage beantragt.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakte sowie auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.