Die Beteiligten streiten über die Zusammensetzung der Ausschüsse des Gemeinderats der Beklagten.

Nach der Kommunalwahl am 15. März 2020 hat sich für den aus insgesamt 24 ehrenamtlichen Gemeinderatsmitgliedern bestehenden Gemeinderat der Beklagten folgende Sitzverteilung ergeben:

Christlich-Soziale Union (CSU): 9 Bündnis 90/DIE GRÜNEN: 4 Sozialdemokratische Partei (SPD): 4 Junge Union (JU) 3 Vereinigte Freie Wählergemeinschaft (VFW): 2 Freie Demokratische Partei (FDP): 2

In der konstituierenden Sitzung am 11. Mai 2020 gab sich der (neue) Gemeinderat der Beklagten unter dem Tagesordnungspunkt 3 eine Geschäftsordnung, die hinsichtlich der Besetzung der Ausschüsse unter anderem Folgendes regelt:

§ 6 Bildung, Vorsitz, Auflösung

(1) In den Ausschüssen nach § 2 der Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts sind die den Gemeinderat bildenden Fraktionen und Gruppen unter Berücksichtigung von Ausschussgemeinschaften gemäß ihren Vorschlägen nach dem Verhältnis ihrer Stärke vertreten (Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO). Die Sitze werden nach dem Verfahren Hare-Niemeyer verteilt. Dabei wird die Zahl der Gemeinderatssitze jeder Fraktion, Gruppe oder Ausschussgemeinschaft mit der Zahl der zu vergebenden Ausschusssitze multipliziert und durch die Gesamtzahl der Gemeinderatssitze geteilt. Jede Fraktion, Gruppe oder Ausschussgemeinschaft erhält zunächst so viele Sitze, wie ganze Zahlen auf sie entfallen. Die weiteren zu vergebenden Sitze sind in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile, die sich bei der Berechnung nach Satz 3 ergeben, auf die Fraktionen, Gruppen oder Ausschussgemeinschaften zu verteilen. Haben Fraktionen oder Gruppen den gleichen Anspruch auf einen Ausschusssitz, so entscheidet die größere Zahl der bei der Gemeinderatswahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen; bei Beteiligung einer Ausschussgemeinschaft entscheidet das Los. Wird durch den Austritt oder Übertritt von Gemeinderatsmitgliedern das ursprüngliche Stärkeverhältnis der im Gemeinderat vertretenen Fraktionen oder Gruppen verändert, so sind diese Änderungen nach den Sätzen 2 bis 5 auszugleichen (Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO); haben danach Fraktionen, Gruppen oder Ausschussgemeinschaften den gleichen Anspruch auf einen Ausschusssitz, so entscheidet das Los.

…

Die Geschäftsordnung wurde mit 19 (Ja) zu 6 (Nein) Stimmen beschlossen. Ein Änderungsantrag des Vertreters der Klägerin (Nr. 3), dass das Berechnungsverfahren nach Hare-Niemeyer nicht zur Anwendung kommen und die Sitze nach dem Verfahren Sainte-Laguë/Schepers verteilt werden sollten, wurde mit 6 (Ja) zu 19 (Nein) Stimmen abgelehnt. Ein weiterer, ebenfalls unter dem Tagesordnungspunkt 3 gestellter Antrag des Klägervertreters (Nr. 5), dass die Ausschüsse mit elf anstatt mit zehn Sitzen zu besetzen seien, wurde ebenfalls mit 6 (Ja) zu 19 (Nein) Stimmen abgelehnt.

Die Zahl und die Kopfstärke der ständigen Ausschüsse ist in § 2 der Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts geregelt. In der konstituierenden Sitzung wurde unter dem Tagesordnungspunkt 6 einstimmig eine Änderungssatzung beschlossen, nach der die Zahl der ständigen Ausschüsse auf vier (zuvor: fünf) reduziert und die Kopfstärke teilweise verkleinert wurde. Nach dem geänderten § 2 der Satzung bestehen Haupt-, Bau- und Ferienausschuss aus jeweils zehn (zuvor: elf) ehrenamtlichen Gemeinderatsmitgliedern zuzüglich des Vorsitzenden und der Rechnungsprüfungsausschuss aus sieben ehrenamtlichen Gemeinderatsmitgliedern (zuvor: sechs zuzüglich des Vorsitzenden).

Unter dem Tagesordnungspunkt 8 der konstituierenden Sitzung wurden die Ausschusssitze nach dem Verfahren Hare-Niemeyer besetzt. Hiernach ergab sich für den Haupt-, Bau- und Ferienausschuss folgende Sitzverteilung:

CSU	Bündnis 90/ DIE GRÜNEN	SPD	FDP	VFW	JU
4	1	2	1	1	1

Die Besetzung wurde mit 22 (Ja) zu 3 (Nein) Stimmen beschlossen.

Die Beigeladenen zu 5) und zu 6) (FDP/VOLT) bilden eine Ausschussgemeinschaft, wobei der Beigeladene zu 6) aus der FDP aus- und der VOLT beigetreten ist.

Am 12. Mai 2020 erhob der Vertreter der Klägerin, der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, beim Landratsamt München eine Beschwerde über die Ausschussgrößen. Das Landratsamt teilte ihm mit Schreiben vom 10. Juni 2020 mit, dass kein Anlass für rechtsaufsichtliches Einschreiten bestehe und bei der Bildung der Ausschussgrößen weder der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, noch das Willkürverbot verletzt worden sei.

Ein in der Gemeinderatssitzung vom 7. Juli 2020 gestellter Antrag der Klägerin auf Erlass einer Satzung zur Änderung der Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrecht wurde mit 19 (Ja) zu 5 (Nein) Stimmen abgelehnt.

Am 30. Juli 2020 reichte die Klägerin mittels EGVP Klage gegen die Besetzung der Ausschüsse wegen Missachtung des Gebots der Spiegelbildlichkeit ein. Zur Begründung wurde vorgetragen, die Verteilung der Ausschusssitze entspreche nicht dem Gebot der Spiegelbildlichkeit nach Art. 33 Abs. 1 GO. Trotz gleicher Anzahl an Gemeinderatssitzen (vier) sei die SPD in den Ausschüssen mit zwei Sitzen doppelt so stark vertreten wie sie selbst. Die CSU sei im Gemeinderat etwas mehr als doppelt so stark wie sie, in den Ausschüssen habe sie jedoch viermal so viele Sitze. Dies sei eine grobe, durchaus vermeidbare Verzerrung der Stärkeverhältnisse im Gemeinderat. Die grundsätzlich freie Wahl von Ausschussgröße und Verteilungsverfahren entbinde die Gemeinde nicht davon, dem Stärkeverhältnis der im Gemeinderat vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen. Ausgehend von den mit zehn ehrenamtlichen Gemeinderäten besetzten Ausschüssen wäre das Verteilungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers das Verfahren der Wahl. Wolle man die Fehler in der Proportionalität nicht nur bei gegebener Sitzzahl minimieren, sondern auch absolut verringern, wäre die bisherige Ausschussstärke von elf statt zehn beizubehalten. Das Unterlassen jeglichen Optimierungsversuchs verstoße gegen die Chancengleichheit, da der Erfolg der vertretenen Parteien und Gruppierungen ohne zwingenden sachlichen Grund ungleich gewichtet werde. Die Divisormethode nach Sainte-Laguë/Schepers liefere hinsichtlich der Proportionalität nachweislich immer das optimale Ergebnis. Hiernach seien 2,6 Gemeinderatssitze für einen Ausschusssitz einzubringen, im Anschluss erfolge die übliche Rundung (Standardrundung):

CSU: 3,46	SPD: 1,54	Grüne: 1,54	JU: 1,15	FDP: 0,77	VFW: 0,77
CSU: 3	SPD: 2	Grüne: 2	JU: 1	FDP: 1	VFW: 1

In Erwartung von Einwendungen der CSU sei alternativ eine Sitzzahl von elf vorgeschlagen worden, bei der jedes der drei Verteilungsverfahren zum gleichen Ergebnis führe (4/2/2/1/1/1). Bei der Anhörung zum Thema „Sitzzuteilungsverfahren bei Kommunalwahlen im Freistaat“ im Bayerischen Landtag am 18. Oktober 2017 habe es kritische Äußerungen gegeben. Die freie Festlegung von Ausschussgrößen und Verteilungsverfahren nach der Wahl (ex post) öffne dem Missbrauch Tür und Tor. Die Grenzen zwischen einem unvermeidlichen Jonglieren und einer nachträglichen Manipulation des Wahlergebnisses seien fließend. Indizien für einen Verstoß gegen das Willkürverbot seien, dass die Klägerin nicht vorab konsultiert worden sei und die Verwaltung keine Alternativen mit Beispielrechnungen präsentiert habe. Alle Unterlagen seien auf eine Ausschussgröße von zehn und das Verfahren Hare-Niemeyer abgestellt gewesen. Die Verkleinerung der Ausschüsse sei ohne jede Begründung erfolgt. Pattsituationen seien in den vergangenen Jahren ebenso wenig ein Thema gewesen wie Fragen der Effizienz, die sich bei der Wahl zwischen einem 10er- und einem 11er-Ausschuss auch kaum stellen dürften.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass die von der Beklagten am 11. Mai 2020 vorgenommene Verteilung der Ausschusssitze von 1. Bauausschuss, 2. Ferienausschuss, 3. Hauptausschuss nicht dem Gebot der Spiegelbildlichkeit entspricht und damit rechtswidrig ist. Die Beklagte ist zu verpflichten, eine den Vorgaben des Art. 33 Abs. 1 BayGO entsprechende Ausschussbesetzung zu beschließen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird mit Schriftsatz vom 22. September 2020 vorgetragen, der Gemeinderat habe in seiner konstituierenden Sitzung am 11. Mai 2020 die Reduktion der Ausschusskopfgröße von bisher elf Gemeinderatsmitgliedern auf jetzt zehn Gemeinderatsmitglieder jeweils plus dem ersten Bürgermeister beschlossen. Die Ladung für die Sitzung mit allen Beschlussunterlagen sei am 4. Mai 2020 erfolgt. Schon im Vorfeld der Ladung sei den Gemeinderatsmitgliedern durch den Bürgermeister vorab per E-Mail ein Entwurf der neuen Geschäftsordnung verbunden mit dem Hinweis, dass diese komplett neu aufgesetzt werden solle, zugeleitet worden. Nach der Verabschiedung der Geschäftsordnung und der Ablehnung eines Änderungsantrags des Vertreters der Klägerin zur Änderung des Verteilungsverfahrens sei die Sitzverteilung in den Ausschüssen gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren erfolgt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 6 Geschäftsordnung sei bei gleichem Anspruch auf einen Ausschusssitz die größere Zahl der abgegebenen Stimmen ausschlaggebend. Da auf die SPD 26.322 Wählerstimmen und auf die Klägerin 22.119 Wählerstimmen entfallen seien, habe der zu vergebende Ausschusssitz der SPD-Fraktion zugestanden. Ein Änderungsantrag des Vertreters der Klägerin, die Pattsituation mit Losentscheid aufzulösen, sei ebenfalls abgelehnt worden. Die Änderung der Satzung und damit die Verkleinerung der Kopfstärke in den Ausschüssen sei einstimmig beschlossen worden. Die verschiedenen Möglichkeiten für Ausschussgrößen und Pattauflösung seien in der Sitzung diskutiert worden. Ein unter dem Tagesordnungspunkt 3 gestellter Antrag eines Mitglieds der VFW-Fraktion zur Festlegung der Kopfzahl auf elf plus den ersten Bürgermeister sei abgelehnt worden. Auch die Kommunalaufsicht habe keinen Anlass gesehen, die Ausschussgröße, den Ablauf und das Verfahren bei der Bildung der Ausschüsse zu monieren. In der Sitzung vom 7. Juli 2020 sei ein Antrag der Klägerin zur Vergrößerung der Ausschüsse auf elf Gemeinderatsmitglieder plus ersten Bürgermeister abgelehnt worden. Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage sei aufgrund ihrer Subsidiarität zu der hier statthaften allgemeinen Leistungsklage unzulässig. Sofern die Klägerin auch die zahlenmäßige Verkleinerung der Ausschüsse angreife, fehle es ihr am Rechtsschutzbedürfnis. Sie habe ihr Klagerecht durch ihr widersprüchliches Verhalten verwirkt, da sie der Verkleinerung der Ausschüsse selbst zugestimmt habe. Soweit sie rüge, hierzu im Vorfeld nicht vom Bürgermeister konsultiert worden zu sein, sei zu entgegnen, dass es kein solches Informationsrecht gegenüber der Gemeindeverwaltung gebe. Es sei Pflicht des einzelnen Gemeinderats, sich vor der Beschlussfassung eigenverantwortlich über die maßgebliche Rechtslage Klarheit zu verschaffen. Die Gemeinderäte seien mit der Ladung am 4. Mai 2020 über die geplante Satzungsänderung informiert worden. Neue Gesichtspunkte, die ein Rechtsschutzbedürfnis begründen würden, seien nicht hinzugetreten. Die Klage sei auch unbegründet, da die Mitgliederzahlen des Bau-, Ferien- und Hauptausschusses nicht dem Gebot der Spiegelbildlichkeit des Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO widersprächen. Es gebe keinen Anspruch auf Anwendung eines aus Sicht der Klägerin mathematisch vorzugswürdigen Verfahrens. Die Entscheidung über die Ausschussbesetzung als Ausfluss der Organkompetenz kommunaler Gremien finde nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs erst ihre Grenze, wenn durch die Wahl der Methode vermeidbare Überaufrundungen ausgeschlossen werden könnten. Der Kommunalgesetzgeber habe, da sich mit keinem der Verfahren eine exakte Spiegelbildlichkeit erreichen ließe, ebenso wie der Verfassungsgeber darauf verzichtet, die örtlichen Volksvertretungen auf die Wahl des jeweils „bestmöglichen“ Verfahrens festzulegen. Bei einer maßstabsgetreuen Verkleinerung des Gemeinderats auf einen Ausschuss mit zehn Sitzen entfielen auf die CDU 3,75 Sitze, Bündnis 90/DIE GRÜNEN 1,67 Sitze, die SPD 1,67 Sitze, die FDP 0,83 Sitze, die VFW 0,83 Sitze und die JU 1,25 Sitze. Das angewendete Verfahren nach Hare-Niemeyer sei grundsätzlich für kleinere Gruppen und damit auch für die Klägerin vorteilhaft. Da die SPD-Fraktion und die Klägerin denselben Anspruch auf einen Sitz gehabt hätten, sei der Sitz der SPD-Fraktion, wie in Art. 33 Abs. 1 Satz 3 GO, § 6 Abs. 1 Satz 6 Geschäftsordnung vorgesehen, aufgrund der höheren Anzahl der Wählerstimmen zugesprochen worden. § 6 Abs. 1 Geschäftsordnung i.V.m. § 2 Abs. 1 der Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts genüge den gesetzlichen Vorgaben des Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO. Nach Hare-Niemeyer ergebe sich folgende Sitzverteilung:

Partei	Sitze Gemeinderat		Sitze Ausschuss
	Anzahl	Anteil	Anzahl	Anteil
CSU	9	37,5%	4	40,0%
Grüne	4	16,7%	1	10,0%
SPD	4	16,7%	2	20,0%
JU	3	12,5%	1	10,0%
FDP	2	8,3%	1	10,0%
VFW	2	8,3%	1	10,0%
Sitze	24		10

Eine Verteilung nach dem von der Klägerin geforderten Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren oder nach dem Verfahren d´Hondt käme einem spiegelbildlichen Abbild nicht näher:

Sitzverteilung nach Sainte-Laguë/Schepers:

Partei	Sitze Gemeinderat		Sitze Ausschuss
	Anzahl	Anteil	Anzahl	Anteil
CSU	9	37,5%	3	30,0%
Grüne	4	16,7%	2	20,0%
SPD	4	16,7%	2	20,0%
JU	3	12,5%	1	10,0%
FDP	2	8,3%	1	10,0%
VFW	2	8,3%	1	10,0%
Sitze	24		10

Sitzverteilung nach d´Hondt:

Partei	Sitze Gemeinderat		Sitze Ausschuss
	Anzahl	Anteil	Anzahl	Anteil
CSU	9	37,5%	4	40,0%
Grüne	4	16,7%	2	20,0%
SPD	4	16,7%	2	20,0%
JU	3	12,5%	1	10,0%
FDP	2	8,3%	0	0,0%
VFW	2	8,3%	1	10,0%
Sitze	24		10

Nach dem Verfahren Sainte-Laguë/Schepers wäre die Abweichung zulasten der CSU-Fraktion mit 7,5% höher als zulasten der Klägerin mit 6,7% nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren. Nach dem Verfahren d´Hondt wäre die Abweichung zulasten der FDP-Fraktion mit 8,3% höher als nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren, die dann gar nicht mehr im Ausschuss vertreten wäre. Nach dem Verfahren Hare-Niemeyer habe weder eine Fraktion noch zwei Fraktionen gemeinsam im Ausschuss die absolute Mehrheit, obwohl dies im Plenum nicht der Fall wäre, und es käme auch nicht zu einer Überaufrundung. Der Gemeinderat habe sich im Rahmen seiner Organisationshoheit bewegt und das Gebot der Spiegelbildlichkeit nicht verletzt. Anlass für die von der Klägerin erwähnte Expertenbefragung vom 18. Oktober 2017 sei eine im Rahmen einer Änderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes angedachte verbindliche Rückkehr zum Sitzverteilungsverfahren nach d´Hondt bei Kommunalwahlen gewesen. Das Berechnungsverfahren für Ausschusssitze sei jedoch nicht an das Berechnungsverfahren für Kommunalwahlen gekoppelt, welches in der Vergangenheit mehrmals gewechselt habe. Die Festsetzung der Ausschussgröße sei von der Organisationshoheit des Gemeinderats umfasst. Dem Gemeinderat stehe die Einschätzung zu, bei welcher Größe das jeweilige Gremium sachgerecht arbeiten könne. Eine Ausschusskopfstärke von zehn Gemeinderatsmitgliedern plus dem ersten Bürgermeister sei weder besonders klein noch ungewöhnlich. Es bestehe kein Anspruch auf eine das Spiegelbildlichkeitsgebot optimierende Ausschussgröße. Die Reduzierung vermeide effektiv Pattsituationen bei Abstimmungen, zudem sei in den Abwägungsprozess mit eingeflossen, dass ein kleineres Gremium effizienter arbeiten könne und dadurch die Willensbildung fördere.

Die Klägerin replizierte mit Schriftsatz vom 12. Oktober 2020, sie habe sich aufgrund der verschiedenen Kombinationen aus Zuteilungsverfahren und Ausschussgröße für die subsidiäre Feststellungsklage entschieden. Zu jeder konkreten, grundsätzlich einklagbaren Leistung (z.B. Ausschussbesetzung nach Sainte-Laguë/Schepers) gebe es eine Alternative (z.B. 11er-Ausschuss). Bei der Zustimmung habe es sich um einen „Betriebsunfall“ gehandelt. Wenn es keine Wortmeldungen gebe, vergingen vom Aufruf eines Tagesordnungspunkts bis zur Abstimmung oft nur Sekunden. In diesen Sekunden sei es ihr nicht mehr gegenwärtig gewesen, dass die Ausschussgröße Teil der Satzung gewesen sei. Unter dem Tagesordnungspunkt 3 sei über die Ausschussgröße bereits gesprochen und abgestimmt worden, sodass das Thema aus ihrer Sicht abgehakt gewesen sei. Zudem sei die „Schuld“ verteilt. Art. 33 Abs. 1 Satz 1 GO gebe klar vor, dass die Zusammensetzung der Ausschüsse in der Geschäftsordnung zu regeln sei. Zum anderen hätte eine aufmerksame Sitzungsleitung über strittige Punkte nicht im Paket, sondern gesondert abstimmen lassen. Der Verweis auf Treu und Glauben führe ins Leere, da niemand durch die Abstimmung getäuscht worden sei. Zudem fehle für eine Verwirkung das Zeitmoment. Die Beschwerde der Klägerin über die Ausschusszusammensetzung sei bereits am Tag nach der bis 23:20 Uhr dauernden, konstituierenden Sitzung - also am 12. Mai 2020 - beim Landratsamt eingegangen. Die irrtümliche Zustimmung sei auch wegen des Gemeinderatsbeschlusses vom 7. Juli 2020, der eine prozessvermeidende Korrektur der Ausschusszusammensetzung gegen die Stimmen der Klägerin und VFW mehrheitlich ablehne, irrelevant. Eine Satzung könne jederzeit mit einfacher Mehrheit geändert werden. Die Klage sei am 30. Juli 2020, also nach dem Beschluss, erfolgt. Eine pflichtwidrige Nichtbefassung mit dem Thema anzunehmen, sei abwegig, da sich der Klägervertreter bereits vor der Sitzung mit E-Mail vom 4. Mai 2020 an den Bürgermeister bezüglich der Kritik an der Ausschussbesetzung gewendet habe. Nach Art. 45 GO gebe der Gemeinderat dem Gemeinderat eine Geschäftsordnung. Der Bürgermeister habe jenseits einer koordinierenden, unterstützenden und vermittelnden Rolle agiert und damit seine Kompetenzen überschritten. Die Beklagte habe zudem den Sachverhalt unrichtig dargestellt. Die aktive und erläuternde Rolle des Bürgermeisters in der Diskussion werde bestritten. Der Sitzungsverlauf zu dem Tagesordnungspunkt 3 sei geprägt von den (Änderungs-)anträgen der Klägerin und deren mehrheitlicher Ablehnung gewesen. Einlassungen zu den Anträgen seien „Mangelware“ gewesen. Persönliche Ansprachen durch die Klägerin habe der Bürgermeister ignoriert. Zwischen dem Tagesordnungspunkt 3 und dem Tagesordnungspunkt 6 seien mehr als 100 Minuten gelegen. Die von der Beklagten beschriebene rege Diskussion, an deren Ende der einstimmige Beschluss zur Verkleinerung der Ausschussgröße gefasst worden sei, lege einen Spannungsbogen nahe, den es nicht gegeben habe. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs werde eine Überaufrundung als hinreichend für den Ausschluss eines grundsätzlich zulässigen Verfahrens angesehen. Die Notwendigkeit einer Überaufrundung zur Ablehnung eines Zuteilungsverfahrens lasse sich aus der Entscheidung nicht herauslesen. Der Verwaltungsgerichtshof sehe Berechnungsverfahren und Pattauflösungsregel als einen gemeinsam zu betrachtenden Vorgang an. Die Zusammensetzung der Ausschüsse sei ein Zerrbild, kein Spiegelbild des Gemeinderats. Die Frage der Optimierung/Feinjustierung stelle sich daher nicht. FDP und VFW seien im Gemeinderat halb so stark wie die Klägerin, in den Ausschüssen aber gleich stark vertreten. Die im Gemeinderat gleich starke SPD sei doppelt so stark in den Ausschüssen und die im Gemeinderat doppelt so starke CSU im Ausschuss viermal so stark vertreten. Den Stärkeverhältnissen werde nicht Rechnung getragen. Die Mindesterwartung an das Zuteilungsverfahren sei ein definiertes, vorhersehbares Ergebnis. Dies sei nicht der Fall. Die bei der Wahl errungenen Stimmen seien irrelevant; nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs habe die Wahl mit der Bildung des Gemeinderats ihren Abschluss gefunden. Die Ausschüsse sollten das Vollgremium, nicht das Wahlergebnis widerspiegeln. Die Beklagte verwechsele Prozentpunkte mit Prozenten. Die Gemeindeordnung fordere die Beachtung der relativen Stärke („Stärkeverhältnis“). Die CSU bekäme bei Anwendung des Verfahrens Sainte-Laguë/Schepers 30% der Ausschusssitze und käme dann auf 80% ihrer eigentlichen Stärke, die Klägerin käme nach der jetzigen Verteilung aber nur auf 60% ihrer Stärke im Plenum. Die gewählte Kombination aus Zuteilungsverfahren und Ausschussgröße sei offensichtlich ermessensfehlerhaft. Dies sei eine massive Verzerrung der Größenverhältnisse, die sich auch deswegen nicht rechtfertigen lasse, weil im Einzelfall und im Nachhinein über die Verfahrenswahl entschieden worden sei. Die Pattvermeidung bei ungerader Sitzzahl sei ein Scheinargument ohne praktische Relevanz. In sechs Jahren habe es elf Patts über alle Ausschüsse und hunderte von Entscheidungen gegeben. Ein Patt könne über einen Nachprüfungsantrag nach Art. 32 Abs. 3 GO vom Vollgremium aufgelöst werden.

Die Beklagte trug mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2020 weiter vor, nach einer Überprüfung von Tonbandaufnahmen zu der konstituierenden Gemeinderatssitzung seien Protokollierungsfehler festgestellt worden. Bei dem Tagesordnungspunkt 3 sei unter Nr. 5 protokolliert worden, der Gemeinderat H. …-F. … habe zu § 6 Geschäftsordnung den Antrag gestellt, die Ausschüsse mit elf statt mit zehn Sitzen zu besetzen. Tatsächlich habe es sich um einen gemeinsamen Antrag der Klägerin und der VFW-Fraktion gehandelt. Zudem sei festgestellt worden, dass bei den Abstimmungsergebnissen im Diskussionsverlauf zum Tagesordnungspunkt 3, außer bei Abstimmung Nr. 13, immer 25 Stimmen hätten abgegeben werden müssen, während im Protokoll nur 24 Stimmen vermerkt worden seien. Man habe vergessen, die Stimme des Bürgermeisters mitzuzählen.

Am 6. November 2020 reichte die Klägerin ihre per EGVP übermittelte Klage zusätzlich schriftlich ein.

Das Gericht wies die Parteien mit Schreiben vom 16. Dezember 2020 darauf hin, dass es das Verfahren grundsätzlich für entscheidungsreif halte. Es sei beabsichtigt, die bisher nicht beteiligten Gemeinderatsfraktionen zum Verfahren beizuladen, da eine etwaige Änderung des Sitzverteilungsverfahrens diese jedenfalls teilweise unmittelbar betreffe. Weiter rege es eine Entscheidung im schriftlichen Verfahren an. Gelegenheit zur Äußerung wurde gegeben. Schließlich wies das Gericht darauf hin, dass das Klageziel aus dem Klageantrag hinreichend deutlich werde, so dass der Antrag einer Auslegung oder Umdeutung zugänglich sei.

Die Beklagte erklärte mit Schriftsatz vom 4. Januar 2021, dass weder gegen eine Beiladung noch eine Entscheidung im schriftlichen Verfahren Einwände bestünden. Weiter teilte die Beklagte mit, dass Herr K. … aus der FDP aus- und der VOLT beigetreten sei. Er bilde jedoch zusammen mit Herrn J. … eine Ausschussgemeinschaft.

Die Klägerin erklärte im Schriftsatz vom 7. Januar 2021 ebenfalls ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren, auch wenn sie glaube, dass der Vorwurf der Willkür am besten in Rede und Widerrede zu plausibilisieren sei. Die großen Ausschüsse in K. … hätten von 1996 bis 2020 immer aus elf Gemeinderäten bestanden. Eine Pattsituation habe nie ein Problem dargestellt. Die Klägerin sei als Betroffene vor der konstituierenden Sitzung zur Frage der Ausschussgröße nicht angehört worden, obwohl dies Sache des Gemeinderats und nicht des Bürgermeisters gewesen sei. Der Sachvortrag in den Sitzungsunterlagen habe keine Begründung für die verkleinerten Ausschüsse enthalten. Die Besetzungslisten in den Sitzungsunterlagen seien nicht entscheidungsoffen, sondern ausschließlich für eine Größe von zehn und eine Verteilung nach Hare-Niemeyer vorbereitet gewesen. Die Beiladung werde aus Zeit- und Kostengründen nicht befürwortet. Aufgrund der Chancengleichheit seien die Zuteilungsverfahren nach d´Hondt und Hare-Niemeyer ungeeignet, sodass allenfalls die CSU betroffen sei. Ungleiche Ausschusssitzzahlen gleich großer Gruppierungen stellten einen gravierenden Verstoß gegen das Gebot der Spiegelbildlichkeit und geltende Wahlrechtsgrundsätze dar. Eine Pattauflösung sei Teil des Verfahrens. Nach dem Bundesverfassungsgericht sei ein zwingender Grund erforderlich, der hier nicht erkennbar sei. Bei einer Sitzverteilung nach Hare-Niemeyer stünden die Erfolgswerte von SPD und der Klägerin offensichtlich in einem Missverhältnis, bei einer Verteilung nach d´Hondt diejenigen von FDP und VFW. Bei einem zehnköpfigen Ausschuss sei die Gleichheit der Wahl und die Chancengleichheit nur bei dem Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers gegeben. Ein zusätzlicher Ausschusssitz sei ebenfalls eine Option. Man könne davon ausgehen, dass die CSU für ein elfköpfiges Gremium eintreten werde, wenn die einzige Alternative die Verteilung nach Sainte-Laguë/Schepers sei, bei der sie einen Sitz abgeben müsse.

Mit Beschluss vom 9. Februar 2021 hat das Gericht die Fraktionen der CSU, SPD, JU, VFW sowie zwei Mitglieder der Ausschussgemeinschaft FDP/VOLT zum Verfahren beigeladen und ihnen mit Schreiben vom gleichen Tage Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Die Beklagte trug mit Schriftsatz vom 12. Februar 2021 weiter vor, der Bürgermeister habe die Sitzung geleitet und die Beschlussvorlagen sowie die Anträge und insbesondere die Notwendigkeit der Verkleinerung der Ausschüsse erläutert. Es werde lediglich ein Ergebnisprotokoll geführt. Dass zu dem Tagesordnungspunkt 6 ein Diskussionsverlauf stattgefunden habe, lasse sich einem Bericht der Süddeutschen Zeitung vom 12. Mai 2020 entnehmen. In der Gemeinderatssitzung vom 19. Januar 2021 habe der Gemeinderat der Beklagten Aufgaben des Gemeinderats und der beschließenden Ausschüsse auf den Hauptausschuss während des bayernweit festgestellten Katastrophenfalls sowie bei Überschreitung der 7-Tage-Inzidenz von 200 im Landkreis München übertragen. In Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens bestehe für eine Auslegung des Klagebegehrens bezüglich der Feststellung eines Rechtsverhältnisses kein Raum, da die Klägerin die Feststellungsklage in vollem Bewusstsein der Subsidiarität erhoben habe. Dass es mehrere Alternativen zur Ausschussbesetzung gebe, überzeuge nicht. Die Klägerin könne sich nicht eine Klageart für die Kommunalverfassungsstreitigkeit voraussetzungslos aussuchen, zudem betreffe die Vielfalt der alternativen Ausschussbesetzungsmöglichkeiten aufgrund des Organisationsermessens nur die Spruchreife der Leistungsklage und nicht die Klageart. Daher könne nur die Verpflichtung zur Ausschussbesetzung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts begehrt werden. Mit der Leistungsklage mit kassatorischer Wirkung unter Aufhebung des Beschlusses könne eine Leistung und somit ein Mehr verlangt werden. Im Hinblick auf die Auslegung mache es keinen Unterschied, ob eine Partei anwaltlich vertreten sei. Die Unzulässigkeit der Klage ergebe sich weiter deshalb, weil die Klägerin nicht dargelegt habe, welches Rechtsverhältnis sie mit der Feststellungsklage erfassen wolle. Ein solches sei bei Kommunalverfassungsstreitverfahren regelmäßig nicht gegeben. Im Übrigen fehle das Rechtsschutzbedürfnis, da sie bereits mit der Verpflichtung zur Ausschussbildung gemäß Art. 33 Abs. 1 GO ihr Klagebegehren erreichen könne. Ein Antrag in Bezug auf die Reduzierung der Ausschussgröße sei nicht gestellt worden. Selbst wenn ein solcher gestellt worden sei, sei dieser wegen widersprüchlichen Verhaltens unzulässig, da die Klägerin der Verkleinerung zugestimmt habe. Die Implikation der Änderung der Satzung sei ihr bekannt gewesen, da sie den Satzungsentwurf mit der Ladung vom 4. Mai 2020 erhalten und auch in ihrer E-Mail vom 4. Mai 2020 thematisiert habe. Auf das Vorbringen der Klägerin hinsichtlich Treu und Glauben und Verwirkung, das Täuschungswirkung und Zeitmoment thematisiere, komme es nicht an, da es um den Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens gehe, dessen Voraussetzung der sachlichen Unvereinbarkeit des früheren und späteren Verhaltens erfüllt sei. Die Klägerin hätte, wenn sie sich nicht ausreichend auf den Tagesordnungspunkt vorbereitet gefühlt hätte, dessen Vertagung beantragen können. Der Vorwurf gegenüber der Sitzungsleitung sei unangebracht, da sie sich selbst um angemessene Vorbereitung kümmern müsse. Es bestehe kein Anspruch auf gesonderte Abstimmung über strittige Punkte, im Übrigen hätte die Klägerin dies beantragen können. Der Gemeinderat sei nicht zu einer Korrektur des eindeutigen Beschlusses zu Tagesordnungspunkt 6 verpflichtet, um den Abstimmungsfehler der Klägerin wiedergutzumachen. Es liege keine Kompetenzüberschreitung des Bürgermeisters vor. Art. 45 Abs. 1 GO bestimme, dass der Gemeinderat die Geschäftsordnung beschließen müsse, ein besonderes Verfahren zu ihrer Erarbeitung sei nicht geregelt. Daher werde, wie allgemein bei der Vorbereitung von Entscheidungen des Gemeinderats zulässig und notwendig, auch die Geschäftsordnung von der Verwaltung und dem ersten Bürgermeister vorbereitet. Die Klage sei zudem unbegründet, da die Klägerin weder einen Anspruch auf ein mathematisch vorzugswürdiges noch ein „bestmögliches“ Berechnungsverfahren habe. Der Landesgesetzgeber habe das neuerdings für die Kommunalwahl geltende Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers für die Besetzung der Ausschüsse nicht verbindlich vorgeschrieben. Die kommunalen Gremien hätten daher grundsätzlich die Auswahl unter den verschiedenen Verfahren, wobei die Beweggründe der Gemeinderatsmitglieder unerheblich seien. Die Gemeinderatsmehrheit habe sich daher frei für Hare-Niemeyer entscheiden können. Der von der Klägerin angestellte Vergleich der Stärkeverhältnisse sei plakativ. Art. 33 GO statuiere ein Gebot der Spiegelbildlichkeit, eine exakte Spiegelbildlichkeit lasse sich nicht erreichen. Eine Überaufrundung, die das Organisationsermessen des Gemeinderats einschränke, liege nicht vor. Die Ausschussgröße von zehn Sitzen bei einem Gemeinderat von 24 Mitgliedern sei großzügig gewählt, so dass auch kleinere Parteien und Wählergruppen die Chance hätten, in den Ausschüssen vertreten zu sein. Das Ziel der Vermeidung von Pattsituationen sei anerkannt und bei der Bemessung der Ausschussgrößen mitzudenken. Die Entscheidung sei Ausfluss der Organisationshoheit. Aus der Zahl der Pattsituationen in der Vergangenheit ließen sich für die Zukunft nur begrenzt Schlüsse ziehen, wobei auch zu berücksichtigen sei, dass vor dem Hintergrund der Corona-Pandemie eine effiziente Willensbildung in den Ausschüssen sinnvoll sei. Durch die Aufgabenübertragung auf den Hauptausschuss würden von diesem zügige Diskussionen und die Vermeidung langwieriger Pattsituationen erwartet. Die Auswahl von Berechnungsverfahren und Pattauflösung sei nicht willkürlich. Das Berechnungsverfahren nach Hare-Niemeyer sei auch bisher genutzt worden. Für die Wahl des Berechnungsverfahrens und der Ausschussgröße seien insbesondere für die Fraktion der CSU und der SPD nach dem Verwaltungsgerichtshof zulässige eigennützige Motive, in den Ausschüssen eine größere Zahl an Sitzen zu erhalten, bzw. für die FDP, überhaupt einen Ausschusssitz zu erhalten, erkennbar. Es gebe weder Äußerungen von Parteien oder Fraktionen im Hinblick auf eine Diskriminierung der Klägerin noch habe diese eine solche vorgetragen oder nachgewiesen. Dass die Besetzungslisten nicht mehrere Varianten aufgezeigt hätten, sei unmaßgeblich, da es keine idealtypische Abbildung des Gemeinderats geben könne. Der Gemeinderat habe weder intendiert noch Erläuterungen abgegeben oder Hinweise geliefert, dass die gewählte Methode gezielt auf die Ausgrenzung der Klägerin zugeschnitten gewesen sei. Vorsorglich führt die Beklagte weiter aus, dass sich die Klägerin nicht auf die Unzulässigkeit der Ausschussgemeinschaft von FDP und VOLT berufen könne. Die Klägerin sei bereits mit einem Sitz im Ausschuss vertreten. Die Ausschussgemeinschaft von FDP und VOLT sei somit nach Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO zulässig und bei der Sitzverteilung zu berücksichtigen.

Die Beigeladenen zu 5) und zu 6), Mitglieder der Ausschussgemeinschaft FDP/VOLT, tragen mit gemeinsamem Schriftsatz vom 25. Februar 2021 vor, dass die gewählten Ausschussgrößen befürwortet würden und sich gut bewährt hätten. Sie hätten sich mit den verschiedenen Berechnungen intensiv auseinandergesetzt und unterstützten das gewählte Verfahren. Eine Berechnung nach d´Hondt werde abgelehnt, da sie hierdurch ihre Mitwirkungsmöglichkeit in den Ausschüssen verlören. Im Vorfeld der Sitzung habe es ausreichend Zeit gegeben, sich mit den Unterlagen und Entscheidungsgrundlagen auseinanderzusetzen, eine Willkür sei nicht erkennbar.

Die Beigeladene zu 1), die CSU-Fraktion, hat mit Schriftsatz vom 26. Februar 2021 auf mündliche Verhandlung verzichtet und führt in der Sache aus, der Vorwurf der Klägerin, die Verteilung der Ausschusssitze verletze das Gebot der Spiegelbildlichkeit, sei unbegründet. Die Äußerung, dass keine ausreichende Vorab-Konsultation der Fraktionen erfolgt sei, sei nicht belastbar. Die Ausschussgröße sei auf zehn festgelegt worden, um eine effiziente Ausschussarbeit zu ermöglichen und Pattsituationen zu vermeiden. Das effiziente Arbeiten der Ausschüsse habe wegen der Reduzierung der Anzahl der Ausschüsse an Bedeutung gewonnen. Der Gemeinderat habe sich mehrheitlich nach einer intensiven Diskussion wie in der Vergangenheit für das Verfahren Hare-Niemeyer entschieden, das kleine Parteien nicht diskriminiere. Anhaltspunkte für willkürliches Handeln sehe sie nicht. Die Klägerin habe im Vorfeld der Sitzung alle Möglichkeiten gehabt, ihren Standpunkt einzubringen und diese nicht genutzt.

Die Beigeladene zu 3), die JU-Fraktion, schließt sich in ihrer Stellungnahme vom 24. Februar 2021 dem Beklagtenvorbringen an. Eine Reduktion auf zehn Sitze sei ihr sinnvoll erschienen, da eine Pattsituation vermieden und der Diskussionsverlauf und die Entscheidungsfindung erleichtert werde. Mit weiterem Schriftsatz vom 4. März 2021 hat sie auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Die Beigeladene zu 2), die SPD-Fraktion, hat mit Schriftsatz vom 2. März 2021 auf mündliche Verhandlung verzichtet. In der Sache führt sie aus, das Verfahren Hare-Niemeyer sei nach ihrer Kenntnis Standard, daher habe sie zugestimmt. Die Ausschussgröße von zehn Mitgliedern sei bewusst gewählt worden, um Pattsituationen zu vermeiden und den Kleinstfraktionen die Möglichkeit eines Ausschusssitzes zu geben. Der Beschluss sei einstimmig gefasst worden.

Die Klägerin ergänzt ihren bisherigen Vortrag mit Schriftsatz vom 3. März 2021 dahingehend, dass der SZ-Artikel lediglich belege, dass eine Diskussion über die Ausschussgröße stattgefunden habe, jedoch nicht wann. Die Diskussion habe unter Tagesordnungspunkt 3 im Vorfeld der Abstimmung über ihren Antrag stattgefunden. Hinsichtlich der Klageart sei eine Verpflichtung zur Ausschussbildung nach Art. 33 Abs. 1 GO als Leistungsklage nicht bestimmt genug, diese verhindere keine erneut rechtswidrige Ausschussbildung. Ob sie (irrtümlich) unter dem Tagesordnungspunkt 6 der Ausschussgröße zugestimmt habe, sei unerheblich, da sie nicht gegen die Ausschussgröße, sondern gegen die rechtswidrige Ausschussbildung klage. Dieser habe sie wegen der vorherigen Ablehnung der Geschäftsordnung nicht zugestimmt. Ihr Antrag vom 7. Juli 2020 sei kein Korrekturantrag, sondern ein eigenständiger Antrag zur rechtskonformen Ausschussbildung gewesen. Ihre Forderung nach gleicher Vertretung in den Ausschüssen bei gleicher Stärke im Gemeinderat leite sich aus den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts ab. Rundungsfehler könnten nicht als Begründung für die Nichtbeachtung dieses Prinzips herhalten.

Die Beigeladene zu 4), die VFW-Fraktion, hat mit Schriftsatz vom 19. April 2021 auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Der Beigeladene zu 5), Herr J. …, hat am 20. April 2021 auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Mit Schriftsatz vom 22. April 2021 legte die Beklagte die korrigierte Niederschrift vom 11. Mai 2020 sowie den beglaubigten Beschlussbuchauszug vom 10. November 2020 vor. Auf Seiten 9 und 10 wurde zum Tagesordnungspunkt 3 die Stimmenzahl mittels Randvermerkkorrektur gemäß Beschluss vom 10. November 2021 (Tagesordnungspunkt 1.1.) berichtigt. Hiernach wurde der Antrag des Klägervertreters zu § 6 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung (Nr. 3), dass das Berechnungsverfahren nach Hare-Niemeyer nicht zur Anwendung kommen soll und die Sitze nach dem Verfahren Sainte-Laguë/Schepers verteilt werden, mit 6 (Ja) zu 19 (Nein) Stimmen abgelehnt. Zu dem unter Nr. 5 zu § 6 Geschäftsordnung gestellten Antrag, die Ausschüsse mit elf anstatt mit zehn Sitzen zu besetzen, wurde mittels Randvermerkkorrektur der Zusatz: „Antrag von GRM Z. …“ aufgenommen, der mit 6 (Ja) zu 19 (Nein) Stimmen abgelehnt wurde.

Die Klägerin stellte mit Schriftsatz vom 22. April 2021 hinsichtlich der Randvermerkkorrektur zu Nr. 5 klar, dass der Antrag ausschließlich vom Vertreter der Klägerin gestellt worden sei. Weitere Unterlagen sowie eine Audioaufnahme wurden vorgelegt.

Der Beigeladene zu 6), Herr K. …, hat mit am 27. April 2021 bei Gericht eingegangenem Schreiben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Die Beklagte trug mit weiterem Schriftsatz vom 3. Mai 2021 hinsichtlich der geänderten Niederschrift zu der konstituierenden Sitzung vor, nach der Tonbandaufnahme sei der Antrag von dem Vertreter der Klägerin und Herrn H. …-F. … gemeinschaftlich gestellt worden. Der einstimmig beschlossene Randvermerk sei ein Konsensvorschlag des Bürgermeisters gewesen, ein Änderungsantrag sei nicht gestellt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegte Behördenakte verwiesen.