Der Kläger begehrt für seinen „Infobus für Flüchtlinge“ (Infobus) Zufahrt und Zugang zu den oberbayerischen Aufnahmeeinrichtungen des Beklagten, um seine Beratung anzubieten.

Seit dem Jahr 2001 führte der Kläger gemeinsam mit Amnesty International im Rahmen des Projekts „Infobus für Flüchtlinge“ eine kostenlose Beratung für Asylsuchende in Erstaufnahmeeinrichtungen in M. durch. Bei dem hierfür eingesetzten Bus handelt es sich um einen umgebauten Kleinbus, der die Aufnahmeeinrichtungen anfährt und den die dort Untergebrachten aufsuchen können. Die Modalitäten von Zufahrt und Zugang des Klägers wurden von den jeweiligen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des Klägers mit den jeweiligen Verantwortlichen des Beklagten zeitweise (und) unterschiedlich festgelegt oder die Zufahrt des Infobusses bzw. ein Zugang der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen geduldet. Teilweise fand die Beratung auch vor den Aufnahmeeinrichtungen statt.

Eine Anfrage des Klägers im Sommer 2017, die darauf abzielte, die bislang in M. praktizierte Beratung auch im Bayerischen Transitzentrum Ma./I. durchzuführen, führte dazu, dass die Regierung von Oberbayern dem Kläger per E-Mail vom 6. September 2017 mitteilte, für den Infobus bestehe keine Einfahrtsberechtigung auf das Gelände der Dependance Funkkaserne. In Telefonaten vom 19. September 2017 und 13. November 2017 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass der Infobus auch keinen Zugang zu den anderen Dependancen der Regierung von Oberbayern erhalten soll.

Auf ein Schreiben vom 28. November 2017 an die Regierungspräsidentin der Regierung von Oberbayern mit der Bitte um schriftliche Mitteilung und Begründung, falls an der Entscheidung, dem Infobus den Zugang zu den Dependancen zu verweigern, festgehalten werde, antwortete die Regierung von Oberbayern mit Schreiben vom 8. Januar 2018. Aufgrund des Ruhebedürfnisses der Bewohnerinnen und Bewohner sowie sicherheitsrechtlicher Aspekte, nicht zuletzt des Brandschutzes, sei der Zugang zu den Unterkünften reglementiert. Asylverfahrensberatung falle nicht unter die Angebote, die zwingend innerhalb des Unterkunftsgeländes durchgeführt werden müssten, sie könne grundsätzlich auch außerhalb erfolgen. Bei allen Unterkünften sei es möglich, in fußläufiger Entfernung zu den Aufnahmeeinrichtungen auf öffentlichem Grund den Infobus abzustellen. Den Bewohnerinnen und Bewohnern der Aufnahmeeinrichtungen werde der Zugang zum Angebot des Infobusses gewährt. Es könne Infomaterial ausgelegt und durch Aushänge auf das Angebot hingewiesen werden. Zudem bestehe die Bereitschaft, die Asylsuchenden durch Aushänge in den Aufnahmeeinrichtungen auf den jeweiligen konkreten Standort hinzuweisen, damit sich diese zum Zweck einer Beratung dorthin begeben könnten.

Die Entscheidung, dass der Infobus das Gelände der Aufnahmeeinrichtungen nicht befahren dürfe, wurde dem Kläger nochmals mit E-Mail vom 10. Januar 2018 mitgeteilt. Zudem wurde von der Regierung von Oberbayern per E-Mail vom 16. Januar 2018 intern an die Aufnahmeeinrichtungen, Sicherheitsdienste etc. kommuniziert, dass dem Infobus keine Zufahrt und den Mitarbeiterinnen des Klägers kein Zugang gewährt werden dürfe.

Daraufhin erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht München mit dem Begehren, den Beklagten zu verpflichten, dem Infobus im Rahmen der örtlichen Gegebenheiten die Zufahrt und den Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des Klägers den Zugang zu den Aufnahmeeinrichtungen zum Zwecke der Asylverfahrensberatung zu gestatten.

Zur Begründung trug der Kläger insbesondere vor, ein Anspruch auf Zugang ergebe sich aus Art. 18 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (RL 2013/32/EU, im Folgenden: EU-Aufnahme-RL). Beratung von Flüchtlingen als Vereinszweck sei weitgefasst und der Kläger in diesem Rahmen insbesondere auch zur Rechtsberatung berechtigt. Die von Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL vorgesehenen Ausschlussgründe griffen nicht. Die Sicherheit der Räumlichkeiten und der Asylantragsteller sei während der 17 Jahre andauernden Beratungstätigkeit niemals gefährdet gewesen. Auch eine erhöhte Brandgefahr durch das Abstellen des Busses sei nicht ersichtlich. Ebenso wenig sei das Ruhebedürfnis der Bewohner beeinträchtigt, da diese frei entscheiden könnten, ob sie das Beratungsangebot wahrnehmen wollen. Ein Zugangsrecht des Klägers sei erforderlich, um die spiegelbildlichen Rechte der Asylsuchenden auf Beratung effektiv zu gewährleisten. Der Kläger berufe sich hierfür auf Art. 47 Abs. 3 der Grundrechtecharta der EU, auf Art. 6 und 13 EMRK sowie auf Art. 12, 19, 21 und 22 der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (RL 2013/32/EU, im Folgenden: Asylverfahrens-RL) und deren Erwägungsgrund Nr. 23. Da die Durchführung der Beratung außerhalb der Aufnahmeeinrichtungen teils nicht praktikabel sei, würde den Asylsuchenden die Wahrnehmung ihrer Rechte erheblich und teils unzumutbar erschwert.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht München stellte der Kläger folgenden Antrag:

„1. Die mit Schreiben vom 8. Januar 2018, 6. September 2017, 10. Januar 2018 und Telefonate vom 19. September 2017 und 13. November 2017 ausgesprochenen Zugangsverbote für den Infobus beziehungsweise Betretensverbote für die Mitarbeiter des Klägers für die Zwecke der Asylverfahrensberatung werden aufgehoben.

2. Dem Infobus wird die Einfahrt und Aufstellung und den Mitarbeitern des Klägers der nicht anlassbezogene Zugang zu den nachstehend genannten Aufnahmeeinrichtungen/Ankereinrichtungen zum Zwecke der Asylverfahrensberatung im Umfang von circa zwei Stunden wöchentlich pro Einrichtung jeweils in Abstimmung mit der Beklagten hinsichtlich der Modalitäten des Aufstellungsortes und des Beratungsortes gewährt:

Funkkaserne: Aufstellung des Busses auf einem der Parkplätze rechts vom Eingang oder auf den Parkplätzen beim Seiteneingang oder vor der Kantine oder im südlichen Bereich der Anlage.

Am Mo.: Aufstellung auf den Parkplätzen, solange noch vorhanden.

Ma. Straße P3: Neben dem Fußballfeld oder vor den Versorgungscontainern links bei der Einfahrt oder auf den Parkplätzen außerhalb des Zaunes.

N. straße: Neben dem hinteren Tor, neben dem Spielplatz auf dem befestigten ehemaligen Containerstandort.

M2.- Straße: Links oder rechts im Mittelbereich, vor/neben dem dortigen Müllcontainer.

Max-I.-Kaserne: Auf einer der zahlreichen dort vorhandenen Freiflächen.

F.: Auf einer der zahlreichen dort vorhandenen Freiflächen.

M. Straße: Auf dem vorhandenen Parkplatz südlich.

L. Straße: Im Hof vor dem Kantinenfenster.

Es wird in erster Linie die Zufahrt mit dem Infobus begehrt, soweit dies nicht möglich ist, die Durchführung der Beratung in allgemeingenutzten Räumen und in Ausnahmefällen der Zugang direkt zu den Bewohnern.

3. Hilfsweise wird beantragt, den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Zugang zur anlasslosen Beratung neu zu entscheiden.“

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Entgegen der Behauptung des Klägers sei der Zugang des Infobusses und der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des Klägers in der Vergangenheit nur partiell geduldet worden. Die Anfrage des Klägers bezüglich der Aufnahmeeinrichtungen in I. und Ma. habe der Beklagte zum Anlass genommen, um eine einheitliche und klare Regelung bezüglich aller Aufnahmeeinrichtungen zu treffen. Allgemein sei eine möglichst geringe Anzahl an externen Zugangsberechtigten in den Aufnahmeeinrichtungen erstrebenswert, um reibungslose Abläufe sowohl des Alltags in beengten Verhältnissen und mit teils traumatisierten Menschen aus verschiedenen Nationen als auch im Brandfall zu gewährleisten. Der Zutritt Externer zu den Unterkünften werde grundsätzlich auf das erforderliche Minimum beschränkt. Bei der umfassenden Neuentscheidung über Zugangsberechtigungen Anfang 2018 sei daher denjenigen Ehrenamtlichen ein Zugangsrecht eingeräumt worden, die für tagesstrukturierende Maßnahmen in den Aufnahmeeinrichtungen zuständig seien und somit einen Beitrag zum dortigen Leben leisteten. Hierunter fielen vor allem Angebote zu sozialen Themen wie Familie, Hygiene, Schwangerschaft, psychosoziale Beratung, kindertherapeutische Maßnahmen, Jugendschutz und sonstige Angebote für vulnerable Personen. Da die Rechtsberatung durch den Infobus nicht darunterfalle, habe man sich gegen ein Zugangsrecht für diesen entschieden. Zudem werde eine Verfahrensberatung auch durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge angeboten. Grundsätzlich würden bei der Entscheidung über die Zugangsberechtigung ehrenamtlicher Personen zunächst passende Angebote von den örtlichen Ehrenamtskoordinatoren vorgeschlagen. Dies seien in M. die jeweiligen Asylsozialberatungsstellen, in I. zusätzlich die Stadtverwaltung.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht München am 6. Juni 2019 stellte der Beklagte klar, den Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des Infobusses werde durchaus Zugang zu den Aufnahmeeinrichtungen ähnlich einem „mandatierten Rechtsanwalt“ gewährt, wenn ein Asylsuchender sie konkret zur Beratung angefragt habe. Es werde das gleiche Procedere wie bei mandatierten Rechtsanwälten angewandt. Wenn sich die mandatierten Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des Infobusses beim Sicherheitsdienst meldeten und eine vom Bewohner erfolgte Mandatierung erklärten, werde der Sicherheitsdienst in Rücksprache mit dem jeweiligen Leiter der Aufnahmeeinrichtung in wenigen Minuten über den begehrten Zugang entscheiden. Eines schriftlichen Nachweises der Mandatierung bedürfe es nicht. Bei Mandatierung werde für die erforderliche Beratung eine entsprechende Räumlichkeit zur Verfügung gestellt. Auch in „Drittmandatierungsfällen“ könne ein Zugang jedenfalls nach vorheriger Rücksprache mit den Asylsuchenden erfolgen. Das Zugangsrecht umfasse auch den jeweils mitgebrachten Dolmetscher.

Daraufhin erklärten die Parteien die Hauptsache in Bezug auf einen anlassbezogenen Zugang bei „Mandatierung“ übereinstimmend für erledigt.

Mit Urteil vom 6. Juni 2019 stellte das Verwaltungsgericht das Verfahren ein, soweit die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, stellte fest, dass das sich aus der E-Mail vom 6. September 2017, den Telefonaten vom 19. September 2017 und 13. November 2017, sowie Schreiben vom 8. Januar 2018 und E-Mail vom 10. Januar 2018 ergebende Zugangsverbot für den Infobus und dessen Mitarbeiterinnen rechtswidrig ist und verurteilte den Beklagten, über das klägerische Begehren auf Zugang des Infobusses und seiner Mitarbeiterinnen zu anlassunabhängiger Asylverfahrensberatung zu den vom Kläger genannten Aufnahmeeinrichtungen des Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Klage ab.

Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage i.V. mit einem Feststellungsbegehren zulässig und teilweise begründet. Die Versagung des Zugangs des Infobusses und seiner Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen zu den Aufnahmeeinrichtungen der Regierung von Oberbayern zu sog. anlassunabhängiger Beratung ohne vorherige „Mandatierung“ durch Asylsuchende sei aufgrund teilweise nichtsachlicher Erwägungen rechtswidrig und der Beklagte daher zu verurteilen, über die Zugangsgewährung neu zu entscheiden. Insoweit habe der Kläger einen Anspruch auf erneute, dem Sachlichkeitsgebot entsprechende Entscheidung verbunden mit der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung des Zugangs. Den geltend gemachten Rechtsanspruch auf Zugang, insbesondere aus der EU-Aufnahme-RL heraus, habe der Kläger jedoch nicht; insoweit sei die Klage unbegründet.

Der über Jahre hinweg erlaubte Zugang sei ebenso wie die ab dem Jahr 2017 ausgesprochene Verweigerung des Zugangs für den Infobus zu den Aufnahmeeinrichtungen nicht durch Verwaltungsakte, sondern durch (schlichtes) Verwaltungshandeln erfolgt. Für die Annahme eines Verwaltungsakts fehle jeweils eine regelnde Wirkung der Entscheidungen. Eine Anfechtungsklage sei daher ebenso wenig statthaft wie eine Verpflichtungsklage auf Zugangsgewährung. Statt einer Aufhebung der Zugangsverweigerung verbunden mit einer Verpflichtung zur Zugangsgewährung sei vielmehr die - im Auslegungswege erkennbar begehrte - Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns insoweit und eine Verurteilung zur Zugangsgewährung bzw. erneuten Entscheidung im Wege einer allgemeinen Leistungsklage statthaft.

Ein Anspruch des Klägers auf Zufahrt des Infobusses und nicht anlassbezogenen Zugang ergebe sich nicht aus den bisher ergangenen Einzelfallentscheidungen, durch die dem Kläger Zugang gewährt worden sei. Dafür fehle es an einer bisherigen einheitlichen Entscheidungspraxis. Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL vermittele dem Kläger keinen Anspruch auf anlassunabhängigen Zugang mit dem Infobus zu den Aufnahmeeinrichtungen. Die Regelung sei nicht hinreichend bestimmt, um trotz fehlender Umsetzung durch den deutschen Gesetzgeber nach Ablauf der Umsetzungsfrist in unmittelbarer Anwendung den konkreten Zugangsanspruch des Klägers zu begründen. Der Wortlaut des Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL sei zu weit und zu vage, um unzweideutig den geltend gemachten Anspruch des Klägers auf anlasslosen Zugang, also ohne dass ein Antragsteller zuvor mit ihm in Verbindung getreten sei, zu begründen. Die Systematik innerhalb von Art. 18 Abs. 2 EU-Aufnahme-RL lasse ebenfalls keine hinreichend eindeutige Auslegung zu. Entgegen der klägerischen Auffassung bestehe ein eigenständiger Regelungsinhalt in Art. 18 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie bereits darin, dass dem Asylantragsteller nach Buchst. b (nur) ermöglicht werden solle, „in Verbindung zu treten“ - hier fehle es an der räumlichen Komponente -, während dem Rechtsbeistand, Nichtregierungsorganisationen etc. nach Buchst. c „Zugang zu den Aufnahmeeinrichtungen“ zu gewähren sei. Dass ein Zugang aber bereits zu gewähren sei, ohne dass vorab ein Antragsteller Kontakt aufgenommen habe, lasse sich im systematischen Vergleich mit Buchst. b nicht annehmen. Auch im weiteren systematischen Vergleich mit den anderen Bestimmungen in der EU-Aufnahme-RL, z.B. Art. 10 Abs. 3 und 4, oder der Asylverfahrens-RL, z.B. Art. 8 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 Buchst. c, Art. 19 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1, Art. 22, Art. 23, ließen sich keine Erkenntnisse für eine hinreichende Bestimmtheit von Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL gewinnen. Vielmehr läge den zitierten Bestimmungen der Asylverfahrens-RL gerade die Vorstellung eines konkreten Mandatsverhältnisses zugrunde.

Die Zugangsverweigerung bezüglich des Infobusses und der Mitarbeiterinnen, die sich aus der E-Mail vom 6. September 2017, den Telefonaten vom 19. September 2017 und 13. November 2017, sowie dem Schreiben vom 8. Januar 2018 und der E-Mail vom 10. Januar 2018 ergebe, sei jedoch rechtswidrig. Sie beruhe nicht auf ausschließlich sachlichen Erwägungen. Nicht zu beanstanden sei zwar das Bestreben der Regierung von Oberbayern, den Zugang zu den Aufnahmeeinrichtungen einheitlich zu regeln. Hierfür müsse sie sich nicht eines Verwaltungsakts oder einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bedienen, sondern könne dies im Wege (schlichten) Verwaltungshandelns bewerkstelligen. Ebenso wenig sei die im Verfahren dargestellte Prämisse als unsachlich zu beanstanden, den Zugang zu den Aufnahmeeinrichtungen auf ein Minimum zu begrenzen. Der Beklagte hätte jedoch bei seiner Entscheidung die langandauernde Praxis und das entstandene - schutzwürdige - Vertrauen des Klägers in den Fortbestand dieser Praxis gegen das öffentliche Interesse an deren Änderung abwägen müssen. Dies sei der vom Beklagten vorgebrachten Begründung im gesamten Verfahren nicht zu entnehmen. Der rechtsstaatliche Vertrauensschutz gelte auch für informales Verwaltungshandeln. Dem Sachlichkeitsgebot laufe des Weiteren zuwider, dass der Kläger für den Infobus zur Asylverfahrensberatung insbesondere für vulnerable Personen zu den Aufnahmeeinrichtungen keinen Zugang erhalte, eine Vielzahl anderweitiger Beratungs- und Unterstützungsangebote hingegen schon. Im Klageverfahren sei darüber hinaus deutlich geworden, dass der Beklagte den großen Stellenwert, den der europäische Richtliniengeber dem Zugang der Asylsuchenden zu Verfahrens- und Rechtsberatung beimesse, verkenne. Eine Brandgefahr sei nicht ersichtlich. Fragen der Sicherheit seien zu bewältigen, rechtfertigten jedenfalls ebenso wie das Ruhebedürfnis der Asylsuchenden keine vollständige Zugangsverweigerung.

Gegen das Urteil legte der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ein und beantragte zuletzt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit die Klage abgewiesen worden ist, und den Beklagten zu verpflichten, dem Infobus die Einfahrt und Aufstellung und den Mitarbeitern des Klägers den nicht anlassbezogenen Zugang zu den Aufnahmeeinrichtungen/Ankereinrichtungen zum Zwecke der Asylverfahrensberatung im Umfang von circa zwei Stunden wöchentlich pro Einrichtung jeweils in Abstimmung mit dem Beklagten hinsichtlich der Modalitäten des Aufstellungsortes und des Beratungsorts entsprechend dem im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gestellten Klageantrag Nr. 2 zu gewähren, mit der Maßgabe, dass der Zugang zu der Einrichtung M2. Straße nicht mehr begehrt wird, sowie mit der Maßgabe, dass auch Rechtsberatung durchgeführt werden soll.

Zur Begründung der Berufung trägt der Kläger vor: Der Anspruch auf Zugang ergebe sich aus Art. 18 Abs. 2 Buchst c EU-Aufnahme-RL. Diese Regelung sei nicht in deutsches Recht umgesetzt worden. Aus dieser Bestimmung ergebe sich jedoch eine Reduzierung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens bezüglich der Zugangsbeschränkungen. Die Umsetzungsfrist sei seit 2015 abgelaufen, sodass die Richtlinie, die inhaltlich als unbedingt und hinreichend genau erscheine, unmittelbar anwendbar sei. Der Wortlaut des Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL sei insoweit eindeutig. Der Zusatz, „um den Antragstellern zu helfen“, stelle keine rechtliche Bedingung dar, sondern beschreibe nur die Zweckbindung des Zugangsrechts. Das Zugangsrecht sei für Familienangehörige etc. nach Abs. 2 Buchst. b der Regelung unbeschränkt (d.h. auch für sonstige Zwecke), und für Nichtregierungsorganisationen nach Abs. 2 Buchst. c beschränkt, um den Antragstellern zu helfen. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Unterscheidung zwischen einem anlassunabhängigen und einem anlassbezogenen Zugang lasse sich der Richtlinie nicht entnehmen. Der Richtliniengeber wolle den bedingungslosen - lediglich zweckgebundenen - Zugang ermöglichen, ohne nach einem Anlass oder einer Mandatierung zu differenzieren. Auch die Auslegung des Art. 10 Abs. 4 Satz 1 EU-Aufnahme-RL spreche hierfür. Nach dieser Bestimmung seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass einschlägig tätige Nichtregierungsorganisationen mit Antragstellern in Hafteinrichtungen Verbindung aufnehmen und sie besuchen könnten. Dieser Zugang dürfe ebenso wie auch der in Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL garantierte Zugang zu den Aufnahmeeinrichtungen nur aus Sicherheitsgründen verweigert werden. Diese Vorschrift habe der deutsche Gesetzgeber in § 62a Abs. 4 AufenthG umgesetzt, wonach Mitarbeitern von einschlägig tätigen Hilfs- und Unterstützungsorganisationen auf Antrag gestattet werden soll, Abschiebungsgefangene zu besuchen. Zutreffend erkenne das Verwaltungsgericht, dass Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EUAufnahme-RL ein eigenständiger Regelungsgegenstand innewohne. Da die Asylbewerber in den Aufnahmeeinrichtungen dem Hausrecht des Beklagten unterlägen, habe der Richtliniengeber ein räumliches Zugangsrecht festlegen müssen. Dass dieses Zugangsrecht davon abhängig sei, dass vorab ein Antragsteller Kontakt aufgenommen habe, lasse sich der Regelungssystematik nicht entnehmen. Art. 18 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie habe die Asylsuchenden im Blick. Ihnen werde die Möglichkeit eingeräumt, mit Verwandten und den anderen dort genannten Personen „in Verbindung zu treten“. Damit werde die Abgeschlossenheit der Unterbringung „aufgebrochen“. Art. 18 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie hingegen regele die Kontaktmöglichkeiten für außerhalb der Aufnahmeeinrichtung lebende Personen und Organisationen. Diesen werde - eingeschränkt - ein Zugangsrecht eingeräumt. Allein der unterschiedliche Kreis der Begünstigten zeige auf, dass es sich um jeweils eigenständige Regelungen handle, nicht um solche, die aufeinander Bezug nähmen. Auch der Erwägungsgrund Nr. 35 Satz 2 spreche für diese Auslegung, weil nach Art. 47 der EU-Grundrechte-Charta jede Person sich beraten, verteidigen und vertreten lassen können soll.

Die im Rahmen des § 12a AsylG durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) angebotene Beratung sei eine reine Verfahrensberatung, meist in abstrakter Form, und gehe nicht auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalls ein. Das in Art. 47 EU-Grundrechte-Charta normierte Recht auf Rat werde durch das Zugangsrecht in Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL umgesetzt.

Der Kläger habe auch aus deutschem Recht ein Zugangsrecht aufgrund der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 1 Abs. 1 GG. Zugangsregelungen auch im Rahmen des Hausrechts müssten die Rechte der Betroffenen berücksichtigen und dem Verhältnismäßigkeitsgebot genügen. Das verlange eine umfassende Interessenabwägung. Bei den streitgegenständlichen Aufnahmeeinrichtungen handle es sich primär um Wohneinrichtungen. Art. 13 GG greife für die Untergebrachten ein. Die sonstigen Zwecke, wie die Beschleunigung des Verfahrens, die Verfügbarkeit der Asylbewerber und die Kostenreduzierung rechtfertigten kein Zugangsverbot für Dritte. Sicherheitsrechtliche Aspekte rechtfertigten die Notwendigkeit von Kontrollen, Auflagen, Absprachen etc., trügen aber ebenso wie das Ruhebedürfnis der Untergebrachten kein generelles Verbot. Der Organisationsaufwand für den Beklagten sei überschaubar. In der Gesamtabwägung könne dies nicht zu einem Zugangsverbot führen; dabei sei auch zu bedenken, dass einzelne Personengruppen wie die besonders Schutzbedürftigen oder Analphabeten oder sonst mit „Verwaltungsdingen“ nicht vertraute Menschen in höherem Maße auf Hilfe angewiesen seien. Die staatliche Asylverfahrensberatung des Bundesamts könne eine unabhängige Beratung durch Dritte nicht ersetzen, zumal der Gesetzgeber in § 12a AsylG eine Asylverfahrensberatung durch Wohlfahrtsverbände vorgesehen habe. Ungeachtet der Frage, ob als Wohlfahrtsverbände nur die sogenannten „großen“ Wohlfahrtsverbände gemeint seien oder dieser Begriff wie im SGB XII weit auszulegen sei, verdeutliche diese Regelung, dass Beratungsbedarf anerkannt werde und von Wohlfahrtsverbänden durchgeführt werden dürfe. Die Asylverfahrensberatung, die der Kläger vornehme, werde von anderen Wohlfahrtsverbänden nicht geleistet. Der Kläger habe daher wenigstens Anspruch auf Zugang im geltend gemachten zeitlichen Umfang von ca. zwei Stunden wöchentlich pro Einrichtung; das entspreche auch der bisherigen 17-jährigen Praxis.

Der Beklagte tritt der Berufung des Klägers entgegen und erhebt Anschlussberufung. Er beantragt,

die Berufung des Klägers zurückzuweisen und das Urteil des Verwaltungsgerichts dahingehend abzuändern, dass die Klage insgesamt (soweit nicht erledigt) abgewiesen wird.

Das Verwaltungsgericht habe einen Anspruch aus Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL zutreffend verneint. Der Hinweis des Klägers auf Art. 10 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie gehe fehl; die Vorschrift regle Haftbedingungen, also die Kontaktaufnahme mit Menschen, die eine Haftanstalt nicht verlassen könnten und regelmäßig auch nicht über Kommunikationsmittel verfügten, die eine Mandatierung ermöglichten. Die Situation sei mit der von Asylbewerbern in den Aufnahmeeinrichtungen auch nicht ansatzweise vergleichbar. Art. 18 Abs. 2 Buchst. b EU-Aufnahme-RL lege fest, dass Antragsteller die Möglichkeit haben sollten, mit Nichtregierungsorganisationen in Verbindung zu treten. Die Norm regele mithin die Kontaktaufnahme von Antragstellern zu Nichtregierungsorganisationen. Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL knüpfe an diese Mandatierung an. Art. 10 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie zeige damit gerade einen Gegensatz zu Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL auf und unterstreiche die Argumentation, wonach die letztgenannte Norm kein anlassloses Zugangsrecht gewähre. Vielmehr bestehe nach der „Acte-claire-Theorie“ kein vernünftiger Zweifel daran, dass ein anlassloses Zugangsrecht zu den in Aufnahmeeinrichtungen untergebrachten Personen durch Art. 18 EU-Aufnahme-RL gerade nicht vermittelt werde. Ein Zugangsrecht ergebe sich auch nicht aus nationalem Recht. Vor dem Hintergrund des Hausrechts des Beklagten könne der Kläger allenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über eine Zufahrts- bzw. Zugangsgewährung haben.

Die Ermessenserwägungen, aufgrund derer der Beklagte die Einfahrt des Infobusses in die oberbayerischen Erstaufnahmeeinrichtungen zum Zwecke einer im Bus erfolgenden Asylverfahrensberatung verweigert habe, hielten einer rechtlichen Überprüfung stand. Sie beruhten nicht auf sachfremden Erwägungen, sondern entsprächen materiell dem Sachlichkeitsgebot. Der Kläger habe daher keinen Anspruch auf Neuverbescheidung unbeschadet der Frage, ob eine solche überhaupt im Rahmen schlichten Verwaltungshandelns erfolgen könne oder ob, weil der Zufahrtsgewährung eine Entscheidung hierüber vorausgehe, das Regelungsinstrument des Verwaltungsakts einschlägig wäre. Die Zufahrtspraxis sei bisher uneinheitlich gewesen und habe Aufnahmeeinrichtungen außerhalb M. nicht erfasst. Die Zufahrt des Infobusses auf das Gelände der Münchner Einrichtungen sei im Wesentlichen nur im Gefolge des sehr hohen Migrantenzustroms in den Jahren 2015 bis 2017 zugelassen worden. Bei den Einrichtungen in F. und I. habe eine solche Zufahrtsmöglichkeit nie bestanden. Eine lang andauernde Praxis hinsichtlich der Ausübung des Ermessens liege daher nicht vor. Davon unabhängig könne der Beklagte eine solche auch ändern. Eine Vereinheitlichung sei ohne weiteres sachgerecht, beuge sie doch dem Vorwurf willkürlich unterschiedlicher Behandlung bei den einzelnen Einrichtungen vor. Auch eine unsachliche Ungleichbehandlung mit anderen Organisationen liege nicht vor. Der Beklagte wolle spezielle externe Hilfsangebote für typischerweise vulnerable Personengruppen ermöglichen. Dies betreffe etwa den Adressatenkreis von psychosozialen Beratungen, Schwangerschaftsberatungen oder auch Beratungen von Frauen, die Opfer von Menschenhandel geworden seien. Eine Asylverfahrensberatung erstrecke sich nicht auf einen vulnerablen Personenkreis, sondern auf alle Asylbewerber. Die Fokussierung auf einen typischerweise vulnerablen Personenkreis sei ein sachliches Differenzierungskriterium für die Zugangsgewährung. Weitergehenden Beratungsbedarf könne der Kläger für alle Asylbewerber innerhalb der Einrichtung durch eine Mandatierung und außerhalb der Einrichtung anlasslos abdecken. Das Verwaltungsgericht stelle lediglich fest, dass der Beklagte eine Vielzahl von Regelungen der EU-Asylverfahrensrichtlinie und der EU-Aufnahmerichtlinie und deren Stellenwert verkannt habe. Nähere Erläuterungen hierzu fehlten. Mit einer Begrenzung des Zugangs lasse sich die Sicherheit in der Einrichtung erhöhen. Die Zurverfügungstellung von Räumlichkeiten verursache einen zusätzlichen Aufwand, den der Beklagte vermeiden wolle. Auch das Ruhebedürfnis der Asylbewerber sei in den Blick zu nehmen.

Der Kläger repliziert und erwidert zur Anschlussberufung mit Schriftsätzen vom 9. März und 6. Juli 2021. Er beantragt,

die Anschlussberufung des Beklagten zurückzuweisen.

Die Differenzierung des Beklagten bezogen auf Abschiebungshäftlinge sei nicht überzeugend. Hätte der Gesetzgeber bei Art. 18 Abs. 2 Buchst. b EU-Aufnahme-RL im Gegensatz zu Art. 10 Abs. 4 EU-Aufnahme-RL ein anlassloses Zugangsrecht ausschließen wollen, hätte er das normiert. Im Übrigen hätten auch Abschiebungshäftlinge die Möglichkeit zu telefonischen Kontakten mit der Außenwelt. Die Systematik des Art. 18 Abs. 2 Buchst. b und Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL spreche für die Auslegung des Klägers. Engen Verwandten und anerkannten Nichtregierungsorganisationen werde im Gegensatz zu den anderen in Abs. 2 Buchst. b genannten Verwandten ein eigenständiges Besuchsrecht eingeräumt. Im Gegensatz zu Nichtregierungsorganisationen nach Absatz 2 Buchst. c müssten solche nach Abs. 2 Buchst. b. nicht anerkannt sein. Das mache nur Sinn, wenn den anerkannten Organisationen ein eigenes Recht, nämlich das Zugangsrecht, gewährt werden solle. Letztere erhielten auch nur das Recht auf Zugang, „um den Antragstellern zu helfen“ und nicht zu sonstigen Zwecken. Für ein eigenständiges Zugangsrecht spreche ferner die Tatsache, dass in Aufnahmeeinrichtungen auch Personen mit besonderen Bedürfnissen untergebracht seien. Gerade besonders schutzbedürftige und traumatisierte Personen seien nicht imstande, eigenständig um Hilfe nachzusuchen. Diese hätten nach Art. 21, Art. 22 und dem Erwägungsgrund Nr. 14 EU-Aufnahme-RL sowie nach Art. 2, Art. 23 Abs. 2 Asylverfahrens-RL Anspruch auf besondere Unterstützung.

Ein Zugangsrecht ergebe sich auch aus dem neu eingefügten § 12a AsylG. Der Vollständigkeit halber weist der Kläger zunächst darauf hin, die Regelung sei europarechtswidrig, weil sie Art. 26 Abs. 2 Satz 2 EU-Aufnahme-RL nicht ausreichend umsetze. Die Beratung durch Mitarbeiter des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge sei nicht ausreichend, da diese als Vertreter der Beklagten auch Entscheider seien. Art. 12a Satz 4 AsylG enthalte die Aussage, dass die Asylbewerber in Einzelgesprächen eine individuelle Asylverfahrensberatung erhielten, die entweder durch das Bundesamt oder durch Wohlfahrtsverbände durchgeführt werde. Der Kläger sei ein solcher Wohlfahrtsverband. Der Begriff sei gesetzlich nicht definiert. Auch im Bereich von § 11 Abs. 5 SGB XII werde der Begriff weit ausgelegt. Der Kläger könne sich auf diese Rechtsgrundlage berufen. Die anderen Wohlfahrtsverbände würden sich schwerpunktmäßig mit der sozialen Situation der Betroffenen befassen und Rechtsrat nur am Rande, sozusagen als Beigabe leisten. Tatsache sei darüber hinaus, dass nicht in allen streitgegenständlichen Aufnahmeeinrichtungen eine Beratung durch das Bundesamt und in manchen Einrichtungen nur sehr eingeschränkt durch die Wohlfahrtsverbände stattfinde. Wenn die vom Gesetz grundsätzlich vorgesehene Rechtsberatung aber nicht oder nur sehr eingeschränkt angeboten werde, dürfe es dem Kläger nicht verwehrt werden, dies unentgeltlich zu übernehmen. Die Ermessensentscheidung des Beklagten durch das 2018 ausgesprochene Verbot sei aufgrund des Erlasses des § 12a AsylG rechtswidrig. Auch Vertrauensschutzaspekte seien zu berücksichtigen.

Der Beklagte weist hierzu darauf hin, dass die Formulierungen in Art. 18 Abs. 2 Buchst. b und Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL nach seiner Auffassung nicht bedeuteten, dass es für jeden „Verbindungsadressaten“ ein Zugangsrecht gebe. Vielmehr sei dieser Zugang innerhalb der Einrichtungen - immer nach vorheriger Kontaktaufnahme seitens des Antragstellers - in persönlicher (z.B. Beschränkung auf „enge“ Verwandte) und sachlicher Hinsicht (nur zur Hilfeleistung) nach Maßgabe des Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL eingeschränkt. Diesen Befund unterstreiche der Vergleich von Art. 18 Abs. 2 Buchst. b und c mit Art. 10 Abs. 4 Satz 1 EU-Aufnahme-RL. In Haft befindlichen Personen sei es nicht ohne weiteres möglich, Kontakt nach außen aufzunehmen. Insoweit bestehe ein Besuchsrecht ohne vorgängige Kontaktaufnahme seitens des Antragstellers.

Auf Anfrage des Senats zum mit Wirkung vom 21. August 2019 neu in das Asylgesetz eingefügten § 12a ergänzte der Beklagte, Art. 12a Satz 4 AsylG umschreibe den Kreis der Berater im Sinne von Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL. Berater seien Wohlfahrtsverbände. Der Normgeber knüpfe damit an die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege an (vgl. Art. 5 Abs. 5, Art. 11 Abs. 5 SGB XII). Um eine Konturlosigkeit zu vermeiden, gehörten zu diesen nur Organisationen, die zu einem sogenannten Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossen seien. Nur dieses enge Verständnis ermögliche auch die vom Normgeber vorgesehene Entwicklung und den vorgesehenen Austausch gemeinsamer Beratungsstandards (BT-Drs. 19/10706, S. 15). Die bloße (steuerliche) Gemeinnützigkeit einer freien Einrichtung reiche für die Erfüllung der Begrifflichkeit eines Wohlfahrtsverbands nicht aus. Der Kläger sei demnach kein Berater im Sinne des Art. 18 Abs. 2 Buchst. c EU-Aufnahme-RL.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger klargestellt, dass er sowohl Asylverfahrensberatung wie auch Rechtsberatung im Sinn des Rechtsdienstleistungsgesetzes durchführt. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorgelegte Behördenakte und die Gerichtsakten beider Instanzen einschließlich der Protokolle über die mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts und des Senats Bezug genommen.