Die Klägerin wendet sich gegen die auf Grundlage der Zweckentfremdungsverbotssatzung der Beklagten mit Bescheid 28. Mai 2020 unter Zwangsgeldandrohungen angeordnete Nutzungsuntersagung und Rückführungsverpflichtung sowie Versagung der beantragten Zweckentfremdungsgenehmigung für eine als Ferienwohnung genutzte Wohnung ( …, zweites Obergeschoss).

Die Klägerin ist - neben Herrn … und Herrn … - Miteigentümerin des im unbeplanten Innenbereich gelegenen Anwesens … in … (FlNr. … der Gemarkung …).

Mit Bescheid der Bauordnungsbehörde der Beklagten vom 10. Mai 1954 wurde die Aufstockung des im Jahre 1864 errichteten Gebäudes genehmigt. Dabei wurden sämtliche Räume des neuerrichteten zweiten Obergeschosses als Wohnung deklariert.

Mit Bescheid vom 12. August 2015 erteilte die Beklagte der Klägerin eine Baugenehmigung für das Vorhaben „Nutzungsänderung und Umbau einer Bäckerei mit Wohnung zu Wohnung im Erdgeschoss sowie Grundrissänderung im zweiten Obergeschoss mit Dachgeschossausbau zu einer Maisonettewohnung und Einbau einer Loggia“. Ausweislich des der Baugenehmigung zugrundeliegenden Grundrissplans betreffend das zweite Obergeschoss ist neben den Räumen der Maisonettewohnung (Küche, Schlafzimmer und Bad) ein durch das Treppenhaus erreichbares Appartement mit Bad vorgesehen. In der Wand zwischen dem Appartement und dem Flur der Maisonettewohnung ist hinter dem dort eingezeichneten Schrankelement mit gestrichelten Linien ein Türelement eingezeichnet.

Das im zweiten Obergeschoss rechts befindliche Appartment mit Bad wurde von der Klägerin sodann auf dem Buchungsportal Airbnb als Ferienwohnung angeboten, deren Profil im September 2020 über 143 Bewertungen verfügte.

Mit Bauantrag vom 3. Mai 2019, eingegangen bei der Beklagten am gleichen Tag, beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung für die „Nutzungsänderung einer Wohnung im 2. Obergeschoss zu einer Ferienwohnung im Gebäude …, …“.

Am 30. Mai 2019 trat die am 29. Mai 2019 bekannt gemachte „Satzung der Stadt … über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbotssatzung - ZwEVS)“ vom 27. Mai 2019 (Amtsblatt S. 185) in Kraft.

Mit Bescheid vom 5. Juli 2019 erteilte die Beklagte der Klägerin die beantragte Baugenehmigung unter Gewährung einer Ausnahme wegen der Art der baulichen Nutzung „sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb“ im Allgemeinen Wohngebiet. In den Hinweisen hierzu ist unter Ziffer 2 Folgendes ausgeführt: „Die Genehmigung […] lässt aufgrund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen und Bewilligungen, Erlaubnissen oder Erstatten von Anzeigen unberührt. Hier ist insbesondere eine Zweckentfremdungsgenehmigung […] erforderlich.“ Diesbezüglich wurde auf die Kontaktdaten des zuständigen Stab Wohnen verwiesen.

Mit Schreiben an den Stab Wohnen vom 12. Juli 2019 teilte die Klägerin mit, dass sie die Information erhalten habe, dass die Abteilung noch der Nutzungsänderung zustimmen müsse. Der Antrag auf Nutzungsänderung sei vor der Gesetzesänderung eingereicht worden, aufgrund des hohen Arbeitsaufkommens der Bauordnungsbehörde sei die Baugenehmigung jedoch erst nach der Gesetzesänderung erteilt worden. Nachdem die Klägerin nichts für die zeitaufwändige Genehmigung könne, wolle sie daher „Vertrauensschutz“ geltend machen.

Mit Formblatt datiert vom 11. Juli 2019, eingegangen bei der Beklagten am 26. November 2019, beantragte die Klägerin eine Zweckentfremdungsgenehmigung für die streitgegenständliche Wohnung im zweiten Obergeschoss (rechts). Unter dem Punkt „Angaben zum Ersatzwohnraum“ wurde ausgeführt, dass bereits im Jahre 2015 die Umwandlung einer Bäckerei im Erdgeschoss in eine Wohngemeinschaft mit vier Zimmern erfolgt sei. Alternativ wurde nach Ersatzzahlungen gefragt sowie um eine „Einzelfallentscheidung laut Herren Rettenbacher“ gebeten.

Mit E-Mail vom 26. November 2019 teilte Herr … der Beklagten mit, dass Herr …, ein Mitarbeiter des Stab Wohnen, der Klägerin am 11. Juli 2019 eine Zusage signalisiert hätte.

Mit Schreiben vom 24. Februar 2020 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass derzeit davon auszugehen sei, dass die beantragte Nutzungsänderungsgenehmigung nicht erteilt werden könne und beabsichtigt sei, die Nutzung zu anderen als Wohnzwecken zu untersagen sowie die Rückführung zu Wohnzwecken anzuordnen. Insbesondere greife der Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 3 Nr. 2 ZwEVS nicht, nachdem zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverbotssatzung der Beklagten eine Baugenehmigung noch nicht erteilt worden sei. Die in dem Antrag erwähnte Umwandlung der Bäckerei in Wohnraum könne indes nicht als Ausgleichsmaßnahme gewertet werden, da dieses Vorhaben bereits im Jahre 2015 und damit gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 ZwEVS nicht in einem zeitlichen Zusammenhang mit der Zweckentfremdung durchgeführt worden sei. Gründe für die ausnahmsweise Erteilung einer Genehmigung gegen Entrichtung von Ausgleichszahlungen seien nicht ersichtlich.

Mit Schreiben vom 11. März 2020 teilte der Klägervertreter hierzu mit, dass die Klägerin mit der Bauantragstellung noch vor Inkrafttreten der inmitten stehenden Satzung die subjektive Bestimmung zur Ferienwohnung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwEVS eindeutig erkennbar zum Ausdruck gebracht habe. Die Bauordnungsbehörde habe die baurechtlich genehmigte Nutzungsänderung formal falsch noch von einer Genehmigung nach der Zweckentfremdungssatzung abhängig gemacht. Im Übrigen enthalte die Satzung keine Übergangsvorschriften.

Mit Schreiben vom 22. April 2020 verwies die Beklagte auf die explizite Bestandsschutzregelung in § 2 Abs. 3 Nr. 2 ZwEVS sowie auf den Sinn und Zweck der Zweckentfremdungsverbotssatzung, welchem es zuwiderliefe, wenn die Wohnraumeigenschaft immer dann zu verneinen wäre, wenn schon ein Antrag auf bauordnungsrechtliche Nutzungsänderung eingereicht wurde.

Mit Schreiben vom 27. April 2020 nahm der Klägervertreter Bezug auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 22. August 2019 (M 9 S 18.3233), wonach ein vorausgegangener Antrag sehr wohl maßgeblich sei.

Mit Bescheid der Beklagten vom 28. Mai 2020 wurden der inmitten stehende Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum abgelehnt (Ziffer 1) und der Klägerin die Nutzung des Wohnraumes im zweiten Obergeschoss (rechts) des Anwesens … in … zu anderen als Wohnzwecken untersagt (Ziffer 2) sowie die unverzügliche Rückführung des Wohnraumes zu Wohnzwecken angeordnet (Ziffer 3). In den Ziffern 4 und 5 wurde für den Fall, dass der Anordnung unter Ziffer 2 nicht innerhalb eines Monats bzw. der Anordnung unter Ziffer 3 nicht innerhalb von vier Monaten ab Zustellung des Bescheides Folge geleistet wird, jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 EUR angedroht.

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass es sich bei den streitgegenständlichen Räumen um Wohnraum im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ZwEVS handele, nachdem diese zu Wohnzwecken bestimmt seien und die Führung eines selbständigen Haushalts aufgrund der vorhandenen Ausstattung ohne Weiteres möglich sei. Die Räume seien auch zu Wohnzwecken bestimmt worden. Hierzu wird auf den Bescheid der Bauordnungsbehörde vom 10. Mai 1954 betreffend die Neuerrichtung des zweiten Obergeschosses verwiesen. Die bloße Einreichung eines bauordnungsrechtlichen Nutzungsänderungsantrages könne zu keiner Umwidmung führen. Die bauordnungsrechtliche Genehmigung hingegen sei erst am 5. Juli 2019 und damit nach Inkrafttreten der Zweckentfremdungsverbotssatzung der Beklagten am 30. Mai 2019 erteilt worden. Die genannte Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtes München sei im vorliegenden Fall nicht einschlägig, da hier gerade keine Umwidmung bis zur Bezugsfertigkeit vorliege. Die bereits fast vier Jahre zuvor erfolgte Nutzungsänderung der Bäckerei im Erdgeschoss in Wohnraum stelle mangels zeitlichen Zusammenhangs keine Schaffung von Ersatzwohnraum dar. Weshalb die Leistung von Ausgleichszahlungen ausnahmsweise dem Interesse an der Wohnraumerhaltung angemessen gerecht werden würde, sei weder vorgetragen noch erkennbar. Ausweislich des Inserates auf dem Buchungsportal Airbnb werde die Wohnung derzeit für kurzzeitige Aufenthalte angeboten. Die Anordnungen in den Ziffern 2 und 3 seien unter Ausübung pflichtgemäßen Ermessens erfolgt. Sie seien geeignet, die rechtswidrige Nutzung der Wohnung zu beenden und den schutzwürdigen Wohnraum zu erhalten. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich, insbesondere sei die Möglichkeit der freiwilligen Beendigung der Zweckentfremdung sowie der Rückführung der Wohnung zu Wohnzwecken nicht wahrgenommen worden. Das Interesse am Erhalt des betroffenen Wohnraumes überwiege das Interesse am Fortbestehen der Nutzung als Ferienwohnung und die damit verbundene Gewinnmaximierung. Der Wegfall dieser Einnahmequelle hätte lediglich geringe wirtschaftliche Folgen für die Klägerin, nachdem durch die dauerhafte Vermietung der Wohnung zu Wohnzwecken ebenfalls regelmäßige Einkünfte generiert werden könnten.

Die Höhe der Zwangsgelder sei angemessen im Hinblick auf das Wohnraumerhaltungsinteresse und den wirtschaftlichen Vorteil aus der Nichtbeachtung der Anordnungen. Auch sei es möglich, den Anordnungen innerhalb der angemessenen Fristsetzungen nachzukommen.

Am 26. Juni 2020 ließ die Klägerin gegen diesen ihrem Bevollmächtigten am 9. Juni 2020 zugestellten Bescheid Klage erheben. Das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO erklärten die Beteiligten übereinstimmend für erledigt, nachdem die Beklagte zugesichert hat, von einer Vollstreckung des streitgegenständlichen Bescheides bis zu einer Entscheidung im Klageverfahren abzusehen.

Zur Begründung wird auf die Schreiben an die Beklagte vom 11. März 1010 sowie vom 27. April 2020 verwiesen.

Die Klägerin beantragt,

1. Der Bescheid der Beklagten vom 28. Mai 2020 wird aufgehoben.

2. Es wird festgestellt, dass die Nutzung der Ferienwohnung im Objekt …, 2. OG rechts, als Ferienwohnung nicht der ZwEVS der Beklagten widerspricht.

Hilfsweise zu 2.: Die Beklagte wird verpflichtet, die Nutzung der Ferienwohnung im Objekt …, 2. OG rechts, als Ferienwohnung zu genehmigen.

Die Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass sich die Klägerseite, welche auf den vorgerichtlichen Schriftverkehr verwiesen habe, mit den Argumenten der Beklagten und insbesondere mit der für den vorliegenden Fall entscheidenden und eindeutigen Vorschrift des § 2 Abs. 3 Nr. 2 ZwEVS nicht auseinandergesetzt habe. Dass die inmitten stehende Satzung auch für bereits vor deren Inkrafttreten begonnene Zweckentfremdungen gelten soll, sei von der Beklagten nicht nur politisch gewollt, sondern zugleich in einer dem Bestimmtheitsgrundsatz entsprechenden Weise satzungsrechtlich umgesetzt worden. Die von dem Klägervertreter angeführte Rechtsprechung betreffe eine anders formulierte Übergangsregelung und befasse sich hauptsächlich mit der hier nicht erheblichen Frage, ob bis zur Bezugsfertigkeit eine nachträgliche Änderung der Zweckbestimmung möglich sei. Ob mit dem streitgegenständlichen Bescheid eine unechte Rückwirkung verbunden sei, könne dahingestellt bleiben, da diese in jedem Fall durch die mit der Zweckentfremdungsverbotssatzung verfolgten Gemeinwohlzwecke gerechtfertigt wäre. Hinzu komme, dass die Nutzung als Ferienwohnung formell baurechtswidrig erfolgt sei und damit ein wie auch immer gearteter Vertrauens- oder Bestandsschutz der Klägerin nicht habe entstehen können. Der Antrag auf baurechtliche Genehmigung der Nutzungsänderung ändere hieran nichts, nachdem dieser ersichtlich nur im Hinblick auf die bevorstehende Zweckentfremdungsverbotssatzung gestellt worden sei. Die Bauordnungsbehörde habe über diesen Antrag auch nicht in willkürlicher Weise zu spät entschieden, sondern insbesondere innerhalb des in § 75 Satz 2 VwGO genannten Zeitraums.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 5. August 2021 verwiesen.