Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Überführungskosten im Zusammenhang mit der Bestattung seiner verstorbenen Mutter.

Die zuletzt in F. wohnhafte Mutter des Klägers verstarb am 23. August 2018 in einem im Stadtgebiet der Beklagten gelegenen Krankenhaus. Am 31. August 2018 teilten der Kläger und sein Bruder der Beklagten auf Nachfrage mit, dass sie wegen der Bestattung nichts unternehmen würden, da die Verstorbene zu ihnen seit langem keinen Kontakt mehr unterhalten habe.

Nachdem die Stadt F. erklärt hatte, keine Sozialbestattung durchführen zu wollen, veranlasste die Beklagte die Überführung der Verstorbenen nach F. durch ein Bestattungsinstitut. Die Stadt F. sorgte daraufhin für die Bestattung und machte die ihr dadurch entstandenen Kosten gegenüber dem Kläger im Wege eines Erstattungsbescheids geltend. Eine hiergegen gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht ab.

Das Bestattungsinstitut, das die Leichenschaugebühr (40 Euro) und eine Gebühr für die Bestattungsbescheinigung des Standesamts (10 Euro) beglichen hatte, stellte der Beklagten dafür sowie für die Überführung insgesamt 864,56 Euro in Rechnung. Für die Benutzung der Kühleinrichtung in der Pathologie des Krankenhauses wurden der Beklagten weitere 30 Euro in Rechnung gestellt.

Auf die formlose Aufforderung der Beklagten, die verauslagten Kosten in Höhe von insgesamt 894,56 Euro zu erstatten, teilte der Kläger mit, er habe die Erbschaft ausgeschlagen. Die Verstorbene habe gegenüber ihren Kindern schwerwiegende Unterhaltspflichtverletzungen begangen; sie habe die Familie verlassen, als der Kläger 12 Monate alt gewesen sei. In der Folgezeit habe sie niemals Kontakt zu ihren Kindern gesucht. Der Kläger sei in einem Kinderheim aufgewachsen. Er sei auch wirtschaftlich nicht in der Lage, die Bestattungskosten zu übernehmen.

Mit Bescheid vom 2. Januar 2019 verpflichtete die Beklagte den Kläger auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG zur Erstattung eines Betrags von 894,56 Euro.

Zur Begründung der dagegen erhobenen Anfechtungsklage ließ der Kläger vortragen, ihm sei die Kostentragung für die Bestattung seiner Mutter nicht zumutbar, da diese ihre Kinder verlassen habe, ohne sich um deren Schicksal weiter zu kümmern. Die beiden älteren Brüder des Klägers, von denen einer inzwischen verstorben sei, hätten ihm erzählt, sie seien von der Mutter nicht nur vernachlässigt, sondern auch misshandelt worden; er selbst könne sich daran nicht mehr erinnern.

Die Beklagte beantragte Klageabweisung und trug u. a. vor, sie sei als Gemeinde des Sterbeorts zuständig gewesen, die Überführung in die Wohnsitzgemeinde zu veranlassen, nachdem der Kläger und sein in der Schweiz lebender Bruder dieser Verpflichtung nicht hätten nachkommen wollen. Bei der Gesamtschuldnerauswahl habe es nahegelegen, eine Vollstreckung im Ausland zu vermeiden. Außergewöhnliche Umstände, die einen Verzicht auf die Rückforderung rechtfertigen könnten, seien nicht gegeben. Diese könnten nur bei einer Straftat zu Lasten des an sich Bestattungspflichtigen angenommen werden; eine Verletzung der Unterhaltspflicht genüge dafür nicht.

Mit Urteil vom 9. November 2020 hob das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 2. Januar 2019 auf, soweit darin eine Kostenerstattung in Höhe von mehr als 80 Euro festgesetzt wurde; im Übrigen wies es die Klage ab. Als Gemeinde des Sterbeorts sei die Beklagte für die Veranlassung der unaufschiebbaren Maßnahmen für die Bestattung örtlich zuständig gewesen (Leichenschau, Kühlung, standesamtliche Todesbescheinigung). Insoweit könne sie Kostenersatz vom Kläger verlangen, da dieser sich gegenüber der öffentlich-rechtlichen Bestattungspflicht weder auf die Ausschlagung der Erbschaft berufen könne noch darauf, dass die Verstorbene sich um ihn und seine Geschwister seit seiner Kinderzeit nicht mehr gekümmert habe. Eine Erstattung der Kosten für die Überführung an den früheren Wohnort zur Beisetzung könne dagegen nicht verlangt werden, da es sich insoweit nicht um notwendige Kosten der Bestattung handle. Zuständig nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BestG für die Überwachung der Einhaltung der bestattungsrechtlichen Vorschriften und dementsprechend auch für die Bestattung in den Fällen des Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG seien „die Gemeinden“. Welche Gemeinde hier jeweils angesprochen werde, sei im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt. Für die Fälle des Auseinanderfallens von Wohnort und Sterbeort habe das Bayerische Staatsministerium des Innern in der Bekanntmachung über die Aufgaben der Gemeinden beim Vollzug des Bestattungsgesetzes vom 12. November 2002 (BestBek) bestimmt, dass die Sterbegemeinde mit dem Eintritt eines Todesfalls die bestattungsrechtliche Pflicht habe, unverzüglich die Leichenschau zu veranlassen und innerhalb der 96 Stunden-Frist nach § 19 Abs. 1 BestV die Überführung in die Wege zu leiten; die bestattungsrechtliche Zuständigkeit der Sterbegemeinde ende mit der Übergabe der Leiche an die Wohnsitzgemeinde; diese müsse nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BestG die überführte Leiche übernehmen und für die Bestattung sorgen. Eine wirksame Regelung dahingehend, dass die Zuständigkeit für die Bestattung auch dann bei der Wohnsitzgemeinde liege, wenn der Sterbeort nicht zu deren Gebiet gehöre, lasse sich daraus jedoch nicht entnehmen, wie schon der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Urteil vom 21. Juni 1993 unter der Geltung einer früheren Fassung der ministeriellen Bekanntmachung festgestellt habe. An einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung fehle es nach wie vor. Entgegen der Darstellung in der ministeriellen Bekanntmachung sei die Regelung über die Gestattung einer Beisetzung in einem gemeindlichen Friedhof (Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BestG) schon aufgrund ihres Wortlauts und des Normzusammenhangs nicht zugleich als Regelung der örtlichen Zuständigkeit für die nach Art. 14 Abs. 2 BestG erforderlichen Maßnahmen anzusehen. Trotz richtlinienkonformen Verhaltens der Beklagten sei daher mangels einer abweichenden gesetzlichen Zuständigkeitsregelung nicht davon auszugehen, dass deren Zuständigkeit für Bestattungsmaßnahmen mit der Überführung der Leiche an die Gemeinde des letzten Wohnorts geendet habe. Die Beklagte sei für die Durchführung der Bestattung in der Heimatgemeinde der Verstorbenen örtlich zuständig gewesen; sie hätte damit zunächst für die - gegenüber der Erdbestattung kostengünstigere - Einäscherung zur Feuerbestattung sorgen müssen, so dass die Leiche aus dem Krankenhaus direkt ins Krematorium überführt worden wäre. Die Kosten für die Überführung der Leiche in den Ort des letzten Wohnsitzes hätten demnach vermieden werden können; sie seien damit nicht notwendig im Sinne des Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG gewesen.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Beklagte mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung. Sie sei nicht verpflichtet gewesen, für die Bestattung der Verstorbenen in der Heimatgemeinde zu sorgen. Dies ergebe sich aus der ministeriellen Bekanntmachung. Für die Zuständigkeitsregelung sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine gesetzliche Regelung mit Außenwirkung notwendig. Das Problem einer sicherheitsrechtlichen Unzuständigkeit oder sich überschneidender Zuständigkeiten bestehe angesichts des klar definierten Zuständigkeitsübergangs ab Übernahme der Leiche nicht. Im Polizei- und Sicherheitsrecht finde sich die Zuständigkeit mehrerer Behörden im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr etwa bei der „vertikalen Mehrfachkompetenz“ des Art. 6 LStVG oder bei Art. 24 Abs. 4 BayVersG. Es sei kein Grund ersichtlich, warum gerade auf dem Gebiet des Bestattungsrechts anderes gelten solle. Der Bestattungspflichtige habe durch die Regelung ohne Außenwirkung keine Nachteile; einen Anspruch auf gemeindliches Handeln besitze er nicht. Er könne durch die Veröffentlichung der ministeriellen Bekanntmachung im Allgemeinen Ministerialblatt erkennen, welche Behörde ihm gegenüber zu bestimmten Maßnahmen verpflichtet und ermächtigt sei. Die Kosten für die Überführung der Leiche seien notwendige Kosten gewesen und vom Bestattungspflichtigen zu erstatten. Es könne der Beklagten nicht zum Nachteil gereichen, dass sich weder der Bestattungspflichtige noch (zunächst) die Stadt F. um die Bestattung gekümmert habe und allein deshalb die Kosten für die Überführung der Leiche in die Wohnsitzgemeinde angefallen seien. Der Beklagten sei nicht bekannt, wie die Wohnsitzgemeinde derartige Fälle behandle, insbesondere ob im Wege einer Erd- oder Urnenbeisetzung bestattet werde. Es sei kein Grund ersichtlich, weshalb die Beklagte über die Frage der Bestattung in solchen Fällen zu entscheiden habe.

Die Beklagte beantragt,

unter teilweiser Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger hat sich im Berufungsverfahren nicht zur Sache geäußert.

Die als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren beteiligte Landesanwaltschaft Bayern verweist ohne eigene Antragstellung auf eine ministerielle Stellungnahme vom 9. Juli 2021 zur Zuständigkeitsverteilung der Gemeinden beim Auseinanderfallen von letztem Wohnsitz und Sterbeort. Danach sei die Beklagte als Gemeinde des Sterbeorts nach dem Prinzip der Allzuständigkeit in ihrem Gebiet sowie aufgrund des sicherheitsrechtlichen Charakters der Bestattungspflicht im Rahmen der Ersatzzuständigkeit nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 i.V. m. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BestG zuständig gewesen für die Beauftragung der Überführung; diese habe sie innerhalb der Frist des § 19 Abs. 1 BestV in die Wege leiten müssen. Die Verstorbene sei in der Stadt F. als Gemeinde des letzten Wohnorts zu bestatten gewesen und folglich dorthin zu überführen. Nach Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BestG sei für die Bestimmung von Art und Ort der Bestattung zuvorderst der Wille des Verstorbenen maßgeblich. Im Rahmen der Ersatzzuständigkeit nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG habe die zuständige Gemeinde im Rahmen des Möglichen Nachforschungen anzustellen. Gerade in den Fällen der Ersatzzuständigkeit seien diese Ermittlungen mangels Unterstützung der Angehörigen häufig erfolglos. Art und Ort der Bestattung lägen dann im Ermessen der Gemeinde, wie sich aus der Wertung des § 17 Abs. 3 Satz 4 BestV ergebe. In der Regel könne angenommen werden, dass eine Bestattung am letzten Wohnort dem Willen des Verstorbenen eher entspreche als eine Bestattung am Sterbeort. Diese Einschätzung stütze auch Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BestG, wonach auf Gemeindefriedhöfen die Beisetzung der verstorbenen Gemeindeeinwohner zu gestatten sei. Sei ein Verstorbener im Rahmen der Ersatzzuständigkeit nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG in der Gemeinde des letzten Wohnsitzes zu bestatten, so sei die Wohnsitzgemeinde für die Durchführung der Bestattung und damit auch für die Bestimmung der Bestattungsart (Erd- oder Feuerbestattung) zuständig. Dies sei zwar nicht in den bestattungsrechtlichen Vorschriften geregelt, ergebe sich aber aus Nr. 3.3 BestBek, die eine die Gemeinden bindende Zuständigkeitsverteilung enthalte. Die Frage der Außenwirkung dieser Bestimmung könne dahinstehen, da sich ihr Inhalt aus der Auslegung des Bestattungsrechts ergebe. Der Zuständigkeitswechsel auf die Wohnsitzgemeinde nach Beendigung der Überführung in deren Gemeindegebiet folge aus dem Prinzip der Allzuständigkeit der Gemeinde in ihrem Gebiet. Er hänge nicht davon ab, ob die Sterbeortgemeinde bereit sei, die Bestattung zu beauftragen. Eine Erstreckung der Zuständigkeit der Sterbeortgemeinde auf die Organisation der Bestattung im Gebiet der Wohnsitzgemeinde sei aus rechtlichen und praktischen Gründen nicht sachgerecht. Dieses Ergebnis entspreche auch der Wertung des Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BestG. Die Beklagte als Gemeinde des Sterbeorts habe somit nicht über die Bestattungsform entscheiden dürfen. Insbesondere habe keine Pflicht zu einer Feuerbestattung bestanden, da der zuständigen Gemeinde nach § 17 Abs. 3 Satz 4 BestV insoweit ein Ermessen eingeräumt sei.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.