Die Klage ist teilweise unzulässig und im Übrigen unbegründet.

Aufgrund des nachgereichten Schriftsatzes vom 21.07.2021 ist die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nach § 93 Abs. 3 Satz 2 FGO nicht geboten. Sie wäre dann angezeigt, wenn neue, entscheidungserhebliche Tatsachen oder Rechtsmeinungen vorgetragen würden, die eine Partei bisher unverschuldet nicht vorbringen konnte. Ein Verschulden könnte dann unbeachtlich sein, wenn mit einer evident unrichtigen Entscheidung gerechnet werden müsste (Tipke/Kruse, AO/FGO, § 93 FGO, Tz 9). Eine Wiedereröffnung wäre weiterhin erforderlich, wenn das rechtliche Gehör verletzt würde oder es einer weiteren Sachverhaltsaufklärung bedürfte.

Die Ausführungen des Klägervertreters nach Schluss der mündlichen Verhandlung enthalten jedoch keine neuen Tatsachen oder Rechtsansichten, die nicht bereits in der mündlichen Verhandlung erörtert worden wären.

Nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz ist effektiver Rechtsschutz zu gewähren, wenn jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Hinsichtlich des Anwendungsbereichs, der Maßnahmen und Entscheidungen aufgrund der GSA Fleisch wird dieser durch zwei Gerichtsbarkeiten gewährleistet.

§ 6a GSA Fleisch legt Unternehmern, in deren Betrieb geschlachtet wird, Schlachtkörper zerlegt werden oder Fleisch verarbeitet wird, bestimmte Pflichten auf. Nach § 6a Abs. 1 GSA Fleisch gilt ein Kooperationsverbot. In § 6a Abs. 2 und Abs. 3 GSA Fleisch wird der zulässige Einsatz von Fremdpersonal in Form von Selbständigen oder Leiharbeitnehmern eingeschränkt.

§ 6b Abs. 1 GSA Fleisch weist die Kontrolle der Vorgaben des § 6a GSA Fleisch den Behörden der Zollverwaltung und für § 6a Abs. 3 Satz 4 Nr. 1a GSA Fleisch der Bundesagentur für Arbeit zu. § 6b Abs. 2 GSA Fleisch nimmt hinsichtlich der Befugnisse der Kontrollbehörde, den Mitwirkungspflichten des Unternehmers und dem Rechtsschutz auf die Vorschriften des SchwarzArbG Bezug. Nach § 23 SchwarzArbG ist in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten über Verwaltungshandeln der Behörden der Zollverwaltung nach diesem Gesetz der Finanzrechtsweg gegeben.

Gemäß § 7 GSA Fleisch stellen Verstöße gegen § 6a GSA Fleisch eine Ordnungswidrigkeit dar. Für die Verfolgung der Ordnungswidrigkeiten ist die sachlich und örtliche Verwaltungsbehörde zuständig (§§ 35ff OWiG). Diese entscheidet nach pflichtgemäßen Ermessen (§ 47 OWiG). Über einen Einspruch des Betroffenen gegen den Bußgeldbescheid entscheidet das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat (§ 68 Abs. 1 OWiG), wenn das Zwischenverfahren nach § 69 OWiG nicht zur Zurücknahme des Bußgeldbescheides führt. Mit der Übersendung der Akten an die Staatsanwaltschaft gehen die Aufgaben der Verfolgungsbehörde auf die Staatsanwaltschaft über (§ 69 Abs. 4 OWiG). Die Beamten der Zollverwaltung werden im Strafverfahren als Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft tätig.

Der Hauptantrag zu 1 ist in den Punkten a), b), d), e), f), h) und i) unzulässig, da nicht die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses begehrt wird. Eine Feststellungsklage ist insoweit unstatthaft.

Mit einer Feststellungsklage nach § 41 Abs. 1 FGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

Die Feststellungsklage muss ein Rechtsverhältnis betreffen. Rechtsverhältnis ist die sich aus einem konkreten Sachverhalt ergebende, aufgrund von Rechtsnormen geordnete rechtliche Beziehung zwischen Personen oder zwischen einer Person und einer Sache.

In der Regel lautet die entscheidende Frage, ob eine konkrete Finanzbehörde eine bestimmte Handlung vornehmen darf/durfte oder nicht bzw. ob den Steuerpflichtigen konkrete Pflichten treffen (sei es im Sinne einer Handlungs-, Unterlassungs- oder Duldungspflicht) (Krumm in: Tipke/Kruse, AO/FGO, 166. Lieferung 05.2021, § 41 FGO, Rn. 3). Grundsätzlich muss es sich auch um ein gegenwärtiges Rechtsverhältnis handeln, d.h. die Beteiligten darüber streiten, ob das Rechtsverhältnis besteht bzw. ob und inwieweit sich hieraus gegenwärtig Rechte und Pflichten ergeben (Krumm, a.a.O., § 41 FGO, Rn. 5 und 6).

Die begehrte Feststellung lt. Hauptantrag zu 1a) verbietet der Klägerin konkret, die gemeinsame, auch nicht arbeitsteilige Zusammenarbeit mit anderen Unternehmern. Diese Pflicht besteht jedoch nicht zwischen der Klägerin und dem beklagten HZA, sondern stellt ein grundsätzliches Verbot einer bestimmten Verhaltensweise dar. Vergleichbar einer Geschwindigkeitsbeschränkung besteht die Verhaltenspflicht nicht gegenüber der kontrollierenden öffentlichen Institution, sondern gegenüber der Allgemeinheit. Die Einhaltung wird daher nicht von der staatlichen Stelle eingefordert, sondern kann nur durch die Bußgeldbewährung indirekt eine bestimmte Verhaltensweise fördern.

Die begehrten Feststellungen in den weiteren Punkten b), d), e), f), h) und i) betreffen ebenfalls nicht das konkrete Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagen HZA, sondern sollen das Ergebnis einer Subsumtion festschreiben.

Die Frage, ob die Klägerin in den Geltungsbereich des GSA Fleisch in der Fassung zum 01.01.2021 oder 01.04.2021 fällt, stellt kein Recht oder keine Verpflichtung gegenüber dem HZA dar.

Gleiches gilt für die Entscheidung, ob eine illegale Beschäftigung vorliegt und der Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt ist. Neben der abstrakten Subsumtion unter den Anwendungsbereich müsste hier zudem der Einsatz von Fremdpersonal geprüft und beurteilt werden.

Die Feststellungen in den Punkten d) und h) betreffen zudem bußgeldrechtliche Fragen, deren Klärung nicht im finanzgerichtlichen Verfahren erreicht werden kann (Finanzgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Januar 2019 - 1 K 1174/17 -, Rn. 139, juris).

Ein konkretes Rechtsverhältnis in diesen Klagepunkten ergibt sich auch nicht aus der „Damokles-Rechtsprechung“ insb. der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Auch nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 - 2 C 18/15 -, Rn. 19, juris) ist der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz grundsätzlich nicht vorbeugend konzipiert. Um den Grundsatz der Gewaltenteilung und das der Verwaltung zugewiesene Handlungsfeld nicht übermäßig und „anlasslos“ zu beeinträchtigen, setzt die den Gerichten übertragene Kontrollfunktion gegen Maßnahmen der Behörden grundsätzlich erst nachgelagert ein. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erfordert daher regelmäßig den Erlass einer Maßnahme, der nachfolgend Gegenstand gerichtlicher Überprüfung ist. Vorbeugender Rechtsschutz gegen erwartete oder befürchtete Anordnungen der Verwaltung ist daher grundsätzlich unzulässig.

Etwas Anderes gilt indes nach Ansicht des BVerwG dann, wenn dem Betroffenen ein weiteres Zuwarten, ob und wie die Behörde tätig werden wird, nicht zugemutet werden kann und daher ein schutzwürdiges Interesse an einer alsbaldigen gerichtlichen Klärung besteht. Soll ein künftiger nachteiliger Verwaltungsakt oder ein sonstiges nachteiliges Verwaltungshandeln mit Hilfe einer sog. vorbeugenden Feststellungsklage vermieden werden, ist dies nur dann zulässig, wenn mit dem nachträglichen Rechtsschutz im Wege einer Gestaltungs- oder Leistungsklage nicht mehr korrigierbare Rechtsverluste verbunden sind, wenn also die vorbeugende Feststellungsklage zur Erreichung eines effektiven Rechtsschutzes unumgänglich ist. Nach Ansicht des BVerwG liegt eine derartige Ausnahmekonstellation insbesondere bei „drohenden Sanktionen“ vor, die an verwaltungsrechtliche Vorfragen anknüpfen, denn es ist nicht zumutbar, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen „von der Anklagebank herab“ führen zu müssen (BFH, Beschluss vom 30. September 2020 - VII B 96/19 -, Rn. 11ff, juris).

Die „Damokles-Rechtsprechung“ des BVerwG, die das Vorliegen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses bejaht, hat zur Voraussetzung, dass durch die Drohung mit einer Strafanzeige Druck auf den Bürger ausgeübt werden soll, um ein bestimmtes verwaltungsrechtlich relevantes Verhalten des Bürgers zu erzielen (Niedersächsisches Finanzgericht, Urteil vom 25. Juli 2019 - 6 K 298/18 -, Rn. 34, juris).

Es kann dahinstehen, ob die Finanzgerichtsbarkeit dieser Rechtsprechung folgen würde, da die Finanzgerichtsordnung nur bestimmte Feststellungsklagen für zulässig erachtet. Im Streitfall liegen jedenfalls die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Rechtsprechung nicht vor. Das beklagte HZA hat sich bisher noch keine abschließende Meinung dazu gebildet, ob die Klägerin unter das GSA Fleisch fällt. Es hat auch noch keine Prüfungen nach § 6b GSA Fleisch durchgeführt und deshalb auch noch keine Verstöße gegen Verpflichtungen nach § 6a GSA Fleisch festgestellt. Folgerichtig hat es auch keine Drohung mit Strafanzeigen ausgesprochen, die ein bestimmtes Verhalten der Klägerin bewirken sollen.

Der Beschluss des BVerfG vom 29.12.2020 1 BvQ 165/20 schafft keine Rechtsgrundlage für eine Feststellungsklage eigener Art innerhalb der Finanzgerichtsordnung.

Dieses Verständnis eines feststellbaren Rechtsverhältnisses ergibt sich auch aus der Kontrollüberlegung, inwieweit effektiver Rechtschutz mit einer Feststellungsklage in Konstellationen dieser Art erreicht werden könnte.

Bereits die zeitliche Komponente der Feststellung spricht gegen Rechtschutz durch eine Klage auf Feststellung.

Die Klägerin möchte festgestellt haben, dass sie nicht unter das GSA Fleisch fällt. Hierzu trägt sie die Arbeitsabläufe und Stundenaufgliederung des Jahres 2020 vor, einem Jahr, in dem das GSA Fleisch noch nicht in Kraft war. Es mag sein, dass sie im Jahr 2021 bei Einreichung der Klage und möglicherweise auch im Zeitpunkt der Urteilsentscheidung den Betrieb in gleicher Art und Weise führte, wenngleich sie wohl zum 01.01.2021 von der Beschäftigung von Selbständigen absah. Fraglich ist jedoch, welche Zukunftswirkung ein Feststellungsurteil haben sollte. Die Klägerin hat dieses Problem erkannt und meint, der Tenor sei anhand der Entscheidungsgründe dergestalt auszulegen, dass die Zukunftswirkung sich auf den Tag der Urteilsfindung beschränken könnte. Damit erhielte sie jedoch nicht die gewünschte Rechtssicherheit, da das HZA bereits am nächsten Tag zu einer anderen Wertung des Sachverhalts kommen könnte.

Auch das FG Hamburg konnte diesen Konflikt in seinem Beschluss vom 20.05.2021 (FG Hamburg, Beschluss vom 20. Mai 2021 - 4 V 33/21 -, Rn. 65, juris) nicht befriedigend lösen.

Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage spricht zudem die subjektive Komponente der Entscheidung.

Rechtskräftige Urteile binden die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger (§ 110 Abs. 1 Nr. 1 FGO). Die Klägerin möchte jedoch in erster Linie Rechtssicherheit, dass ihre Betriebsführung keine Ordnungswidrigkeit darstellt und sie deshalb weder eine Geldbuße noch eine Wertabschöpfung fürchten muss. Diese Sicherheit kann sie mit dem Feststellungsurteil nicht erhalten, da nicht auszuschließen ist, dass die Staatsanwaltschaft die Herrschaft über das Bußgeldverfahren übernimmt und ihre eigene Rechtsansicht zugrunde legt.

Letztendlich würde das Finanzgericht seine Entscheidungskompetenz überschreiten, wenn es verbindlich feststellen würde, dass die Klägerin keine Rechte und Pflichten nach dem GSA Fleisch verletzt oder verletzt hat. Das Finanzgericht kann nur über den Teilbereich des Verwaltungshandelns entscheiden. Die bußgeldrechtliche Prüfung und Entscheidung liegt jedoch jenseits des verwaltungsrechtlichen Handelns und ist durch die ordentliche Gerichtsbarkeit nachzuprüfen.

Der Hauptantrag zu 2 ist ebenfalls nicht im Rahmen einer Feststellungsklage statthaft.

Die begehrten Feststellungen a) bis j) betreffen kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten HZA. Mit der gewünschten Subsumtion sind keine Rechte und Pflichten zwischen den Beteiligten betroffen. Die obenstehenden Ausführungen zum Hauptantrag 1 gelten entsprechend.

Der Hilfsantrag zu 3 ist ebenfalls unzulässig.

Wie unter 3a) und 3b) ausgeführt, ist die abstrakte Rechtsfrage, ob die Klägerin unter den Anwendungsbereich des GSA Fleisch fällt, nicht durch eine Feststellungklage nach § 41 Abs. 1 FGO zu klären. Dies gilt sowohl für den gesamten Produktionsprozess der Wurstherstellung als auch für die einzelnen Betriebsabteilungen, die dabei mitwirken. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, welchen Betriebsabteilungen die Selbständigkeit zuzusprechen wäre, die für eine eigenständige Einordnung unter das GSA Fleisch notwendig wäre.

Der Hauptantrag zu 1g) ist unzulässig.

Zwar beschreibt dieser ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten HZA, da - sofern die Tatbestandvoraussetzungen dieser Norm erfüllt sind - eine unmittelbare Anzeigepflicht gegenüber dem HZA bestehen würde.

Die Klägerin hat jedoch kein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung (§ 41 Abs. 1 FGO), da diese Anzeigepflicht nur entstehen könnte, wenn im Rahmen der Öffnungsklausel des § 6a Abs. 3 GSA Fleisch die Tarifvertragsparteien der Einsatzbranche Quoten für Leiharbeitnehmer vereinbaren würden und die Klägerin in den Geltungsbereich dieses Tarifvertrages fallen würde. Wie die Klägerin aber selbst vorträgt, kam ein solcher Tarifvertrag bisher nicht zustande.

Es ist daher auch nicht zu entscheiden, ob die Klägerin ein Feststellungsinteresse hätte, wenn ein solcher Tarifvertrag geschlossen würde, da dieser wohl mit der Fleischbranche vereinbart würde. Die Klägerin könnte sich daher wohl nur darauf berufen, wenn sie selbst einräumt, diesen Tarifvertrag als Mitglied der Fleischbranche übernommen zu haben und damit unter das GSA Fleisch zu fallen.

Der Hauptantrag zu 1c) ist unbegründet.

Dieser beschreibt ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten HZA, da - sofern die Tatbestandvoraussetzungen dieser Norm erfüllt sind - eine unmittelbare Kontrollbefugnis des HZA gegenüber der Klägerin bestehen würde.

Diese Kontrollbefugnis entsteht aber bereits dann, wenn die hinreichende Möglichkeit besteht, dass die Klägerin unter den Anwendungsbereich des GSA Fleisch fällt. Diese Möglichkeit ist nicht von der Hand zu weisen, da im Unternehmen der Klägerin Fleisch verarbeitet wird und noch zu entscheiden ist, welche Arbeitsschritte darunter zu subsumieren sind und inwieweit das Überwiegensprinzip erfüllt ist. Ob - aus Sicht des HZA - die Klägerin unter den Anwendungsbereich des GSA Fleisch fällt, kann das HZA erst entscheiden, wenn es entsprechende Feststellungen vor-Ort im Unternehmen, anhand von eigenen Wahrnehmungen und vorhandenen Dokumentationen getroffen hat.

Der Hilfsantrag zu 4 ist unbegründet.

Dieser umfasst etwas weiter als der Hauptantrag zu 1c) die Kontrollbefugnis des HZA.

Entsprechend den Ausführungen zu Punkt 10 genügt für die Befugnis die hinreichende Möglichkeit, dass der Anwendungsbereich des GSA Fleisch eröffnet ist.

Zu dieser Ansicht gelangt auch das FG Hamburg (FG Hamburg, Beschluss vom 20. Mai 2021, a.a.O. Rn. 89, juris) unter Verweis auf die Entscheidung des BFH zur Prüfungsbefugnis im Hinblick auf das Mindestlohngesetz (BFH, Urteil vom 18.08.2020, VII R 34/18, Rn. 98, juris)

Die Feststellungsklage war daher in allen Punkten abzuweisen.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen, da sie mit ihrer Klage erfolglos blieb (§ 135 Abs. 1 FGO).

Die Revision war wegen § 115 Abs. 2 Nr. 2 FGO zuzulassen.