Die Klägerin wendet sich gegen eine von der Beklagten verfügte Untersagung für die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten, die Werbung hierfür sowie die Androhung von Zwangsgeldern für den Fall der Nichtbeachtung der Anordnung.

Die Klägerin betreibt seit 29. Oktober 2015 eine Vermittlungsstelle für Sportwetten. Diese Wettvermittlungsstelle wurde mit Bescheid der Regierung von ... vom 23. Februar 2018 i.d.F. vom 19. Dezember 2019 in die gegenüber dem Veranstalter erteilte Duldung einbezogen.

Die Beklagte traf im Rahmen von Betriebskontrollen am 21. Februar 2018 und am 15. März 2018 folgende Feststellungen:

In dem Sportwettbüro befanden sich neun Bildschirme, welche die bewettbaren Sportereignisse mit Zeitpunkt der Veranstaltung und den jeweiligen Wettquoten anzeigten. Auf zwölf Fernsehgeräten waren Sportübertragungen beziehungsweise -sendungen zu sehen. An neun Wettterminals mit Bildschirm konnten LiveWetten platziert werden. Zudem befanden sich zwei internetfähige PCs in der Wettvermittlungsstelle, die es ermöglichten, auf Websites von Sportwettanbieter zuzugreifen. Auf den in den Betriebsräumen aufgestellten Tischen lagen Wettscheine der Wettveranstalterin unter dem Markennamen „...“ aus. Außerdem wurden insbesondere die nachfolgenden Wetten auf die Sportarten Fußball, Tennis, Eishockey und Volleyball gemäß „...Fußball 1“ beziehungsweise den aushängenden Wettbildschirmen und Wettterminals angeboten:

- Torerfolg als Wette, bei der auf den Torschützen einer Europa League Partie gewettet werden kann (Fußball)

- Torschützen Duell als Wette, bei der fiktiv die Spieler gegnerischer oder gleicher Teams gegeneinander antreten, wobei auf Sieg, Niederlage oder Unentschieden in diesem Duell gewettet werden kann (Fußball)

- Torerfolg als Wette, bei der auf den Torschützen einer Bundesliga Partie gewettet werden kann (Fußball)

- Torerfolg als Wette, bei der auf den Torschützen einer Partie der Primera División gewettet werden kann (Fußball)

- Torerfolg als Wette, bei der auf den Torschützen einer Partie der Ligue 1 gewettet werden kann (Fußball)

- Torerfolg als Wette, bei der im Rahmen des Tagesspecials auf die Vorkommnisse „Tore Heimteam: Tore Auswärtsteam“, „Treffen alle am Tag spielenden Teams?“, „gibt es ein Spiel mit mehr als 4,5 Toren?“, „Gesamtzahl Tore“, „Heim Tore“, „Auswärts Tore“ und „Tore in der ersten Halbzeit“ gewettet werden kann (Fußball)

- Team Duell als Wette, bei der auf eine fiktive Partie gewettet werden kann, wobei das Ergebnis durch die Anzahl der Tore im tatsächlich stattfindenden Spiel der jeweiligen Mannschaften bestimmt wird (Fußball)

- Ergebnis erste Halbzeit, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Fußball)

- Restzeit erste Halbzeit, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Fußball)

- Satzgewinn, wobei Spielstand und Spielzeit live angegeben waren (Tennis)

- Satzgewinn, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Volleyball)

- Drittelwette, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Eishockey)

- Nächstes Tor, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Fußball)

- Tore ab jetzt als Wette, bei der auf die Anzahl noch zu erzielender Tore im Spiel gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Fußball)

- Nächstes Tor in der ersten Halbzeit, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Fußball)

- Tore ab jetzt in der ersten Halbzeit, wobei Spielstand und Spielzeit auf den Wettbildschirmen und Wettterminals live angegeben waren (Fußball)

Mit Schreiben vom 26. März 2018 teilte die Beklagte der Klägerin unter ausführlicher Begründung mit, dass sie beabsichtige, alle materiell illegalen Sportwetten in den Betriebsräumen zu untersagen, und räumte ihr eine Äußerungsfrist bis spätestens 16. April 2018 ein. Stellungnahmen erfolgten am 16. April 2018 sowie am 18. April 2018. Auf diese wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Bescheid vom 20. April 2018 untersagte die Beklagte in Ziffer I. der Klägerin ab dem 4. Mai 2018 die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten in ihren Betriebsräumen, nahm von der Untersagung Ergebniswetten und LiveEndergebniswetten jedoch aus. Es wurde festgesetzt, dass folgende Ereignis- und LiveWetten (nicht abschließend) von der Untersagung umfasst sind:

- (Live-) Wetten auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z.B. Tor, Torschütze, (Live-) Wetten auf das erste/nächste Tor, LiveWetten auf das nächste Tor/Tore ab jetzt in der ersten Halbzeit, Team Duelle, Torschützen Duell, Anstoß, Einwurf, Eckball, Abstoß, Freistoß, Punkte, Torschütze, Eigentor, Elfmeter sowie Wetten auf gelbe/rote Karte, etc.)

- LiveWetten auf Abschnitte z.B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittel- und Viertelgewinne

- LiveWetten auf die Restzeit

- LiveWetten auf evtl. noch fallende Tore

- (Live-) Wetten Fantasy Fußballspiele.

Die Werbung für die in Ziffer I. des Bescheids genannten Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten wurde der Klägerin ab 4. Mai 2018 untersagt (Ziffer II). Für den Fall, dass die Klägerin Wetten i.S.d. Ziffer I. vermittelt, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 € angedroht (Ziffer III). Für den Fall, dass die Klägerin der Verpflichtung aus Ziffer II. des Bescheids zuwiderhandelt, wurde ein Zwangsgeld von 5.000,00 € angedroht (Ziffer IV).

Zur Begründung des Bescheids hat die Beklagte ausgeführt, die am 21. Februar 2018 und am 15. März 2018 durchgeführten Betriebskontrollen hätten ergeben, dass die Klägerin in den Betriebsräumen aktuell unzulässige Live-Wetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sowie unzulässige Ereigniswetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV angeboten und vermittelt habe.

Die Untersagung der Vermittlung der unzulässigen Sportwetten sei auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV erfolgt. Die Untersagung der Werbung für die unzulässigen Sportwetten in Ziffer II. des Bescheides beruhe auf § 9 Abs. 1 GlüStV. Die in Ziffer I. des Bescheids genannten (Live-) Wetten bezogen auf die Ereignisse Anstoß, Einwurf, Eckball, Abstoß, Freistoß, Punkte, Torschütze, Eigentor, Elfmeter sowie auf eine gelbe/rote Karte würden zwar bislang nicht in den Räumlichkeiten die Klägerin angeboten. Es sei jedoch geboten diese ohnehin unzulässigen (Live-) Wetten aufzuzählen, da Wettprogramme häufig geändert würden. Die Anordnungen in den Ziffern I. und II. des Bescheides entsprächen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung und widersprächen nicht den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 28. Januar 2016, da diese keine ermessensbindende Wirkung entfalten würden. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände habe Vorrang vor den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin an der Fortführung der unerlaubten Vermittlung von Sportwetten. Die angebotenen Wetten seien absolut nicht erlaubnisfähig. Der Klägerin sei es nach wie vor möglich, zulässige Wetten wie Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten zu vermitteln. Der Eingriff in die Berufsausübung sei gerechtfertigt, da mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vernünftige Gründe des Allgemeinwohls verfolgt würden. Bei der Bemessung der angedrohten Zwangsgelder habe sich die Beklagte an den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin orientiert. Dieses ergebe sich aus dem Kundenaufkommen, der Anzahl der Wettterminals sowie der Höhe der bei Sportwetten im Allgemeinen zu erzielenden Umsätze.

Auf den Bescheid wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Schriftsatz vom 3. Mai 2018 hat die Klägerin Klage erheben lassen und beantragt,

die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 20. April 2018 aufzuheben.

Die Klägerin vermittle Wetten der Firma ... Co. Ltd.. Die Veranstaltung von Wetten durch dieses ... Unternehmen werde durch den Freistaat Bayern aktiv geduldet. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Duldungsbescheid der Regierung von ... vom 23. Februar 2018. Dabei handle es sich nicht nur um eine passive Duldung. Vielmehr habe es eine administrative Entscheidung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr gegeben, insgesamt bis zu 35 Wettveranstalter widerruflich zu dulden, wobei die Übersendung der Vollzugsleitlinien der äußere Ausdruck dieser Duldung sei und zugleich deren Umfang für die betroffenen Veranstalter verbindlich konkretisiere. Diesen Sachverhalt habe erst der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 8. März 2018 (10 B 15.994) hervorgehoben. Es liege eine aktive Duldung vor, deren Umfang von der Beachtung der Leitlinien zum Vollzug vom 28. Januar 2016 abhänge, somit keine Duldung greife, wenn sich die Veranstaltung außerhalb der Leitlinien bewege. Dies betreffe auch die Ausgestaltung des Wettprogramms. Was genau der Inhalt der „erteilten“ Duldung gegenüber den Wettveranstaltern sei, werde vom Verwaltungsgerichtshof nicht näher ausgeführt. Allerdings sei davon auszugehen, dass der Inhalt derselbe sei wie auch gegenüber den Vermittlern: nämlich ein Absehen vom Erlass einer Untersagungsverfügung und zwar auch seitens der nachgeordneten Behörden. Wenn also die Regierung von ... eine Duldung ausgesprochen habe, so dürfe die Beklagte keine Untersagung erlassen. Die Untersagungsverfügung sei jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil sie der gegenüber der Firma ... erteilten Duldung gerade des in Rede stehenden Wettangebots durch eine übergeordnete Behörde widerspreche. Diese Duldung habe zum Inhalt, dass bei Beachtung der Leitlinien bei der Veranstaltung von Sportwetten durch ... eine Untersagung nicht erfolge. Es gehe im vorliegenden Fall um die Rechtswirkungen der Duldung gegenüber dem Veranstalter im Hinblick auf nachgeordnete Behörden, die bislang in der Rechtsprechung noch nicht näher thematisiert worden seien, wohl auch deshalb, weil die Existenz dieser Duldungen zunächst behördlicherseits nicht bestätigt worden sei, während sie inzwischen aus förmlichen Duldungsbescheiden abgeleitet werden könne und auch vom Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 8. März 2018 anerkannt worden sei. Die Veranstalterduldung sei rechtmäßig, insbesondere sei die „Erteilung“ der Duldung durch die zuständige Behörde erfolgt. Die Duldung sei auch rechtmäßig, als darin auf die Definition des „Ausgangs“ von Sportereignissen in den Vollzugsleitlinien vom 28. Januar 2016 Bezug genommen werde. Letztlich sei die Veranstalterduldung selbst dann für die Beklagte verbindlich und zu beachten, wenn sie auch unzulässigerweise materiell unerlaubte Wettformen erfassen würde. Die Veranstalterduldung sei als Verwaltungsakt anzusehen, dessen Wirksamkeit bekanntlich nicht notwendigerweise die Rechtmäßigkeit voraussetze. Die aktive Duldung hänge davon ab, dass die unter III. der Vollzugsleitlinien genannten Anforderungen in ihrer Gesamtheit eingehalten würden. Welche das in Bezug auf das Wettprogramm seien, werde in den Vollzugshinweisen detailliert dargelegt. Sofern diese Anforderungen eingehalten würden, könne eine Untersagung nicht ausgesprochen werden. Vor Erlass einer Untersagungsverfügung müsse die aktive Duldung durch die Behörde widerrufen werden.

Die aktive Duldung der Wettveranstalter schränke auch ein Vorgehen gegen die Wettvermittler ein. Es bestehe ein direkter Widerspruch zur Duldung, wenn die Vermittlung wegen fehlender Erlaubnisfähigkeit bereits der Wettveranstaltung untersagt werde. Es entstünde ein Flickenteppich, bei dem ein und dasselbe Verhalten je nach Ort innerhalb Bayerns entweder geduldet oder untersagt wäre. Die Wettveranstalter müssten entweder landesweit das Wettprogramm ändern, obwohl die ihm erteilte Duldung gerade auch das Wettprogramm miterfasse, oder aber er müsse landesweit unterschiedliche Wettprogramme anbieten. Rechtstechnisch führe der Erlass einer Untersagung entgegen einer bestehenden Duldung zu einem unheilbaren Ermessensfehler.

Die Untersagungsverfügung beziehe sich jedenfalls teilweise auf Wettformen, die von der gegenüber ... erteilten Duldung abgedeckt seien. So seien Live-Wetten auf Ereignisse dann von der Duldung abgedeckt, wenn sie sich im Ergebnis unmittelbar niederschlagen würden, wie namentlich die Erzielung eines Tores. Die Beklagte gehe von einem völlig falschen „Ergebnisbegriff“ aus. Zudem würde sich die Untersagung auf Wettarten erstrecken, die von der Klägerin nicht vermittelt werden würden. Des Weiteren sei die Klägerin nicht die unmittelbare Quelle der „Gefahr“.

Zudem dürfe die Beklagte von ihrer zwar bestehenden Zuständigkeit bis zur Konzessionserteilung nur im Einvernehmen mit der materiell zuständigen Behörde des Landes Hessen (Regierungspräsidium Darmstadt, § 16 Abs. 3 HGlüG) Gebrauch machen. Es liege ein Zuständigkeitsübergriff vor, da die Beklagte ohne jede Rücksprache vorgegangen sei. Die Beklagte dürfe nach einer Konzessionsvergabe einem unerlaubt tätigen Vermittler auch nicht vorhalten, er vermittle unerlaubte Ereigniswetten, wenn sämtliche Wettarten, die er vermittle, durch Konzessionsbescheide gegenüber Dritten erlaubt worden wären. In einem solchen Fall dürfe die Untersagung nur auf die formelle, nicht aber auf eine behauptete materielle Illegalität gestützt werden, da selbst eine rechtswidrige Konzessionierung bestimmter Wettarten für die Beklagte nicht nur im konzessionierten, sondern auch im nicht konzessionierten Bereich verbindlich wäre. Auch nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Urteil vom 8. März 2018 (10 B 15.990 und 10 B 15.994) dürfe die Landesbehörde Aussagen zur Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots nicht treffen, weil dies Aufgabe der für das länderübergreifende Konzessionsverfahren zuständigen Behörde sei.

Das um die gegen Unionsrecht verstoßenden Vorschriften reduzierte Prüfprogramm der Regelungen des Glückspielstaatsvertrags würde sich auf die Einhaltung der vermittlungsbezogenen Vorschriften beschränken. Aussagen zur Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots dürfe die Landesbehörde nach einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 8.3.2018 - 10 B 15.994 - juris Rn. 31, 45f.), die auf aufsichtliches Einschreiten bzw. Duldungsverfahren übertragbar sei, nicht treffen. Die Behörde könne nicht in einem Untersagungsverfahren über die materiell zulässigen Wettarten entscheiden, da sie dies auch nicht im Rahmen eines echten Erlaubnisverfahrens prüfen könne. Die Beklagte habe sich weder an die von den obersten Glückspielaufsichtsbehörden der Länder gemeinsam ausgearbeiteten „Leitlinien“ vom 28. Januar 2016 gebunden gefühlt noch an den Musterkonzessionsbescheid vom 27. August 2014. Die Beklagte nehme für sich das Recht in Anspruch, die Beurteilung der zuständigen Behörde des Landes Hessen hinsichtlich der Bewertung der Erlaubnisfähigkeit von Wetten für sich als unverbindlich ignorieren zu dürfen. Dies werde besonders deutlich, wenn die Untersagung auch Wettarten erfasse, die im Musterkonzessionsbescheid als erlaubnisfähig bezeichnet worden seien. Die Beklagte provoziere ein Gerichtsverfahren, um entgegen der für die Beklagte viel zu weichen Haltung der zuständigen Behörde des Landes Hessen durch Gerichtsentscheidungen strengere Grenzlinien ziehen zu können, so beispielsweise für die Wette auf das „nächste Tor“. Nur dann, wenn das Land Hessen kategorisch jede Mitwirkung bei Maßnahmen gegen unerlaubte Wettangebote, namentlich durch Konkretisierung der erlaubnisfähigen und der nicht erlaubnisfähigen Wettarten, ablehnen sollte, könnten die Länder eventuell eine „Notstandskompetenz“ in Anspruch nehmen. Es gebe auch keine Grundlage für die Annahme eines „mutmaßlichen Einverständnisses“, da das Land Hessen beispielsweise die Wette „erstes - nächstes Tor“ im Widerspruch zur Untersagung der Beklagten erlaube. Auch wenn die Beklagte die Untersagung an die „Bewertung einzelner Wetten nach Abstimmung der obersten Glückspielaufsichtsbehörden, Stand 25. Juli 2018“ angepasst habe, ersetze dies nicht das erforderliche Einvernehmen. Die Entscheidung sei nicht einstimmig ergangen und die Glücksspielaufsichtsbehörden hätten keine außenwirksame Vollzugszuständigkeit.

Die Untersagungsverfügung genüge auch nicht dem Bestimmtheitsgebot, da sie dem Adressaten nicht ermögliche, zu erkennen, welche Wettarten vermittelt werden dürften. Die Begriffe „Ergebniswetten“ und „Live-Endergebniswetten“ würden im Bescheid nicht in allgemeingültiger Form konkretisiert. Dass es im Bescheid Beispiele für untersagte Wetten gebe, besage nur, dass der Adressat wisse, dass er diese Wetten nicht vermitteln dürfe. Es sei beispielsweise nicht klar, ob unter Ergebniswetten auch Wetten, die aufgrund ihrer konkreten Bezeichnung oder Beschreibung den äußeren Eindruck einer Ereigniswette machen würden, ohne es zu sein, subsumiert werden müssten. Dies gelte vor allem für Wetten im Zusammenhang mit den Ereignissen um Tore. Aus dem Bescheid gehe nicht einmal klar hervor, was genau die Beklagte als das „Endergebnis“ eines Sportereignisses ansehe. Auch im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 1.8.2016 - 10 CS 16.893 - juris Rn. 37), komme extreme Unsicherheit hinsichtlich der Einordnung konkreter Wettarten auf, beispielsweise bei der Wette „Schießen beide Teams ein Tor?“. Auf Seite 6 (wohl Seite 7) des Bescheids lasse die Beklagte erkennen, dass sie als „Ergebnis“ ausschließlich Sieg oder Niederlage anerkenne, was in letzter Konsequenz bedeuten würde, dass eine Wette auf das exakte Endergebnis sowohl als Live - als auch als Pre-Match-Wette verboten wäre. Zwar habe die Beklagte während des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes im Beschwerdeverfahren mit dem Schriftsatz vom 26. September 2018 einige Wetten genannt, die nach der länderübergreifenden Verständigung zulässig sein sollten und hinsichtlich derer klargestellt werde, dass sie von der Untersagung nicht erfasst seien sollten. Die Endzeitergebniswette (Ziffer 8a der Liste vom 25. Juli 2018) sei allerdings nicht dabei. Die Beklagte bezeichne Wetten allein deshalb als Ereigniswetten, weil in den Erklärungen der Wetten Formulierungen gebraucht würden, die den Eindruck erwecken würden, als werde auf Ereignisse innerhalb des Sportereignisses und nicht auf das Endergebnis gewettet. Jede Ergebniswette lasse sich jedoch zugleich auch als Ereigniswette formulieren. Auch bei den Live-Wetten stelle sich die Frage, ob die Beklagte nur Tendenzwetten von der Untersagung habe ausnehmen wollen und ob darüber hinaus weitere Voraussetzung sei, dass die Ergebniswette auch als solche vermarktet werde und nicht Formulierungen gebraucht würden, die auf Ereignisse innerhalb des Spiels abstellen würden. So lasse sich beispielweise über die „Handicap-Wetten“ keine klare Aussage aus dem Bescheid entnehmen. Die Beklagte hätte für eine trennscharfe Abgrenzung untersagter und nicht untersagter Wetten sorgen müssen, wobei die Nennung konkreter Beispiele eher verwirrend als hilfreich sei. Besondern deutlich werde dies an der Auseinandersetzung über die Wette „Schießen beide Teams ein Tor?“. Es würden seitens der Klägerin verschiedene Definitionen vorgeschlagen. Die Modifikation des Bescheids durch die Beklagte mit dem Schriftsatz vom 26. September 2018 führe zu einer offenkundigen Diskrepanz zwischen Inhalt und Begründung.

Des Weiteren werde auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (B.v. 18.6.2018 - 8 B 12.17 - juris Rn. 5; U.v. 15.6.2016 - 8 C 5.15) verwiesen, wonach Grund zur Annahme bestehe, dass das Vermitteln von Wetten auch ohne behördliche Erlaubnis legal ausgeübt werden könne. Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (U.v. 4.2.2016 - C-336/14, Ince - juris Rn. 59) könne der erlaubnislosen Vermittlung von Sportwetten ein rechtswirksamer Erlaubnisvorbehalt nur dann entgegen gehalten werden, wenn tatsächlich eine Erlaubnismöglichkeit bestehe und diese auch hinreichend bekannt gemacht worden sei. An dieser Erlaubnismöglichkeit fehle es im Bereich der Sportwetten. Deshalb dürfe der Erlaubnisvorbehalt nicht angewandt werden, selbst wenn ein Gericht zum Ergebnis käme, dass es sich eigentlich nicht um „Endergebniswetten“ handle, sondern um Ereigniswetten. Der Europäische Gerichtshof habe ein klares Verbot der strafrechtlichen Ahndung aufgestellt.

Zudem wäre, selbst wenn man eine Untersagung für grundsätzlich möglich halte, die konkrete Verfügung deshalb unverhältnismäßig, weil sie nicht klar und unmissverständlich zulässige Pre-Match-Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten aus ihrem Tenor ausklammere. Die Beklagte mache die Unzulässigkeit nicht am Inhalt der Wette fest, sondern an der Form ihrer Vermarktung. Eigentlich sollte jedoch der Aspekt der Verständlichkeit des Wettinhalts für den Kunden das Hauptkriterium sein. Dies gelte auch hinsichtlich den Ausführungen der Kammer im Eilbeschluss, wonach Live-Wetten auf eventuell noch fallende Tore unzulässig seien. Unmissverständlich sei die von der Klägerin im Schriftsatz vom 9. August 2018 vorgeschlagene Definition.

Des Weiteren sei die Untersagungsverfügung ermessensfehlerhaft, weil sie der gegenüber der Wettveranstalterin der Klägerin erteilten Duldung gerade des in Rede stehenden Wettangebots widerspreche. Die Kammer habe in den Ausführungen in ihrem Eilbeschluss verkannt, dass es der obersten Glückspielaufsichtsbehörde des Freistaats Bayern durchaus möglich sei, für einen nach abstrakten Kriterien definierten Teilbereich von Wetten anlässlich sportlicher Wettkämpfe eine Duldung auszusprechen, ohne dass zuvor in einem Verwaltungsverfahren eine Überprüfung konkreter Wettprogramme stattgefunden habe. Insoweit gelte dasselbe wie für die Konzessionsvergabestelle selbst. Auch für die neue Konzessionsantragsstellung ab 2. Januar 2020 werde vom Regierungspräsidium Darmstadt als zuständiger Behörde lediglich erwartet, dass der Antragsteller erkläre, nur Sportwetten auf Grundlage des § 21 GlüStV i.V.m. den „Leitlinien“ vom 28. Januar 2016 zu vertreiben, demgegenüber die Antragsunterlagen gerade keine detaillierte Darstellung des beabsichtigten Wettprogramms enthalten müssten, sodass insoweit auch keine Prüfung stattfinden könne. Die Ansicht der Kammer im Eilbeschluss sei nicht nachvollziehbar. Hiernach liefe letztlich die Duldung des Veranstalters ins Leere, weil nicht einmal die simpelste Tendenzwette von der Veranstalterduldung erfasst wäre. Eine Untersagung des Betriebs von Wettvermittlungsstellen sei weiterhin nur dann möglich, sofern die Person des Vermittlers, der Standort oder die Art und Weise der Vermittlung materiell nicht erlaubnisfähig wären. Anders liege es jedoch dann, wenn das Vorgehen gegen eine Wettvermittlung mit einer fehlenden Erlaubnisfähigkeit bereits der Wettveranstaltung begründet werde. Live-Wetten seien zulässig auf noch fallende Tore, auf die Restzeit, auf Torerfolg, auf das nächste Tor, genauso wie auf Satzgewinne im Tennis bzw. Volleyball und die Teamduelle als Kombinationswette. Die Liste von 25. Juli 2018 habe zu keiner inhaltlichen Beschränkung der Duldung geführt, da sie den Wettveranstaltern nie offiziell zur Kenntnis gebracht worden sei.

Die Klägerin sei auch nicht richtiger Adressat der Maßnahme. Sie vermittle lediglich den Zugang und habe keinerlei Einfluss auf das ... -Wettprogramm. Erst seit 2015 bestehe überhaupt die technische Möglichkeit, dass sich der Umfang von Wettangeboten je nach Standort und Bundesland geringfügig unterscheiden könne. Die von der Beklagten vorgelegten Anweisungen von ... an Wettvermittler würden keine Sperrung von Wettmöglichkeiten bewirken. Die Klägerin sei nicht in der Lage, im Alleingang der Untersagungsverfügung nachzukommen. ... habe derzeit für Deutschland vier unterschiedliche Versionen von Wettprogrammen, wobei nur eine dieser Versionen mit einer unterschiedlichen Rechtslage begründet sei. Tatsächlich gebe es im verbleibenden Bundesgebiet aber an ... -Standorten sogar mehr als nur drei unterschiedliche Zusammenstellungen von Wettmöglichkeiten, weil nicht nur einzelne Bundesländer, sondern sogar einzelne Kommunen im Alleingang Vorgaben zu Wettangeboten machen würden. ... sei allerdings nicht bereit, exklusiv für das Gebiet der Beklagten eigene Wettprogramme zu erstellen. So sei die Klägerin darauf beschränkt, die restriktivste der drei zur Verfügung gestellten Wettprogramm-Versionen zu verwenden, auch auf die Gefahr hin, dass darin Wettangebote enthalten seien, die bei ihr selbst gesperrt worden seien. Bei ... hätten die Vermittler keinerlei Möglichkeiten, einseitig das Wettprogramm zu beeinflussen. Demgegenüber hätten bei manchen Konkurrenten Vermittler die Möglichkeit, eigenmächtig nicht nur bestimmte Wettarten zu sperren, sondern derartige Sperren auch wieder aufzuheben. Hinsichtlich derjenigen Wettarten, die von der Duldung nicht erfasst seien, könne man eine Untersagung nicht rein vorsorglich erlassen.

Auf die Klagebegründung wird im Einzelnen verwiesen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass die Klägerin Einfluss auf das angebotene Wettprogramm habe. Der Wettveranstalter habe für seine Franchisepartner eine Vorgabe zur Einstellung der Kassensysteme erarbeitet, die den Wettvermittlern schriftlich mitgeteilt worden sei. In diesem Schreiben werde auf unzulässige Wetten verwiesen und den Franchisepartnern ausdrücklich empfohlen, ein eingeschränktes Wettprogramm anzubieten, um den Betrieb der Wettannahmestelle nicht zu gefährden. Die Klägerin habe auch einen Einfluss auf das Wettprogramm des Veranstalters, der Firma, wie sich aus dem ausdrücklichen Hinweis der Firma ... ergebe, dass die tatsächlichen Angebote in den ...-Shops aus regulatorischen Gründen eingeschränkt seien und von dem Wettprogramm abweichen könnten.

Der Untersagungsbescheid stelle keinen Übergriff in die Zuständigkeit des Landes Hessen dar. Bei dem vom Klägerbevollmächtigten zitierten Urteil des BayVGH vom 8. März 2018 gehe es um eine isolierte Vermittlungserlaubnis und nicht wie vorliegend um eine Untersagungsverfügung. So lange das Konzessionsverfahren keinen Abschluss gefunden habe, müssten die jeweiligen Landesbehörden die Erlaubnisfähigkeit von Wetten bewerten können.

Auch eine erteilte Duldung ändere nichts an der Möglichkeit der Beklagten, gegen offensichtlich materiell unzulässige Sportwetten vorzugehen, da die Duldung keine Aussage über die materielle Rechtmäßigkeit der Wettprogramme treffe. Insoweit handele die Beklagte weiterhin im Rahmen ihrer Kontrollbefugnisse nach § 9 GlüStV.

Auch sonstige Ermessensfehler lägen nicht vor. Da jeder Vermittler vor Ort steuern könne, welche konkreten Wetten er anbiete, entstehe ein unterschiedliches Wettprogramm gerade nicht aufgrund behördlicher Untersagungsverfügungen. Eine Reduzierung des Wettprogramms sei innerhalb von wenigen Tagen möglich, so dass die Klägerin auch richtiger Adressat sei. Die förmliche Untersagung der materiell unzulässigen Wettarten sei eine mögliche, geeignete und auch verhältnismäßige Maßnahme der Beklagten. Der Klägerin werde durch die Untersagungsverfügung der Betrieb nicht gänzlich untersagt, sondern lediglich beschränkt. Die Klägerin habe im Rahmen der wiederholten Kontrollen gezeigt, dass sie nicht bereit sei, sich an die geltende Rechtslage zu halten und materiell unzulässige Ereignis- und Live-Wetten aus dem Wettprogramm zu nehmen.

Die Untersagungsverfügung sei auch bestimmt genug. Es sei zu berücksichtigen, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeiten, aus verschiedensten Wettbestandteilen neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten nicht aufstellen lasse. Des Weiteren stelle der Untersagungsbescheid in keiner Weise auf eine möglicherweise formelle Illegalität der Vermittlung von Sportwetten ab. Im Übrigen sei die Beklagte nicht daran gehindert, gegen offensichtlich materiell unzulässige Sportwetten vorzugehen. Der Gleichheitsgrundsatz werde ebenfalls nicht verletzt. Im Rahmen unangemeldeter Kontrollen bei allen Wettvermittlungsstellen, auch bei dem von der Klägerin angeführten Anbieter, hätten keine Verstöße festgestellt werden können.

Mit Schriftsatz vom 9. März 2020 ließ die Klägerin den bisherigen Vortrag wiederholen und vertiefen. Die Duldung sei unter der Nebenbestimmung erteilt worden, dass die Wettvermittlungsstellen nur das Wettprogramm des Veranstalters vermitteln dürften, so dass ein Widerspruch zur angefochtenen Untersagung bestehe. Faktisch werde derzeit im Wettbüro der Klägerin ein Wettprogramm vermittelt, das in dieser Form ausschließlich in den beiden ... ... Wettbüros angeboten werde und nicht identisch mit dem bundesweit vertriebenen Wettprogramm des Veranstalters sei. Aus der Nebenbestimmung im Bescheid vom 23. Februar 2018 zur Duldung gegenüber der Fa. ... lasse sich jedenfalls eine grundsätzliche Billigung des Wettprogramms des Veranstalters ableiten, soweit dieses mit den Vollzugsleitlinien vom 28. Januar 2016 übereinstimme, so dass ein Zuständigkeitsübergriff vorliege.

Vor dem Wort „Sportwetten“ im Tenor fehlten die Worte „nicht konzessionierten“ bzw. „unerlaubten“, da sonst selbst nach Erteilung einer Konzession von dieser erfasste Wetten untersagt seien. Der Tenor erfasse auch Wetten, die nach dem Verständnis des bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr erlaubnisfähig und der bayrischen Staatlichen Lotterieverwaltung bereits tatsächlich erlaubt worden seien, wie sich aus den genehmigten Teilnahmebedingungen für die Sportwette Oddset ergebe. Die Untersagung habe bis zur Konzessionserstvergabe befristet bzw. auf nicht konzessionierte bzw. unerlaubte Sportwetten beschränkt werden müssen. Das Fehlen einer Konzession im Erlasszeitpunkt könne zwar eine Untersagung rechtfertigen, nicht jedoch deren zeitlich unbefristete Erstreckung unter Einschluss auch konzessionierter Wetten.

Die Fortgeltung der Untersagung sei unabhängig von der mittlerweile vorliegenden Duldung nach dem 31. Dezember 2019 auch im Hinblick auf das Inkrafttreten des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrags rechtswidrig. Nach diesem käme zur Auflösung des Normwiderspruchs zwischen § 10 Abs. 1 und § 10a Abs. 2 GlüStV 2020 nur die rückwirkende Konzessionierung zum 1. Januar 2020 in Betracht, so dass die Beklagte jedenfalls seit diesem Zeitpunkt nicht mehr berechtigt sei, im Alleingang und ohne Einvernehmen der Konzessionsvergabestelle verbindlich die Erlaubnisfähigkeit bestimmter Wettarten zu beurteilen und zu untersagen. Das Land Hessen vertrete wie insgesamt mindestens drei Bundesländer auch einen anderen Standpunkt als die Beklagte, was sich etwa aus der „Bewertung einzelner Wetten nach Abstimmung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden Stand 25.07.2018“ ergebe. Insbesondere werde die Bewertung der Wette „nächstes Tor“ als unzulässig mutmaßlich vom Land Hessen nicht geteilt. Dass es gesetzlich keinen Einvernehmenstatbestand gebe, habe nur den Grund, dass sich der Gesetzgeber überhaupt keine Gedanken gemacht habe, was in der Übergangszeit zwischen Inkrafttreten des Vertrages und der Konzessionserstvergabe geschehen solle. Durch die Bekanntgabe unterschiedlicher, angeblicher Länderbeschlüsse und die gleichzeitige Geheimhaltung des Musterkonzessionsbescheids vom 27. August 2014 werde ein völlig verzerrtes Bild des Meinungsstands unter den Ländern erzeugt. Auch wenn es weiterhin scheinbar eine Mehrheit von 12 Bundesländern dafür gebe, die Wette auf das erste/nächste Tor für eine Ereigniswette zu halten, ändere dies nichts daran, dass die außenwirksame Rechtsmacht, verbindlich über die Zulassung oder Nichtzulassung dieser Wette zu entscheiden, jedenfalls für Zeiträume ab dem 1. Januar 2020 allein beim Bundesland Hessen liege.

Die Weitergeltung der Untersagungsverfügung unter neuer Rechtslage sei auch inhaltlich unverhältnismäßig, weil diese an die faktischen Verhältnisse unter Geltung des GlüStV 2011 anknüpfe, jedoch nicht auf dessen Geltungszeitraum befristet sei.

Einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat die Kammer abgelehnt (VG Augsburg, B.v. 4.7.2018 - Au 8 S 18.795). Auf die Entscheidung wird verwiesen. Die Klägerin hat im Rahmen des Beschwerdeverfahrens ihren Eilantrag zurückgenommen, so dass der Beschluss damit wirkungslos geworden ist (BayVGH, B.v. 31.7.2019 - 23 CS 18.1452).

In der Sache wurde am 10. März 2020 mündlich vor Gericht verhandelt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Behördenakten sowie die Gerichtsakte, auch im Verfahren Au 8 S 18.795, und auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.