Die Klägerin begehrt die Erweiterung ihrer bereits bestehenden Erlaubnis zur Kindertagespflege auf die Betreuung von fünf (statt vier) gleichzeitig anwesenden, fremden Kindern und den Abschluss von acht (statt vier) Betreuungsverträgen.

Die Klägerin ist bereits seit 2005 als Tagesmutter tätig. Für ihre Hauptwohnung in der L.-Straße 21, eine 2-Zimmer-Wohnung, wurde ihr zuletzt mit Bescheid vom 1. August 2016 die Erlaubnis zur Tagespflege von vier gleichzeitig anwesenden fremden Kinder erteilt (Nr. 1 und 2 des Bescheids). Zudem wurde bestimmt, dass die Klägerin insgesamt höchstens fünf Betreuungsverhältnisse eingehen dürfe (Nr. 3).

Am 21. November 2016 beantragte die Klägerin bei der Beklagten per E-Mail die Erteilung einer Erlaubnis zur Tagespflege für ihre Nebenwohnung in der L.-Straße 19.

Mit E-Mail vom 16. Januar 2017 stellte sie gegenüber der Beklagten klar, dass es ihr um eine Erlaubnis zur Betreuung von fünf gleichzeitig anwesenden, fremden Kindern gehe.

Mit Schreiben vom 14. Februar 2017 legte die Klägerin der Beklagten einen Grundriss sowie ein Konzept zur Nutzung der Wohnung in der L.-Straße 19 vor. Danach hat die Wohnung eine Fläche von ca. 33 m² und besteht aus Wohnzimmer (20,27 m²), Küche (6,42 m²), Bad (2,9 m²) und Flur (3,98 m²). Laut Konzept soll die gesamte Wohnung in die Betreuung einbezogen werden. Da das Wohnzimmer und die Küche größer seien als in der bisher genutzten Wohnung, böten sich mehr Möglichkeiten für pädagogische Konzepte wie z.B. gemeinsames Zubereiten von Essen, Backen, Spiele mit Knete u.a. Die Wohnung biete eine freie Spielfläche von insgesamt 27 m², also von 5,4 m² pro Kind, da insgesamt weniger Möbel vorhanden seien als in der L.-Straße 21. Beide Wohnungen würden auch privat genutzt. In der Wohnung in der L.-Straße 19 werde - nach Beendigung der Betreuung - gekocht und gegessen, die beiden Räume in der L.-Straße 21 würden als Jugendzimmer für den Sohn der Klägerin und als Schlafzimmer für sie selbst genutzt. Zur Nutzung der Räume in der L.-Straße 19 im Einzelnen führte die Klägerin Folgendes aus: Der Wohnraum könne mittels eines flachen Regals und einer Bank flexibel geteilt und gestaltet werden, z.B. in einen aktiven Bereich zum Turnen oder in eine Spiel- oder Bauecke. Zum Schlafen würden während der Schlafenszeit bis zu fünf jeweils persönlich zugeordnete Matratzen für die Kinder ausgelegt. Für sie selbst sei Platz auf der Couch. Sollte ein Kind vor oder nach der regulären Schlafenszeit extremes Schlafbedürfnis haben, so könne dieses Kind in einem Reisebett z.B. in der Küche abgetrennt von den anderen Kindern schlafen. Bei zwei Kindern - gemeint ist wohl falls zwei Kinder außerhalb der üblichen Schlafenszeit müde werden - könnten Matratzen ausgelegt werden. Umgekehrt könne sie sich mit einem wachen Kind zum Basteln in die Küche zurückziehen, wenn die anderen im Spielzimmer noch schlafen wollten. Als weitere Variante biete sich ein „Schläfchen“ im Kinderwagen draußen an. In der Küche sei ein Essplatz mit einem mitwachsenden Klapptisch und bis zu sechs Sitzplätzen für die Kinder und sie selbst geplant. Bei eingeklapptem Tisch biete sich eine Ausweichmöglichkeit zum Schlafen, Lesen, Entspannen und Telefonieren. Die Wohnung in der L.-Straße 21, in der sie derzeit betreue, sei mit einer frei verfügbaren Fläche von insgesamt (nur) 25,5 m² deutlich ungünstiger. Insgesamt stelle der Umzug in die L.-Straße 19 eine deutliche Verbesserung für die Kinder dar.

Am 22. März 2017 nahm die Beklagte einen Hausbesuch in der Wohnung der Klägerin in der L.-Straße 19 vor. In dem hierüber gefertigten Vermerk der Beklagten vom 23. März 2017 heißt es u.a., der Klägerin sei mitgeteilt worden, dass nach fachlicher Einschätzung und Würdigung der räumlichen Verhältnisse dem Antrag auf Erteilung einer Pflegeerlaubnis für fünf gleichzeitig anwesenden fremde Kinder nicht stattgegeben werden könne. Vorstellbar sei eine Pflegeerlaubnis für maximal vier gleichzeitig anwesende fremde Kinder.

Zu einem nicht näher bekannten Zeitpunkt im März 2017 bestellte sich die Bevollmächtigte der Klägerin gegenüber der Beklagten und bat mit E-Mail vom 6. April 2017 um Verbescheidung des auf „5 Kinder + 5 Jahre + 8 Verträge“ gerichteten Antrags.

Mit Bescheid vom 28. April 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin unter ihrer Anschrift L.-Straße 19 zum 1. Mai 2017 bis zum 30. April 2022 befristet die Erlaubnis zur Tagespflege (Nr. 1 und 8 des Bescheids). Der Bescheid vom 1. August 2016, mit dem die Erlaubnis zur Tagespflege in den Räumlichkeiten in der L.-Straße 21 erteilt wurde, wurde mit dem Umzug der Kindertagespflege in die L.-Straße 19 zum 1. Mai 2017 für gegenstandslos erklärt (Nr. 2). Die Erlaubnis wurde auf die Betreuung von vier gleichzeitig anwesende, fremde Kinder im Alter von 9 Wochen bis 14 Jahren beschränkt und der Antrag vom 21. November 2016 im Übrigen abgelehnt (Nr. 3). Die Anzahl der Betreuungsverhältnisse wurde auf insgesamt höchstens vier beschränkt (Nr. 4).

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die neuen Räumlichkeiten in der L.-Straße 19 seien für die Kindertagespflege grundsätzlich für geeignet befunden worden. Der Betreuungsraum mit ca. 20 m² Wohnfläche sei hell, freundlich und kindgerecht gestaltet. Allerdings seien die Räumlichkeiten mit Blick auf die Qualitätsstandards in der Kindertagespflege nicht ausreichend groß für die von der Klägerin beantragte Kinderzahl von fünf Tageskindern gleichzeitig. Es könne daher nur eine Erlaubnis zur Kindertagespflege für maximal vier fremde Kinder gleichzeitig erteilt werden. Mit zunehmender Kinderzahl stiegen die Anforderungen an die Räumlichkeiten für die Kindertagespflege. Eine 1-Zimmer-Wohnung mit ca. 33 m² Gesamtfläche und einem einzigen Betreuungsraum von ca. 20 m² entspreche aus fachlicher Sicht nicht den individuellen Bedürfnissen von fünf gleichzeitig anwesenden Tageskindern nach ausreichender freier Spiel-/Aktionsfläche und geeigneten Ruhe- und Rückzugsmöglichkeiten. Insbesondere in Bezug auf eine alters- und kindgerechte Schlafsituation sei ein zweiter Raum als Ausweichmöglichkeit bei fünf Tageskindern standardmäßig vorgesehen. Die kleine Küche, das fensterlose Bad und der ebenfalls sehr beengte Flur könnten zweckbezogen genutzt werden, seien aber als Ausweichraum zum Schlafen oder als Rückzugsraum als nicht kindgerecht und damit nicht geeignet beurteilt worden. Alltagssituationen könne die Klägerin nach fachlicher Einschätzung auf dem beschränkten Raumangebot in der L.-Straße 19 ab fünf gleichzeitig anwesenden Kindern nur unzureichend begegnen: Ältere Kinder, die keinen Mittagsschlaf mehr halten wollten, müssten in ihren individuellen Spiel- und Lernimpulsen sehr eingeschränkt werden, um die Mittagsruhe der anderen Tageskinder nicht zu stören. Für plötzlich erkrankte Kinder könne die Klägerin bis zum Eintreffen der Eltern bei fünf anwesenden Kindern nur schwer einen angemessenen ruhigen Platz schaffen. In der Eingewöhnung befindliche oder neue Tageskinder, die meist vermehrte Aufmerksamkeit gerade zu Zeiten des Mittagsschlafs benötigten, stellten ebenfalls eine große Herausforderung dar. Durch die regelmäßige Anwesenheit von Eltern in der Eingewöhnungszeit verschärfe sich die Raumsituation zusätzlich. Auch den Bedürfnissen von Kindern unter einem Jahr, die entwicklungsbedingt noch einen hohen Schlafbedarf hätten, könne die Klägerin auf dem beengten Raumangebot nur unzureichend begegnen. Auch unter pädagogischen Gesichtspunkten müsse eine Betreuung von fünf gleichzeitig anwesenden Tageskindern in den Räumlichkeiten an der L.-Straße 19 abgelehnt werden. Bei fünf Kindern auf ca. 20 m² müsse davon ausgegangen werden, dass aufgrund der beengten räumlichen Verhältnisse und des zu erwartenden erhöhten Lärmpegels vertiefte Spielprozesse gefährdet seien und Unruhe sowie Aggressionen bei den Kindern zunähmen. Reizüberflutung stehe zu befürchten und insgesamt eine Minderung der Qualität der kindgerechten Atmosphäre in der Betreuungsstelle. Des Weiteren stelle die Betreuung von fünf gleichzeitig anwesenden Tageskindern generell eine große Herausforderung für jede Tagesmutter dar. Daher kämen Rückzugsmöglichkeiten auch für die Tagesbetreuungsperson unter dem Gesichtspunkt Ressourcenerhalt aus fachlicher Sicht ebenfalls eine hohe Bedeutung bei. Die 1-Zimmer-Wohnung der Klägerin biete hierfür nur sehr beschränkte Möglichkeiten. Nach Würdigung der Gesamtsituation könnten die Räumlichkeiten der Klägerin daher aus fachlicher Sicht und unter Berücksichtigung der Qualitätsstandards in der Kindertagespflege maximal für vier gleichzeitig anwesende, fremde Kinder als kindgerecht beurteilt werden. Es dürften „aus denselben Gründen“ maximal vier Betreuungsverhältnisse eingegangen werden. In rechtlicher Hinsicht wurde der Bescheid auf § 43 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 SGB VIII sowie Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayKiBiG gestützt.

Gegen den Bescheid vom 28. April 2017 erhob die Bevollmächtigte der Klägerin mit Schreiben vom 24. Mai 2017 Widerspruch. Zur Begründung führte sie hinsichtlich der Beschränkung der Erlaubnis auf vier gleichzeitig anwesende Kinder im Wesentlichen aus, die neuen Betreuungsräume in der L.-Straße 19 seien nicht kleiner, sondern größer, sodass die Gewährung des fünften gleichzeitig anwesenden Kindes gerechtfertigt sei, da bislang unter beengteren Gegebenheiten bereits vier Kinder gewährt worden seien. Die Umlegung der Freifläche habe lediglich in Bezug auf die Kinder, nicht auf deren Eltern zu erfolgen. Die vorgebrachten pädagogischen Einwände rechtfertigten die Ablehnung des fünften Kindes nicht, da sie unabhängig von der Kinderzahl bestünden und daher nicht raumbedingt seien. Ein weiterer Raum als Schlafgelegenheit für die Kinder sei nicht zwingend vorgeschrieben. Hinsichtlich der Begrenzung der Verträge sei gar keine Begründung erfolgt. Da bereits mit der vorherigen Pflegeerlaubnis das Platz-Sharing gewährt worden sei, sei nicht ersichtlich, weshalb dieses nun unter verbesserten Bedingungen nicht mehr gewährt werden sollte.

Die Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und legte diesen zusammen mit einer undatierten Stellungnahme der Regierung von Oberbayern zur Entscheidung vor. In der Stellungnahme der Beklagten heißt es zur Beschränkung der Erlaubnis auf vier gleichzeitig anwesende fremde Kinder unter anderem, Rechtsgrundlage hierfür sei § 43 Abs. 3 Satz 2 SGB VIII. Danach könne im Einzelfall die Erlaubnis für weniger als fünf Kinder erteilt werden, wenn sachliche Gründe dafür bestünden und die Einschränkung verhältnismäßig sei. Sachlicher Grund könne etwa sein, dass die Räumlichkeiten die Betreuung nur einer geringeren Zahl von Kindern zuließen. Dies sei im vorliegenden Fall nach fachlicher Einschätzung der Beklagten als gegeben anzusehen. Nach § 43 SGB VIII müsse die Tagesmutter über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen. Dabei handle es sich um einen „undefinierten“ Rechtsbegriff, der auch in den Landesausführungsbestimmungen zum SGB VIII nur wenig mehr konkretisiert werde. Die Beklagte orientiere sich daher bei ihrer Beurteilung der Eignung der Räumlichkeiten an entsprechenden internen Qualitätsstandards, denen pädagogische Erkenntnisse der Frühpädagogik zugrunde lägen. Nach sorgfältiger Prüfung erscheine die 1-Zimmer-Wohnung der Klägerin letztlich zu klein für die von ihr beantragte Kinderzahl von fünf gleichzeitig anwesenden Kindern. In der einschlägigen Dienstanweisung für die Kindertagespflege in Familien werde unter dem Punkt Eignungsüberprüfung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass mit zunehmender Zahl der zu betreuenden Kinder die Anforderungen an die Räumlichkeiten hinsichtlich Größe und Ausstattung stiegen. Dies entspreche Forschungsbefunden zur Raumgröße, die in einer vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend geförderten Expertise zu „Raum und Ausstattung in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege“ nachzulesen seien. Während die Klägerin in ihrer Hauptwohnung in der L.-Straße 21 auf das Raumangebot einer 2-Zimmer-Wohnung für die Tagespflege zurückgreifen habe können, stehe ihr in der L.-Straße 19 eine 1-Zimmer-Wohnung zur Verfügung. Selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, dass eines der Zimmer in der alten Wohnung ausschließlich vom Sohn der Kläger genutzt worden sei, habe doch eine potentielle Ausweichmöglichkeit, zumindest zu den Schulzeiten des Sohnes, zur Verfügung gestanden. Außerdem habe es eine, wenn auch nicht ganz optimale, Schlafkammer für Ruhe und Rückzug gegeben. Diese Möglichkeiten stünden der Klägerin in ihrer 1-Zimmer-Wohnung in der L.-Straße 19 nicht zur Verfügung. Damit sei das Raumangebot für die Tagespflege in der L.-Straße 19 nicht, wie im Widerspruch angeführt, größer, sondern insgesamt kleiner. Der Hauptbetreuungsraum, der laut Grundriss ca. 20 m² aufweise, sei zwar durch die spärliche Möblierung geringfügig größer als in der alten Wohnung. Nachdem sich aber auf diesen 20 m² in Ermangelung einer Ausweichmöglichkeit oder eines Nebenraums fast alle Anforderungen des Betreuungsalltags vollziehen müssten, rechtfertige das minimal größere Raumangebot des Hauptbetreuungsraums nach fachlicher Einschätzung der Beklagten kein fünftes Kind. Auch bei Berücksichtigung des pädagogischen Konzepts der Klägerin, das viele Aktivitäten im Freien beinhalte, könne dies nicht anders beurteilt werden, da besonders sensible Phasen im Betreuungsalltag (Mittagsschlaf, Bringen und Abholen) in der Regel in den Räumlichkeiten stattfinden würden. Diese fachliche Einschätzung werde auch durch Forschungsbefunde der bereits genannten Expertise untermauert und ergänzt. Danach wirkten sich zu kleine Räume negativ auf das Interaktionsklima zwischen Betreuungsperson und Kind aus und erhöhten aggressive Auseinandersetzungen zwischen den Kindern. Gegen eine Einbeziehung von Flur und Küche in die konzeptionelle Arbeit mit den Kindern bestünden grundsätzlich keine Einwände. Allerdings seien die Möglichkeiten im vorliegenden Fall doch sehr begrenzt und erhöhten das Gesamtraumangebot für die betreuten Kinder nur unwesentlich. Der Flur mit knapp 4 m² könne aus fachlicher Sicht nicht als Ausweichraum (z.B. für Schlaf, Ruhe und Rückzug oder andere pädagogische Aktionen) dienen. Auch die Küche mit knapp über 6 m² biete wenig freie Fläche, da eine Einbauzeile am Kopfende und eine kleine Arbeitsplatte an der Fensterseite sowie ein Kühlschrank an der Türseite das Raumangebot sehr begrenzten. Fünf Kinder, die dort der Tagesmutter bei der Vorbereitung der Mahlzeiten helfen oder die Mittagsmahlzeit mit ihr einnehmen, seien selbst bei guter Organisation kaum vorstellbar. Selbst bei vier Kindern werde es knapp. Die Nutzung als Ausweichraum für andere Anforderungen des Betreuungsalltags (z.B. Schlaf, Ruhe und Rückzug) erscheine schon unter Sicherheitsaspekten eher fragwürdig. Ein zusätzlicher Raum als Schlafgelegenheit sei in den Qualitätsstandards der Beklagten nicht explizit vorgeschrieben. Er erscheine aber gerade mit zunehmender Kinderzahl als sinnvoll und wünschenswert. Bei fünf Kindern sei selbst bei großer Erfahrung der Tagesmutter eine kritische Größe erreicht, um in einem einzigen Raum noch für alle Kinder eine entspannte, bedürfnisorientierte Schlaf- und Ruhesituation gestalten zu können.

Zur Begrenzung der Verträge wird ausgeführt, die Begründung von Nummer 4 des Bescheids vom 28. April 2017 erfolge gemäß § 41 Abs. 1 Nr. 2 SGB X nachträglich mit der vorliegenden Stellungnahme. Gemäß Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayKiBiG dürfe eine Tagespflegeperson im Rahmen der Pflegeerlaubnis nach § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII insgesamt höchstens acht Pflegeverhältnisse eingehen. Die im BayKiBiG festgesetzte Höchstzahl an Pflegeverhältnissen könne nach unten korrigiert werden, wenn ansonsten die Qualität der Bildung und Erziehung leiden würde. Platzsharing würde weitere räumliche Einschränkungen bringen (zusätzliche Schlafgelegenheiten, Bettzeug, Ersatzkleidung, Wickelutensilien etc.), die mit Blick auf das Kindeswohl und unter Berücksichtigung der bereits geschilderten Situation aus fachlicher Sicht nicht hingenommen werden könnten. Eine Minderung der Qualität der Betreuungsstelle insgesamt sei aus fachlicher Sicht mit weiteren Betreuungsverhältnissen zu befürchten.

Am 7. September 2017 fand ein weiterer Hausbesuch bei der Klägerin statt. Laut dem hierüber gefertigten Vermerk der Beklagten hätten zum Mittagessen zwei kleine Kindertische in der Küche zusammengestellt werden müssen, damit dort vier Kinder zum Essen Platz fänden. Am Kopfende sitze die Klägerin auf einem Kinderstuhl. Der Platz erscheine beengt, aber gerade noch ausreichend. Fünf Kinder wären hier aufgrund der beengten Verhältnisse nicht denkbar. Die Tagespflegeperson hätte dann keinen Platz mehr am Tisch. Eine weitere Sitzmöglichkeit für die Tagespflegeperson würde den Raum aber noch mehr beengen. Zwischen Kindertischgruppe und Küchenzeile bzw. Kühlschrank verbleibe nur maximal eine Kinderstuhlbreite Raum, was dem ganzen Arrangement zusätzlich einen sehr beengten Eindruck verleihe. Für den Mittagsschlaf seien vier Matratzen ausgelegt worden, die der Länge nach zwischen Couch und Fenster gerade so Platz hätten. Zwischen jeder Matratze stehe eine kleine Spielkiste, damit sich die Kinder beim Einschlafen nicht gegenseitig störten. Eine weitere Matratze für ein eventuelles fünftes Kind sei räumlich nicht vorstellbar. Die Klägerin habe auf Nachfrage mitgeteilt, dass sie Kinder, welche früher aufwachten, zu sich in die Küche nehme. Dies funktioniere in der Regel ganz gut. Gestern allerdings sei ein Kind als erstes aufgewacht und habe nicht einsehen wollen, dass es nicht im Betreuungsraum spielen könne, weil es die anderen sonst im Schlaf stören würde.

Über den weiteren Hausbesuch am 7. Dezember 2017 ist in dem hierüber gefertigten Vermerk der Beklagten festgehalten, die beobachtete Aufwachsituation gestalte die Klägerin kindgerecht und in Absprache mit den Eltern. Ein eigener Schlafraum wäre in der beobachteten Situation - eines der Kinder habe nicht recht wach werden wollen, geweint und sich trotzig in die Kuschelecke geworfen - sicher sehr hilfreich gewesen und hätte den Bedürfnissen des Kindes mehr entsprochen. Da anzunehmen sei, dass solche oder ähnliche Situationen öfter vorkämen, erschienen die Räumlichkeiten für fünf Tageskinder nach wie vor nicht geeignet.

Mit Widerspruchsbescheid vom 3. November 2017 wies die Regierung von Oberbayern den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde hinsichtlich der Beschränkung auf vier Kinder (Ziffer 3 des Bescheides) im Wesentlichen ausgeführt, die Beklagte sei nach umfassender Prüfung der Sach- und Rechtslage zu dem Ergebnis gekommen, dass die 1-Zimmer-Wohnung in der L.-Straße 19 letztlich für die Betreuung von fünf gleichzeitig anwesenden fremden Kindern zu klein sei. Es dürfe insoweit auf die umfangreichen Ausführungen im Bescheid vom 24. Mai 2017 sowie die beigefügte Stellungnahme der Beklagten vollinhaltlich verwiesen werden. Zur Beschränkung auf vier Betreuungsverhältnisse (Nr. 4 des Bescheides) wurde ausgeführt, die Beklagte habe hier die gesetzlich festgelegte Höchstzahl im Rahmen einer Ermessensentscheidung auf vier Betreuungsverhältnisse begrenzt, weil ansonsten die Qualität der Bildung und Erziehung der betreuten Kinder leiden würde. Maßstab dieser Entscheidung sei das Kindeswohl. Platz-Sharing bringe zusätzliche räumliche Einschränkungen mit sich, da die Tagespflegeperson für jedes weitere Tageskind zusätzliches Equipment vorhalten müsse. Zusätzliche räumliche Einschränkungen hätten mit Blick auf das Kindeswohl und die in der Stellungnahme der Beklagten geschilderten Umstände nicht hingenommen werden können. Abschließend wird - im Fettdruck - ausgeführt, die Beurteilungen bzw. die fachlichen Einschätzungen der Beklagten seien angemessen, nachvollziehbar und fachlich und rechtlich vertretbar. Allgemeingültige fachliche Maßstäbe seien beachtet worden. Auch seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sachfremde Erwägungen in die Entscheidungen eingeflossen wären.

Mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2017, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht München am selben Tag, erhob die Bevollmächtigte der Klägerin Klage für diese und beantragte zuletzt,

die Beklagte zu verpflichten, den Bescheid vom 28. April 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. November 2017 insoweit ab sofort zu ändern, dass der Klägerin die Erlaubnis erteilt wird, fünf Kinder gleichzeitig zu betreuen und insgesamt acht Betreuungsverhältnisse einzugehen.

Des Weiteren beantragte sie in der mündlichen Verhandlung,

die Zuziehung der Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin verfüge über ausreichende kindgerechte Räumlichkeiten zu Betreuung von fünf fremden Kindern gleichzeitig. Die Klägerin müsse gemäß § 43 SGB VIII für die Erteilung der Pflegeerlaubnis Mindeststandards erfüllen, nicht jedoch etwaige erwünschte qualitativ höherwertige Anforderungen ohne ausreichende Rechtsgrundlage hierfür. In der neuen Wohnung stünden 27 m² freie Spielfläche, also 5,4 m² pro Kind zur Verfügung. Vor diesem Hintergrund sei der Klägerin das Recht zu gewähren, in der neuen, größeren und kindgerechten Wohnung mit den beantragten fünf Kindern mehr als die bisherigen vier Kinder zu betreuen, da sie diesen nunmehr mehr, den Mindestanforderungen genügende Gesamtfläche zur Verfügung stellen könne. Weder den Bundes- noch dem Landesrecht seien verbindliche Mindestflächen pro Kind zu entnehmen. Auch bezüglich der Begrenzung der Verträge sei der Klage stattzugeben, weil kein sachlich nachvollziehbarer und angemessener Grund für eine Versagung der drei Splittingplätze vorhanden sei. Da bereits mit der vorherigen Pflegeerlaubnis unter deutlich beengten Platzverhältnissen das Platzsharing gewährt worden sei, sei nicht ersichtlich, weshalb ein solches unter nun verbesserten Bedingungen nicht mehr möglich sein sollte. Drei Matratzen mehr - wenn überhaupt nötig - nähmen gestapelt nicht mehr Platz ein als fünf Matratzen. Entsprechendes gelte für Windeln oder drei Teller mehr.

Im Januar 2018 erklärten sich die Beteiligten mit der Durchführung eines Mediationsverfahrens vor einem Güterichter einverstanden. Daraufhin wurde mit Beschluss vom 22. Januar 2018 das Ruhen des Verfahrens angeordnet.

Nachdem der Konflikt in diesem Verfahren nicht beigelegt werden konnte, beantragte die Klägerin im Mai 2018, das ruhende Verfahren wieder aufzunehmen.

Mit Schriftsatz vom 6. Juni 2018 beantragte die Beklagte,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde zur Beschränkung der Erlaubnis auf vier gleichzeitig anwesende Kinder im Wesentlichen ausgeführt, die Tagespflegeperson müsse über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen. Da die gesetzlichen Regelungen auf Bundes- und Landesebene im Bereich der Kindertagespflege nur wenig ausgestaltet sein (Mindeststandards), könnten sie für die Beurteilung der Eignung bzw. der Qualität einer Betreuungsstelle nur den groben Rahmen vorgeben. Der Gesetzgeber eröffne den zuständigen Behörden bzw. Jugendämtern, die aufgrund der dort gebündelten pädagogischen Fachkompetenz die Garantenstellung für das Kindeswohl innehätten (§ 8a SGB VIII), damit einen Gestaltungsspielraum. Bei einer Eignungsüberprüfung durch die Beklagte werde daher in jedem Einzelfall geprüft, ob die Räumlichkeiten unter fachlich pädagogischen und qualitativen Gesichtspunkten als kindgerecht, also dem Kindeswohl entsprechend, bezeichnet werden können. Berechnungen zur Raumgröße und Vergleiche zwischen alten und neuen Betreuungsräumlichkeiten als alleiniges oder hauptsächliches Beurteilungskriterium, wie von der Klägerin immer wieder angeführt, griffen daher bei der Beurteilung der Eignung einer Tagespflegestelle und der sich daraus ergebenden Erlaubniserteilung (Kinderzahl) nach der fachlichen Einschätzung der Beklagten definitiv zu kurz. Die Eignung einer Tagespflegestelle bemesse sich demnach also in erster Linie daran, inwieweit sie die kindlichen Entwicklungs- und Bildungsbedürfnisse unterstütze und frühkindliche Förderung für die gewünschte Kinderzahl ermögliche. Die Beklagte orientiere sich daher bei der Beurteilung der Eignung der Räumlichkeiten an entsprechenden internen Qualitätsstandards, denen pädagogische Erkenntnisse der Frühpädagogik zugrunde lägen. Nach sorgfältiger Prüfung erscheine die 1-Zimmer-Wohnung der Klägerin letztlich zu klein für die von ihr beantragte Kinderzahl von fünf gleichzeitig anwesenden Kindern. Im Weiteren wurden im Wesentlichen die bereits im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Gründe angeführt. Mangels einer potentiellen Ausweichmöglichkeit sei das Raumangebot für die Tagespflege in der L.-Straße 19 nicht größer, sondern insgesamt kleiner. In Ermangelung einer Ausweichmöglichkeit oder eines Nebenraumes rechtfertige das minimal größere Raumangebot des Hauptbetreuungsraumes nach fachlicher Einschätzung der Beklagten kein fünftes Kind. Auch bei Berücksichtigung des pädagogischen Konzepts der Klägerin mit vielen Aktivitäten im Freien könne dies nicht anders beurteilt werden. Mit einem weiteren fünften Kind sei nach fachlicher Einschätzung der Beklagten von einer erheblichen Verschärfung der Belastungsmomente für die anwesenden Tageskinder wie auch der Tagesbetreuungsperson auszugehen und damit von einer Minderung der Qualität der Betreuungsstelle an sich. Ergänzend wurde auf die Ergebnisse der inzwischen durchgeführten Hausbesuche vom September und Dezember 2017 hingewiesen. Es sei davon auszugehen, dass sich mit fünf Kindern Situationen, wie sie bei den Hausbesuchen beobachtet worden seien - etwa das erschwerte Aufwachen eines einzelnen Kindes nach dem Mittagsschlaf - häufen würden. Zur Situation in der Küche wurde ausgeführt, ein weiteres fünftes Kind am Tisch sei nicht vorstellbar gewesen und hätte - wenn überhaupt - nur den Platz der Tagesmutter einnehmen können. Aus pädagogischen Erwägungen heraus sei es jedoch dringend notwendig, dass die Tagespflegeperson bei den Mahlzeiten mit am Tisch sitze (z.B. um Kindern, die noch nicht alleine essen könnten, Hilfestellungen zu geben). Eine zusätzliche Sitzgelegenheit für die Tagespflegeperson, die bei einem fünften Kind vonnöten wäre, würde den Raum noch mehr beengen und die Tagespflegeperson in ihrem Aktionsradius erheblich einschränken. Eine solche Situation könne nicht mehr als kindgerecht bezeichnet werden. Zur Begrenzung der Verträge wurde ergänzend ausgeführt, in der L.-Straße 19 sei das Raumangebot insgesamt geringer als in der L.-Straße 21 (Flur kleiner, wenig Stauflächen). Aus diesem Grund und unter Berücksichtigung der in der Stellungnahme der Beklagten bereits beschriebenen Aspekte habe Platz-Sharing für die L.-Straße 19 nicht eingeräumt werden können.

Am 22. Mai 2019 wurde bei einem weiteren Hausbesuch entsprechend einem von der Beklagten gefertigten Protokoll festgestellt, dass die Klägerin in der Küche eine neue Kindertischgruppe installiert habe. Tisch und zwei Bänke seien in einem Stück gearbeitet, welches platzsparend an die Wand hochgeklappt werden könne. Das ganze Ensemble wirke stabil und kindgerecht. Vom Sitzplatzangebot hätten auf jeder Seite zwei Kinder entspannt Platz, ohne sich beim Essen zu behindern. Ein drittes Kind pro Seite, wie von der Klägerin angedacht, würde wiederum zu beengten Verhältnissen bei der Mahlzeit führen.

Mit Schriftsatz vom 19. Dezember 2019 trug die Bevollmächtigte der Klägerin ergänzend vor, die von der Beklagten vorgebrachten pädagogischen Bedenken könnten keine Verweigerung eines fünften Kindes tragen, da die Beklagte die Einhaltung von ausreichenden, nicht aber von optimalen Bedingungen zu prüfen habe. Zudem wurden dem Gericht Fotos zur Veranschaulichung der Räumlichkeiten übersandt und vorsorglich die Besichtigung der Betreuungsräume beantragt. Auf den Fotos von der Küche ist eine aus zwei Kindertischen zusammengestellte Kindersitzgruppe zu sehen.

Durch Beschluss vom 22. September 2020 wurde die Einnahme eines Augenscheins durch die Berichterstatterin als beauftragte Richterin angeordnet.

Am 21. Oktober 2020 wurde die Wohnung der Klägerin in der L.-Straße 19 durch die beauftragte Richterin in Augenschein genommen. Die Klägerin erläuterte zu ihrem Konzept, sie wolle Kinder im Alter von ca. ein bis drei Jahren, maximal bis zu dreieinhalb Jahren, betreuen. Ihr Ziel sei es, Vollzeitplätze zu vergeben. In den letzten Jahren habe sie nur einmal einen S2. Platz gehabt. Bei der Inaugenscheinnahme des Hauptbetreuungsraums wurde festgestellt, dass sich an der Wand zwischen Flur- und Küchentür nunmehr ein 2,16 m hohes und 1,54 m breites Schrankbett befindet. Im ausgeklapptem Zustand hat das Bett eine Länge von 2,31 m und eine Breite von 1,48 m. Hierzu erklärte die Klägerin, dass sie auf diesem Bett während der Mittagsruhe der Kinder Platz nehmen wolle. Die Inaugenscheinnahme der Küche ergab, dass sich dort eine Konstruktion aus einem Klapptisch mit zwei fest damit verbundenen Bänken befindet. Hierzu erklärte die Klägerin, die Kindertische, die auf den bei Gericht eingereichten Fotos zu sehen seien, verwende sie bereits seit längerem nicht mehr. Der Abstand zwischen Tisch und Arbeitsfläche auf der Fensterseite beträgt ca. 58 cm. Steht an der Stirnseite des Tisches ein Kinderstuhl, verbleibt ein Durchgang mit einer Breite von ca. 27 cm.

Mit Schriftsatz vom 28. Oktober 2020 räumte die Bevollmächtigte der Klägerin ein, die bisherigen Vorstellungen der Klägerin zur künftigen Betreuung offenbarten Schwachstellen zur Frage der Fluchtwege. Diesbezüglich solle Folgendes klargestellt werden: Das Klappbett an der Wand zwischen der Tür zum Gang und zur Küche werde die Klägerin, solange sie nur vier fremde Kinder gleichzeitig betreuen dürfe, beibehalten, aber nicht ausklappen. Es werde also während der Betreuung durchgängig nicht benutzt werden. Ab dem Zeitpunkt, ab dem der Klägerin die Betreuung von fünf fremden Kindern gleichzeitig genehmigt werde, werde das Klappbett umgehend, ersatzlos und endgültig entfernt werden. Damit sei dann großzügig Platz, um an den schlafenden Kindern vorbei z.B. von der Küche in den Flur zu gelangen. In der Küche werde die Arbeitsplatte vor dem Fenster entfernt, sobald die Genehmigung für die Betreuung von fünf fremden Kindern erteilt werde. Dies bedeute, dass zu dem bereits vorhandenen Durchgang von ca. 30 cm noch weitere ca. 40 cm hinzukämen.

Am 4. November 2020 fand die mündliche Verhandlung statt, in der die Bevollmächtigte der Klägerin zu Protokoll erklärte, dass das Klappbett aus dem Betreuungsraum umgehend entfernt werde. Das Essen mit den Kindern werde ab Montag, 9. November 2020, im Betreuungsraum stattfinden. Bis zu diesem Zeitpunkt habe die Klägerin Urlaub und es finde keine Betreuung statt. Das Betreuungskonzept werde bezüglich der Essenseinnahme entsprechend geändert.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird ergänzend auf die Gerichtsakte, die vorgelegten Behördenakten und die Niederschrift über den Augenschein vom 21. Oktober 2020 und die mündliche Verhandlung vom 4. November 2020 verwiesen.