Der Kläger, ein eingetragener Verein zur Interessensvertretung der Haus- und Grundbesitzer in … und selbst Vermieter eines Mehrfamilienhauses in …, begehrt die Feststellung, dass es sich bei dem Münchener Mietspiegel 2017 nicht um einen qualifizierten Mietspiegel i.S.v. § 558d Abs. 1 BGB handelt.

Der Stadtrat der Beklagten beschloss am 1. Juli 2015, für das Jahr 2017 einen neuen Mietspiegel aufzustellen. Die Beklagte erstellt diesen alle zwei Jahre neu und nutzt unter normalen Umständen nicht die Möglichkeit, einen Mietspiegel einmalig fortzuschreiben (§ 558d Abs. 2 BGB). Mit der Datenerhebung wurde die T-GmbH (nunmehr: K-GmbH) beauftragt, mit der Datenanalyse mittels Regressionsanalyse das Institut für Statistik der Ludwig-Maximilian-Universität (LMU). Die Datenerhebung wurde zum Stichmonat Januar 2016 durchgeführt

Laut § 6 der Haushaltsbefragungssatzung Mietspiegel 2017 vom 16. Dezember 2015 dürfen die erhobenen Daten nur vom Auftragnehmer zur wissenschaftlichen Auswertung im Rahmen des erteilten Auftrags zur Mietspiegelerstellung und in anonymisierter Form für Forschungszwecke genutzt, in anonymisierter Form an die Beklagte zur Mitwirkung bei der Erstellung des Mietspiegels weitergegeben sowie in anonymisierter Form an das für Mietsachen zuständige Amts- oder Landgericht sowie an gerichtlich bestellte Sachverständige im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung des Mietspiegels weitergegeben werden. Eine sonstige Verwendung oder Weitergabe der zur Erstellung des Mietspiegels ermittelten Daten ist für alle Beteiligten unzulässig, § 6 Satz 3 der Satzung.

Mit Beschluss vom 15. März 2017 hat der Stadtrat der Beklagten den Mietspiegel 2017 als qualifizierten Mietspiegel anerkannt.

Der Kläger führte gegen die Beklagte einen Rechtsstreit um die Herausgabe von Datensätzen der Mieterbefragung für den Mietspiegel 2017. Das Bayerische Verwaltungsgericht München wies die Klage ab. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof verpflichtet die Beklagte mit Urteil vom 13. Mai 2019 - 4 B 18.1515 - zur Herausgabe des Datensatzes über die nicht mietspiegelrelevanten Wohnungen sowie zur Herausgabe des erweiterten Datensatzes betreffend die ausgewerteten Hauptinterviews in gekürzter Form (Nettokaltmiete pro Quadratmeter und Stadtteilbezirk).

Mit Schriftsatz vom … Februar 2018, bei Gericht am 6. März 2018 eingegangen, hat der Kläger durch seinen Bevollmächtigten Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erhoben.

Zur Begründung führt er aus, dass die gesetzlichen Anforderungen des § 558d Abs. 1 BGB an die Erstellung eines qualifizierten Mietspiegels nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen nicht erfüllt seien. Es werde bestritten, dass die Datenbasis gesetzeskonform ermittelt und zugrunde gelegt und dass das Ergebnis vollständig, verfahrensfehlerfrei, in der Sache vertretbar und willkürfrei erarbeitet worden sei.

Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Die inzidente Kontrolle durch die Zivilgerichte stehe der Öffnung des Verwaltungsrechtswegs nicht entgegen. Als Beispiel sei auf die Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen verwiesen. Auch diese könne inzident durch die Arbeitsgerichte geprüft werden. Dennoch sei - vor der Zuweisung ausschließlich an die Arbeitsgerichte - eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit angenommen worden. In § 558c Abs. 4 Satz 1 BGB werde die Mietspielgelerstellung als kommunale Aufgabe verankert. In der Erstellung und Anerkennung eines qualifizierten Mietspiegels liege schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln. Das streitbefangene Anerkenntnis der Gemeinde habe öffentlich-rechtlichen Charakter und beeinträchtige den Rechtskreis der Mieter und Vermieter.

Eine Feststellungsklage sei statthaft. Ein qualifizierter Mietspiegel enthalte eine statistisch aufbereitete Sammlung von Vergleichsmieten sowie Elemente eines Sachverständigengutachtens in Gestalt der Bewertung von Tatsachen. Er entspreche damit einer Auskunft, die neben der zusammenfassenden Mitteilung von Einzeltatsachen noch gutachterliche Äußerungen beinhalte. Wenn die Gemeinde tätig werde, handele ein Hoheitsträger und zwar zumindest mit mittelbarer Außenwirkung. Ein Mietspiegel entfalte mittelbar aus den Tatbestandsvoraussetzungen gesetzlicher Vorschriften Rechtswirkungen. Es müsse bei jeder Mieterhöhung auf den qualifizierten Mietspiegel Bezug genommen werden (§ 558a Abs. 3 BGB) und durch die Mietpreisbremse (§ 556d BGB) werde die zulässige Miethöhe bei Vertragsschluss an die ortsübliche Vergleichsmiete gebunden, wie sie durch den qualifizierten Mietspiegel wiedergegeben werde. Durch die Bestimmungen zur zwingenden Mitteilungspflicht aus § 558a Abs. 3 BGB, der widerleglichen Vermutung des § 558d Abs. 3 BGB und zum Bußgeldverfahren nach § 5 WiStrG werde die Orientierung an den Wert des Mietspiegels im privaten Rechtsverkehr faktisch erzwungen, es entstünden deutlich weiterreichende Rechtsfolgen als bei einer bloßen Erstellung eines einfachen Mietspiegels. Durch die Wirkungen begebe er sich in die Nähe des Normerlasses. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne eine Feststellungsklage auch dann zulässig sein, wenn mangels administrativen Vollzugs kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen Normanwender und Normadressaten begründet werde, die Rechtsbeeinträchtigung aber bereits unmittelbar durch die Norm bewirkt werde und effektiver Rechtsschutz nur im Verhältnis zwischen Normgeber und Normadressaten gewährt werden könne (sogenannte atypische Feststellungsklage). Rechtsschutz sei daher jedenfalls über die Feststellungsklage zu gewähren. Das Anerkenntnis beziehe sich sowohl auf das Verfahren der Erstellung als auch auf die Richtigkeit der konkreten Wertangaben des Mietspiegels. Insgesamt müsse sich das Anerkenntnis auf das beziehen, was die Vermutungsregelung des § 558d Abs. 3 BGB tatsächlich leiste. Durch die Mietpreisbremse, die ausdrücklich Bezug auf die gesetzliche Definition der ortsüblichen Vergleichsmieten nehme, würden im Rückforderungsprozess des neuen Mieters nach § 556g BGB die gleichen Kriterien gelten wie im Mieterhöhungsverfahren des Altmieters. Diese Wirkungen eines qualifizierten Mietspiegels seien der Gemeinde zuzurechnen, denn sie intendiere die Folgen ihrer Willenserklärung gerade auch in dieser Intensität. Hinreichend verdichtet sei das Rechtsverhältnis gegenüber demjenigen, dessen konkrete Rechtsposition als Mieter oder Vermieter von den Wirkungen des gemeindlich als qualifiziert anerkannten Mietspiegels erreicht werde. Da der Mietspiegel naturgemäß aus Daten über konkrete Wohnungen in der Gemeinde generiert worden sei, sei der Kreis der erfassten Mietwohnungen bestimmbar und überschaubar.

Der Kläger sei klagebefugt, da er sich als Vermieter auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG berufen könne. Zwar würden die Rechte des Vermieters auf die ortsübliche Vergleichsmiete nicht unmittelbar durch die Verwaltungshandlung, sondern erst durch ein davon beeinflusstes Verhalten der Mieter (Verweigerung der Zustimmung zur Mieterhöhung etc.) beeinträchtigt. Die Eigentumsfreiheit werde aber durch die gemeindliche Anerkennung eines Mietspiegels als qualifiziert mittelbar-faktisch beeinträchtigt. Der Kläger sei als Vermieter bei Neuvermietungen und Mieterhöhungen an die Werte des Mietspiegels gebunden, die deutlich unter den tatsächlich gezahlten ortsüblichen Mieten liegen würden. Dass eine Mietpreisbindung Art. 14 Abs. 1 GG verletze, wenn die zulässige Miete das Niveau der Kostenmiete unterschreite und auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter und zur Substanzgefährdung der Mietsache führe, sei in der Rechtsprechung anerkannt.

Nach § 558d Abs. 3 BGB greife im Rechtsstreit über ein Mieterhöhungsverlangen die Vermutungswirkung eines qualifizierten Mietspiegels ein. Voraussetzung hierfür sei die gerichtliche Feststellung, dass ein solcher Mietspiegel vorliege. Es müsse für die Mietparteien überprüfbar sein, ob es sich um einen ordnungsgemäß erstellten und anerkannten qualifizierten Mietspiegel handele. Die zivilgerichtliche Inzidenzprüfung werde durch ein verwaltungsgerichtliches Feststellungsurteil gegen die Gemeinde zwar nicht entbehrlich, denn ohne Beiladung der anderen Mietpartei entfalte das Urteil keine Bindungswirkung. Vielmehr seien die Tatsachen der Erstellung des Mietspiegels nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen sowie die Anerkennung durch die Gemeinde oder Interessenvertreter der Mieter und der Vermieter im Zivilprozess aufs Neue zu prüfen. Jedoch bestehe ein schutzwürdiges Interesse an der verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage, weil die Inzidenzprüfung des Mietspiegels zu spät komme. Es bleibe dem Vermieter andernfalls nur der Weg in gegebenenfalls etliche zivilgerichtliche Streitverfahren, die die Gefahr sich widersprechender Ergebnisse bergen würden und auch nicht zur Befriedigung des Mietverhältnisses beitragen könnten. Zudem sei die Prüfung des qualifizierten Mietspiegels im Zivilprozess des Vermieters gegen einen Mieter auf Zustimmung zur Mieterhöhung durch das konkrete Mietverhältnis begrenzt, im Verwaltungsprozess könne der Vermieter mit allen seinen Wohnungen argumentieren. Zwar unterliege der qualifizierte Mietspiegel der uneingeschränkten revisionsrechtlichen Nachprüfung. Jedoch setze die zivilgerichtliche Inzidenzprüfung ein substantiiertes Bestreiten voraus. Informationen, die sich aus einer Dokumentation zur Erstellung des Mietspiegels ergäben, könnten nicht mit Nichtwissen bestritten werden. Substantiierter Sachvortrag im Zivilprozess sei allerdings schwer möglich, wenn die bestreitende Partei keine Informationen über die Richtigkeit und Vollständigkeit des dem Mietspiegel zu Grunde liegenden Datenmaterials habe. Auch wenn ein Urteil des Verwaltungsgerichts keine Bindungswirkung entfaltete, sei die Klage zum Verwaltungsgericht angesichts der verfassungsmäßig verankerten Bindung der Beklagten an Recht und Gesetz nicht nutzlos und überflüssig, weil von der Beklagten die Respektierung von Gerichtsurteilen auch ohne dahinterstehenden Vollstreckungsdruck zu erwarten sei. Dies gelte erst recht, wenn substantielle Einwendungen gegen den Mietspiegel auch auf die Rechtsverordnung über das Vorliegen eines angespannten Marktes durchschlagen würden. Nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG sei zudem der Rechtsweg gegen die öffentliche Gewalt eröffnet. Es stelle die grundrechtliche Garantie auf den Kopf, wenn unmittelbar auf das Verwaltungshandeln bezogener verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz unter Verweis auf eine mittelbare zivilgerichtliche Prüfung für besonders rechtfertigungsbedürftig erklärt werde. Schließlich bestehe die Gefahr sich widersprechender Gerichtsentscheidungen nicht, weil für das Anerkenntnis eines kommunalen Mietspiegels stets dasselbe Verwaltungsgericht zuständig sei.

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage stehe schließlich auch nicht deren allgemeine Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegen, die nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts wohl rechtswegübergreifend gelte. Vor diesem Hintergrund könnten die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin zu einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 BGB nicht überzeugen. Ein Rechtssatz, der die Überprüfung der Wirksamkeit einer Mietpreisbegrenzungsverordnung allein und ausschließlich den Zivilgerichten zuweise, sei nicht ersichtlich. Soweit auch das Bundesverfassungsgericht auf die Beschreitung des Zivilrechtswegs verwiesen habe, habe es damit wohl nicht per se eine verwaltungsgerichtliche Kontrollmöglichkeit ausschließen, sondern klarstellen wollen, dass die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde dazu zwinge, alle in Betracht kommenden rechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, auch eine inzidente Überprüfung in einem Mietprozess.

Die Klage sei auch begründet. Insbesondere sei die Dokumentation über die Datenerhebung und -auswahl äußerst lückenhaft und unzureichend, zudem fänden sich widersprüchliche Aussagen. Die Grundmietwerte laut Tabelle seien gegenüber dem Mietspiegel 2015 für mehr als die Hälfte der Wohnungen gesunken. Zudem stünden die Zu- und Abschläge in erheblichem Widerspruch zu den Verhältnissen auf den Wohnungsmarkt. Darüber hinaus wurden weitere Ausführungen zur Begründetheit gemacht, mit Schriftsatz vom … September 2019 vertiefte der Kläger seine Einwendungen gegen die Datenerhebung.

Der Kläger hat beantragt,

festzustellen, dass es sich bei dem von der Beklagten aufgestellten Mietspiegel für München 2017 nicht um einen qualifizierten Mietspiegel im Sinne des § 558d BGB handelt.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt im Wesentlichen aus, die Klage sei unzulässig. Der Bundesgerichtshof habe klargestellt, dass die Auslegung eines Mietspiegels der uneingeschränkten zivilgerichtlichen Nachprüfung unterliege. Nach überwiegender Auffassung sei geklärt, dass es Aufgabe der Zivilgerichte sei, die sachliche Überprüfung qualifizierter Mietspiegel vorzunehmen. Der Mietspiegel stelle kein Rechtsverhältnis dar, dessen Bestehen oder Nichtbestehen Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Feststellung sein könne. Der vorliegende Klageantrag betreffe weder die Bedeutung oder Tragweite einer Vorschrift des öffentlichen Rechts noch einen konkreten Sachverhalt. Ein kommunaler Mietspiegel begründe keine konkreten Rechtsbeziehungen mit Blick auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt. Er enthalte abstrakt-generelle Angaben der ortsüblichen Vergleichsmieten für allgemein umschriebene Kategorien von Wohnungen. Bei der Aufstellung von Mietspiegeln handele es sich zwar um eine der öffentlichen Verwaltung zugewiesene Aufgabe. Die Wahrnehmung sei jedoch nur eine schlicht-verwaltende Tätigkeit ohne bindende Außenwirkung. Der Mietspiegel sei weder ein Verwaltungsakt noch eine Allgemeinverfügung und auch keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift. Zwar komme dem qualifizierten Mietspiegel eine Vermutungswirkung zu, diese sei jedoch nach § 292 ZPO widerlegbar. Damit habe ein qualifizierter Mietspiegel zwar eine weitergehende rechtliche Wirkung, die Auswirkungen hätten im Hinblick auf die Widerlegbarkeit jedoch keinen zwingenden regelnden Charakter. Die Beurteilung angeblicher Mängel in der Dokumentation und vorgebliche inhaltliche Ungereimtheiten des Mietspiegels sowie die Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmieten obliege den Zivilgerichten. Es fehle dem Kläger auch die Klagebefugnis, die Vorschriften über die Aufstellung von Mietspiegeln dienten nicht dazu, Rechte der Vermieter zu schützen. Ein dahingehender Wille des Gesetzgebers, auch im Hinblick auf einen gleichsam verdoppelten Rechtsschutz, könnten im Zweifel nicht unterstellt werden. Eine abstrakte verwaltungsgerichtliche Kontrolle kommunaler Mietspiegel sei gesetzlich nicht vorgesehen. Ein Feststellungsurteil des Verwaltungsgerichts hätte keine Bindungswirkung für einen Prozess über die Miethöhe. Ein solcher doppelter Rechtsschutz sei nicht sinnvoll. Aufgrund der fehlenden Einbindung der Mieter und der Zivilgerichte in die Rechtskraftwirkung würde ein verwaltungsgerichtliches Urteil von vornherein auch das eigentliche Rechtsschutzziel verfehlen, die Gültigkeit des Mietspiegels für alle verbindlich zu klären. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet, der Mietspiegel entspreche den gesetzlichen Vorschriften.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und Behördenakte sowie auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 8. Oktober 2020 Bezug genommen.