Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzungen der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht für den Bereich der ehemaligen Krankenanstalt Dr. M in der Fassung vom 31. Mai 2017 sowie in der Fassung vom 14. September 2017, bekannt gemacht am 31. Mai 2017 bzw. am 15. September 2017.

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags führt die Antragstellerin aus, sie sei Eigentümerin der Grundstücke FlNr. … und … der Gemarkung K … Im Bereich dieser Grundstücke befinde sich das Areal der ehemaligen „M. klinik“. Das ehemalige Klinikgebäude (Haupttrakt) befinde sich auf den Grundstücken FlNr. … und … Daneben befinde sich im südlichen Bereich des Grundstücks FlNr. … ein Wohngebäude (Dr. W …-Straße ..). Überdies fänden sich auf dem Grundstück FlNr. … zwei weitere Wohngebäude (Dr. W …-Straße … und ...) sowie einige Nebengebäude. Ziel der Antragstellerin sei es, die vorbezeichneten Grundstücke zu entwickeln und auf Basis eines ausgewogenen Konzepts einer langfristigen Nutzung zuzuführen.

Die Antragsgegnerin versuche, die Entwicklung des Areals zu unterbinden. Sie verfolge augenscheinlich eigene Verwertungsabsichten für den Grundbesitz. Die Kaufabsichten der Antragsgegnerin für das Areal seien wiederholt in der Presse öffentlich gemacht worden. Nach dem Bekanntwerden konkreter Entwicklungsabsichten der Antragstellerin sei daher durch den ersten Bürgermeister der Antragsgegnerin eine dringliche Anordnung getroffen worden, auf deren Basis die Vorkaufsrechtssatzung vom 31. Mai 2017 erlassen worden sei. Eine Vorbefassung des Gemeinderats der Antragsgegnerin mit städtebaulichen Maßnahmen habe vor dem Satzungserlass nicht stattgefunden. In der Sitzung des Gemeinderats der Antragstellerin vom 14. September 2017 sei beschlossen worden, dass der Satzungserlass nochmals erfolgen solle. Städtebauliche Maßnahmen seien in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht besprochen worden. Die Vorkaufsrechtsrechtssatzung sei dann am 15. September 2017 nochmals erlassen worden.

Die Antragstellerin sei als Eigentümerin im Geltungsbereich der Satzung gelegener Grundstücke antragsbefugt. Die Satzung sei bereits aus formalen Gründen unwirksam.

Die Satzung sowohl in der Fassung vom 31. Mai 2017 als auch in der Fassung vom 15. September 2017 sei aufgrund eines Verstoßes gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz aus Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO unwirksam. Bereits die Beratungen zur Schaffung der rechtlichen Grundvoraussetzungen für ein Vorkaufsrecht als Sicherungsmittel städtebaulicher Maßnahmen entbehrten jeglichen Geheimhaltungsinteresses. Es sei kein anerkennenswerter Grund vorliegend ersichtlich, warum die vorbereitende Beratung über den Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung in der Sitzung vom 9. Februar 2017 und in der vom 4. Mai 2017 im nicht öffentlichen Teil der Gemeinderatssitzung stattgefunden hätten. Hinsichtlich der Satzung in der Fassung vom 31. Mai 2017 habe überhaupt keine öffentliche Sitzung stattgefunden. Ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 14. September 2017 sei im Rahmen dieser Sitzung keine erneue Beratschlagung hinsichtlich des Inhalts der Satzung oder der Rechtfertigung des städtebaulichen Sicherungsmittels erfolgt. Bestätigt werde dieser Umstand durch die Tatsache, dass der Satzungstext der Fassung vom 15. September 2017 vollständig dem Satzungstext der Fassung vom 31. Mai 2017 entspreche.

In materieller Hinsicht verstoße die Vorkaufsrechtssatzung in der Fassung vom 31. Mai 2017 sowie in der Fassung vom 15. September 2017 gegen das Bestimmtheitsgebot. Gemäß § 1 Satz 2 der Satzung der Antragsgegnerin sei der Lageplan Bestandteil der Satzung und lege ausweislich der Präambel den genauen Umgriff des Satzungsgebiets fest. Der Lageplan beinhalte die Aussagen „zur Maßentnahme nur bedingt geeignet“ und „nur für dienstliche Zwecke“. Es handle sich damit gerade nicht um den erforderlichen amtlichen Lageplan. Aus dem Lageplan selbst gehe daher deutlich hervor, dass Messungen anhand des Lageplans und damit die notwendige meter- und parzellengenaue Festlegung des Geltungsbereichs nicht möglich sei. Darüber könne auch der bloße Satzungstext nicht hinweghelfen, weil einige Grundstücke nur mit der Bezeichnung „teilweise“ versehen worden seien. Auch auf der Basis der Ausführungen im Rahmen der Begründung der Satzung könne keine metergenaue Bestimmung des Geltungsbereichs erfolgen. Der genaue Verlauf der in Bezug genommenen „angrenzenden Waldflächen“ könne sich naturgemäß von Jahr zu Jahr ändern. Bei der Geltendmachung eines Vorkaufsrechts sei jedoch die parzellenscharfe Kenntnis der vom Geltungsbereich umfassten Flächen zwingende Voraussetzung. Wollte der Eigentümer des Grundstücks FlNr. … den nicht im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung liegenden südlichen Grundstücksteil verkaufen, könnte die Antragsgegnerin auf die Ungenauigkeit der Karte verweisen und hinsichtlich der am Rand des Geltungsbereichs etwaig gelegenen Überschneidungsflächen ein Vorkaufsrecht geltend machen. Bereits bei der bloßen Verschiebung der aktuellen nicht bestimmbaren Grenzlinie um einen Meter könnte sich in der Folge eine erhebliche Wertverschiebung ergeben.

Darüber hinaus sei der Erlass der Satzung weder in der Fassung vom 31. Mai 2017, noch in der Fassung vom 15. September 2017 erforderlich gewesen. Voraussetzung hierfür sei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses städtebauliche Maßnahmen in Betracht ziehe. Das Vorkaufsrecht sei kein Mittel allgemeiner Bodenbevorratung, sondern ermögliche nur eine strikt an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik. Die Gemeinde müsse im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt haben, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen werde. Vor dem Erlass der Satzung in der Fassung vom 31. Mai 2017 habe keine nachvollziehbare inhaltliche Vorbefassung des Gemeinderats der Antragsgegnerin mit etwaigen städtebaulichen Maßnahmen mit Bezug zu den streitgegenständlichen Grundstücken stattgefunden. Der Erlass der Satzung habe hier einzig dem Zweck der Bodenbevorratung „ins Blaue hinein“ und nicht der Schaffung einer Realisierungsgrundlage für eine auch nur im Mindestmaß konkretisierte städtebauliche Maßnahme gedient. Wie aus dem Auszug der Niederschrift über die öffentliche Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 14. September 2017 hervorgehe, sei auch die Satzung in der Fassung vom 15. September 2017 nicht aufgrund des „in Betrachtziehens“ städtebaulicher Maßnahmen erlassen worden. Vielmehr seien der Satzungsbeschluss sowie der Erlass der Satzung allein aus dem Grund geschehen, “um einer etwaigen Klage vorzubeugen, die sich darauf stützen könnte, dass der Erlass im Rahmen einer dringlichen Anordnung nicht notwendig gewesen wäre“. Ausweislich des Sitzungsprotokolls seien städtebauliche Maßnahmen nicht Gegenstand der Sitzung gewesen. Auch weise die Behördenakte im Übrigen keine Anhaltspunkte für konkretere städtebauliche Bemühungen als eine allgemeine Vorratspolitik auf. Die Begründung der Satzung vom 15. September 2017 sei im Wortlaut vollständig deckungsgleich mit der Fassung vom 31. Mai 2017. Von der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen könne aber nur bei einem aktiven Tun einer Gemeinde die Rede sein. Die bloße Übernahme formelhafter Überlegungen, mit denen sich der Gemeinderat der Antragsgegnerin zu keinem Zeitpunkt befasst habe, genüge insoweit als städtebauliche Rechtfertigung nicht.

Selbst wenn die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des jeweiligen Satzungsbeschlusses bereits tragfähige städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen hätte, wäre die Sicherung dieser etwaigen Maßnahmen durch die Begründung eines Vorkaufsrechts nicht erforderlich gewesen. An der Erforderlichkeit fehle es, wenn absehbar ist, dass die gemeindliche Planung, zu deren Sicherung die Vorkaufssatzung erlassen wurde, an § 1 Abs. 3 BauGB oder an anderen unüberwindbaren Planungshindernissen scheitern wird. Denkbar wäre in diesem Zusammenhang allenfalls die Erforderlichkeit aufgrund verkaufsbedingter Wertsteigerungen, die einen etwaigen Eigentumserwerb durch die Antragsgegnerin selbst hätten erschweren können. Diese wären hier jedoch bei einer Veräußerung der Grundstücke an einen anderen Käufer nicht zu erwarten gewesen. Wie die Antragsgegnerin selbst in der Vergangenheit immer wieder geäußert habe, werde eine Bauleitplanung erst bei alleinigem Zugriff der Antragsgegnerin auf das Areal erfolgen. Auch seien keine Baugenehmigungsverfahren für die Erweiterung oder Sanierung des Baubestands auf dem Areal anhängig. An diesen wäre die Antragsgegnerin jedoch in jedem Fall im Rahmen des gemeindlichen Einvernehmens zu beteiligen und könnte darüber die städtebauliche Entwicklung steuern. Darüber hinaus lägen sämtliche Grundstücke im Schutzbereich des Landschaftsschutzgebiets „Schutz des W …“. Jegliche Fortentwicklung des Areals bedürfe daher eines Zusammenwirkens mit der Gemeinde. Etwaige Veräußerungsgeschäfte hätten daher eine tatsächliche städtebauliche Maßnahmenstrategie der Antragsgegnerin nicht beeinflussen können.

Die Antragstellerin stellt den Antrag:

Die Satzungen der Gemeinde K … über das besondere Vorkaufsrecht für den Bereich der ehemaligen Krankenanstalt Dr. M gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in der Fassung vom 31. Mai 2017 sowie in der Fassung vom 14. September 2017, bekannt gemacht jeweils am 31. Mai 2017 sowie am 15. September 2017, sind unwirksam.

Die Antragsgegnerin beantragt,

Der Antrag wird abgewiesen.

Zur Begründung lässt sie ausführen, dass sich in ihrem Gebiet die ehemalige Krankenanstalt „Dr. M“ befinde. Der Klinikbetrieb sei am 2. Oktober 2008 aufgegeben worden. Der Betrieb der darüber hinaus noch bestehenden Dialysestation sei am 31. Dezember 2012 eingestellt worden. Seitdem stehe das Anwesen leer. Die südlich hiervon liegenden Gebäude hätten früher als Betriebswohnungen des Klinikums gedient und stünden ebenfalls seit mehreren Jahren leer. Am 29. Mai 2017 sei dem ersten Bürgermeister und der Bauamtsleiterin der Antragstellerin ein Konzept für ein Hotel auf dem Gelände der ehemaligen Krankenanstalt vorgestellt worden. Das Konzept sei der Antragsgegnerin nicht als hinreichend fundiert und realistisch erschienen. Vielmehr habe sie die Befürchtung gehabt, dass das Klinikgelände Gegenstand von Bodenspekulationen werden könnte. Während des vorgenannten Gesprächs sei der Antragsgegnerin mitgeteilt worden, dass für den 31. Mai 2017 ein Notartermin mit dem Geschäftsführer der Antragstellerin anberaumt sei, bei dem der Kaufvertrag abgeschlossen werden solle. Dieser Termin habe einen Tag vor der nächsten öffentlichen Sitzung des Gemeinderats gelegen.

Da eine Befassung des Gemeinderats innerhalb von 2 Tagen nicht möglich gewesen sei, habe der erste Bürgermeister am 31. Mai 2017 die dringliche Anordnung erlassen. Am 1. Juni 2017 habe die öffentliche Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin stattgefunden. In dieser sei das städtebauliche Konzept der Antragsgegnerin für das Areal der ehemaligen Krankenanstalt erörtert worden. Dann sei erörtert worden, dass diese Entwicklung durch eine Vorkaufsrechtssatzung gesichert werden solle. Der Gemeinderat habe nachträglich den Erlass der Vorkaufsrechtssatzung mit Begründung durch den ersten Bürgermeister genehmigt. Ferner habe der Gemeinderat an diesem Tag einen Planaufstellungsbeschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans gefasst. Demnach sollte die Festsetzung der Fläche der ehemaligen Klinik von „Sondergebiet Sanatorium“ und „sonstige Grünfläche“ in „Wohnbaufläche“ und „gewerbliche Baufläche“ geändert werden.

Am 14. September 2017 habe der Gemeinderat erneut über die Vorkaufsrechtssatzung beraten. Da sich die Eilbedürftigkeit im Nachhinein nicht bestätigt habe, habe der Gemeinderat die Vorkaufsrechtssatzung rein vorsorglich erneut erlassen. Gleichzeitig sei beschlossen worden, dass die Vorkaufsrechtssatzung vom 31. Mai 2017 außer Kraft trete. Die neu beschlossene Vorkaufsrechtssatzung sei am 15. September 2017 durch Anschlag auf der Gemeindetafel öffentlich bekannt gemacht worden. In der Folgezeit sei das städtebauliche Entwicklungskonzept der Antragsgegnerin zum Rahmenplan „M**-Klinik“ mit Erläuterung und Lageplan in der Fassung vom 28. August weiter verdichtet worden. Dieser Rahmenplan sei vom Gemeinderat in der öffentlichen Sitzung vom 11. Oktober 2018 beschlossen worden. In der Rahmenplanung seien insbesondere bestimmte Prüfaufträge für die darauf aufbauende Bauleitplanung definiert worden.

Soweit der Antragsteller sich gegen die Satzung vom 31. Mai 2017 wende, sei der Normenkontrollantrag nicht statthaft. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO setze eine in Kraft befindliche Vorschrift bei Antragstellung voraus. Die Vorkaufsrechtssatzung vom 31. Mai 2017 sei durch das Inkrafttreten der Vorkaufsrechtssatzung vom 15. September 2017 außer Kraft getreten, nach dem lex posterior-Grundsatz.

Der Normenkontrollantrag sei in Bezug auf die Satzung vom 15. September 2017 unbegründet, weil diese wirksam sei. Eine Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes aus Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO liege nicht vor. Die Satzung sei ausweislich der Niederschrift über die öffentliche Sitzung am 14. September 2017 beschlossen worden. Einer näheren Erörterung des Satzungsziels habe es nicht bedurft, denn diese Erörterung sei bereits in der öffentlichen Sitzung vom 1. Juni 2017 über die inhaltsgleiche Satzung vom 31. Mai 2017 erfolgt. Damals seien sowohl das Entwicklungsziel ausführlich mündlich erörtert, als auch die Grundstücksflächen dargestellt worden, die vom Vorkaufsrecht erfasst werden sollten. Die öffentliche Sitzung vom 1. Juni 2017 habe daher hinreichende Beratungssubstanz über die zu sichernden städtebaulichen Maßnahmen aufgewiesen. Die Öffentlichkeit sei somit bereits aus der Beschlussfassung vom 1. Juni 2017 mit den Erwägungen des Gemeinderats vertraut gewesen.

Zwar habe es zuvor auch Erörterungen als nicht öffentliche Grundstücksangelegenheiten gegeben. Die nicht öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats hätten jedoch nicht unmittelbar vor der Beschlussfassung stattgefunden, sondern hätten vier bzw. sieben Monate zurückgelegen. Damals hätten weder der Satzungszweck noch die Begründung vorgelegen. Somit habe keine Vorwegnahme der konkreten Sachdiskussion in nicht öffentlicher Sitzung stattgefunden.

Die Satzung der Antragsgegnerin genüge auch dem Bestimmtheitsgebot. Es könne ohne weiteres bestimmt werden, inwieweit die von dem Satzungsumgriff nur teilweise erfassten Grundstücke mit dem kommunalen Vorkaufsrecht belastet seien. Nach § 1 Satz 1 der Satzung würden alle in der Satzung aufgeführten Grundstücke voll umfänglich von dieser erfasst, mit Ausnahme von zwei Flurstücken. Lediglich die Grundstücke FlNr. … und FlNr. … lägen nur teilweise im Geltungsbereich der Satzung. Wie der Plan zur Satzung aber ohne weiteres zeige, bilde der Staudenbach die nördliche Grenze des Satzungsumgriffs. Dies werde in der Begründung der Satzung auch so beschrieben. Die von der Satzung nicht erfassten Teile der Grundstücke FlNr. … und FlNr. … seien diejenigen, die am nördlichen Ufer des Staudenbachs lägen. Da der Fluss als Landschaftsmerkmal für jedermann ersichtlich sei, bedürfe es keiner maßstabsgenauen Messung, um die räumliche Reichweite der Vorkaufsrechtsbelastung der Grundstücke zu bestimmen. Darüber hinaus seien alle betroffenen Grundstücke bereits vermessen.

Die Satzung sei auch materiell rechtmäßig, weil die Antragsgegnerin beim Beschluss der Vorkaufsrechtssatzung am 14. September 2017 städtebauliche Maßnahmen für das Satzungsgebiet in Betracht gezogen habe. Vorliegend sage die Satzungsbegründung, dass auf den im Satzungsgebiet gelegenen Grundstücken Gewerbeflächen für lokale (Klein-)Gewerbetreibende und Wohnflächen zur Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgruppen mit besonderen Wohnraumversorgungsproblemen sowie des Wohnbedarfs der ortsansässigen Bevölkerung entstehen sollten. Ferner werde in der Begründung ausgeführt, dass die Gewerbeflächen an geeignete Unternehmen nach städtebaulichen Kriterien vergeben werden sollten. Durch städtebaulichen Vertrag sollten Baupflichten vereinbart werden, um Bodenspekulationen zu vermeiden. Zudem sollten die Betriebsarten so ausgewählt werden, dass es zu keiner Schädigung des Ortszentrums komme. Hieraus werde klar, dass die Antragsgegnerin beim Satzungsbeschluss einen Bebauungsplan mit einer Gewerbe- und Wohnnutzung in Betracht gezogen habe. Ferner zeige die Auseinandersetzung mit der Grundstücksvergabe und der Verweis auf § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB, dass der Planvollzug durch gemeindlichen Erwerb und vertragliche Pflichten bei der Weitergabe der Grundstücke gesichert werden sollte. Darüber hinaus habe die Antragsgegnerin am 1. Juni 2017 bereits das Bauleitplanverfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans mit dem Planungsziel „gewerbliche Baufläche“ und „Wohnbaufläche“ eingeleitet. Diese Planungsziele sollten mit der streitgegenständlichen Vorkaufsrechtssatzung abgesichert werden.

Die Satzung sei zur Sicherung der dargestellten geordneten städtebaulichen Entwicklung auch erforderlich. An das Sicherungsbedürfnis seien keine hohen Anforderungen zu stellen. In Bebauungsplangebieten ebenso wie in Maßnahmegebieten genüge in der Regel die allgemeine Erfahrung, dass gemeindliche Maßnahmen leichter durchgeführt werden könnten, wenn die Gemeinde im Satzungsgebiet über ausreichend Grundstücke verfüge. Vorliegend sei es ein wesentlicher Bestandteil des Planungskonzepts der Antragsgegnerin gewesen, dass sie die Nutzung der Grundstücke durch Kleingewerbetreibende, die örtliche Bevölkerung und Personen mit Wohnraumversorgungsproblemen erreiche. Die Antragsgegnerin könne die Person des Grundstücksnutzers am besten dadurch bestimmen, dass sie die Grundstücke erwerbe. Im Anschluss daran komme eine Weiterveräußerung an die gewünschte Nutzergruppe mit Baupflicht oder eine Vermietung der Grundstücke bzw. Wohnungen in Betracht.

Ergänzend wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 19. November 2020 verwiesen.