Die Beteiligten streiten über die tierseuchenrechtliche Kennzeichnungspflicht der klägerischen Ziegen und Schafe.

Bei einer Kontrolle des klägerischen Betriebes in …, Stadt …, Landkreis …, durch das Veterinäramt am Landratsamt … am 05.02.2019 wurde festgestellt, dass die Klägerin Ziegen und Schafe hält, die nicht gekennzeichnet sind. Vom Amtstierarzt wurde noch vor Ort mündlich angeordnet, dass die Ohrmarken der Schafe und Ziegen zu bestellen und einzuziehen sind (Frist: 01.05.2019). Die mündliche Anordnung wurde mit Schreiben vom 13.03.2019 schriftlich gegenüber der Klägerin bestätigt.

Mit Schreiben vom 13.05.2019 führte die Klägerin gegenüber dem Beklagten aus, alle Tiere seien ihr halbtot in einem Karton gebracht worden. Sie habe die Tiere aufgezogen. Alle Tiere hätten überlebt und seien ihre Familie. Sie werde alles dafür tun, dass ihnen keiner auch nur den kleinsten Schaden zufüge. Sie bitte um Verständnis für die enge Bindung zu den Tieren und die Wertschätzung als Lebewesen und nicht als Nutztier.

Bei einer Nachkontrolle am 01.07.2019 wurde erneut festgestellt, dass die vier Schafe und zwei Ziegen nicht gekennzeichnet sind. Der fachlichen Stellungnahme vom 12.07.2019 ist insoweit zu entnehmen, dass die eingeforderten Ohrmarken zur Kennzeichnung der vier Schafe und zwei Ziegen zwar laut HIT-Datenbank bestellt worden seien und der Klägerin vorlägen, aber nicht eingezogen gewesen seien.

Mit Bescheid vom 29.07.2019 ordnete das Landratsamt … an, dass die vier Schafe und zwei Ziegen im Betrieb der Klägerin ordnungsgemäß nach § 34 Abs. 1 ViehVerkV bis spätestens 02.08.2019 zu kennzeichnen sind (Ziff. 1). Für den Fall, dass die in Ziff. 1 des Bescheidstenors verfügte Anordnung nicht oder nicht vollständig erfüllt wird, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 50,00 EUR pro Verstoß und pro Tier angedroht (Ziff. 2).

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, Ziff. 1 des Bescheides stütze sich auf § 24 Abs. 3 TierGesG i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV. Da die vier Schafe und zwei Ziegen auch bei einer Nachkontrolle am 01.07.2019 ungekennzeichnet gewesen seien und die Klägerin sich weigere, die Kennzeichnung durchzuführen bzw. durchführen zu lassen, ergehe die Anordnung unter Ziff. 1 des Bescheides. Diese entspreche einer pflichtgemäßen Ermessensausübung. Sie sei das mildeste Mittel zum Vollzug der Kennzeichnungspflicht, da kein Ausnahmetatbestand abweichend von dieser Pflicht einschlägig sei. Insbesondere hätten die mündlichen und schriftlichen Anordnungen in der Vergangenheit keinerlei Wirkung gezeigt. Das öffentliche Interesse an einer Einhaltung der tierseuchenrechtlichen Vorgaben überwiege das Individualinteresse der Klägerin, ihre Schafe und Ziegen nicht zu kennzeichnen. Die Fristsetzung zur Erfüllung sei angemessen, da die Klägerin bereits seit 05.02.2019 zur Erledigung der Kennzeichnungspflicht aufgefordert worden sei. Die Zwangsgeldandrohung unter Ziff. 2 des Bescheidstenors stütze sich auf Art. 29, 30, 31 und 36 VwZVG (wird weiter ausgeführt).

Mit Schriftsatz vom 02.08.2019 wandte sich der Bevollmächtigte der Klägerin an die Beklagte und führte aus, der Bescheid vom 29.07.2019 sei der Klägerin mit Postzustellungsurkunde am 01.08.2019 zugestellt worden. Es sei der Klägerin unmöglich, innerhalb der Frist von nur einem Tag, die Anordnung gemäß Ziff. 1 des Bescheides zu erfüllen. Eine Frist von nur einem Tag sei keine Frist, innerhalb welcher dem Pflichtigen der Vollzug billigerweise zugemutet werden könne, wie es von Art. 36 Abs. 1 VwZVG vorgeschrieben sei. Sogleich wurde beantragt, die Frist bis zum 16.08.2019 zu verlängern, woraufhin das Landratsamt … mit Schreiben vom 05.08.2019 die im Bescheid vom 29.07.2019 gesetzte Frist antragsgemäß bis zum 16.08.2019 verlängerte.

Mit Schriftsatz vom 02.09.2019, eingegangen beim Verwaltungsgericht Ansbach am selben Tag und von dort verwiesen mit Beschluss vom 11.09.2019 an das Verwaltungsgericht Bayreuth, erhob der Bevollmächtigte der Klägerin Klage und beantragte zunächst, den Bescheid des Landratsamts Bayreuth vom 29.07.2019, Az. 23-5654.4, zugestellt am 02.08.2019, aufzuheben.

Mit Schriftsatz vom 04.12.2019 beantragte die Klägerin beim Beklagten, die Genehmigung zu erteilen, die zwei Ziegen und vier Schafe ohne Anbringung von Kennzeichnungen gemäß § 34 ViehVerkV zu halten, hilfsweise anstelle von Ohrmarken-Transpondern und/oder Ohrmarken als erstes und zweites Kennzeichen eine andere Kennzeichnung, z.B. einen Mikrochip, zu genehmigen, dessen jederzeitige Ablesbarkeit gewährleistet sei. Die nach § 45 Abs. 2 ViehVerkV enthaltene Beschränkung auf Zoos, Wildparks, Zirkusse oder ähnliche Einrichtungen sei richtlinienkonform dahin auszulegen, dass als ähnliche Einrichtung in diesem Sinne auch die Tierhaltung der Klägerin gelte, die die Tiere ausschließlich als Haustiere in ihrem umfriedenden Besitztum ohne jedwede gewerbliche Nutzung halte. Die Klägerin habe zu den Tieren eine besondere, auch emotionale, Beziehung, was von den Tieren wahrgenommen werde, weshalb diese sich besonders zutraulich und zugewandt gegenüber der Klägerin verhielten. Die Tiere bekämen besonders zubereitetes Futter und würden in jeder Hinsicht optimal versorgt und gepflegt. Dadurch habe sich eine Situation ergeben, die sich völlig von einer Nutztierhaltung unterscheide. Die ViehVerkV sei in Umsetzung der RL 92/102/EWG erlassen worden, nach deren Erwägungsgründen die Kennzeichnung für erforderlich gehalten werde, wenn es sich um „Tiere für den innergemeinschaftlichen Handel“ handle. Nationale Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie müssten richtlinienkonform ausgelegt werden. Dies bedeute, dass Ziegen und Schafe, die nicht für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt seien, nach dem Regelungszweck der Richtlinie nicht gekennzeichnet werden sollten. Im vorliegenden Fall sei es ausgeschlossen, dass das Fleisch der von der Klägerin gehaltenen Tiere in die Lebensmittelkette gelange. Die Tiere würden niemals geschlachtet. Die Klägerin versorge sie vielmehr bis zum natürlichen Ende ihrer Lebenszeit. Ohrmarken hätten nur eine geringe Lebensdauer, da sie von den Tieren abgerissen werden könnten. Während der Lebenszeit müssten die Ohrmarken daher mehrfach, womöglich mehr als zehn Mal neu gesetzt werden, wodurch den Tieren unnötig Schmerzen hinzugefügt würden.

Mit Schriftsatz vom 30.01.2020 teilte der Beklagte dem Bevollmächtigten der Klägerin mit, eine Kennzeichnung der Schafe und Ziegen sei unabhängig von der Frage, wie sie genau vorzunehmen sei, erforderlich. Dies ergebe sich aus Art. 4 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 21/2004 in Zusammenschau mit den Erwägungsgründen der VO. Auch § 34 ViehVerkV nehme Bezug auf Art. 4 der Verordnung. Die zitierte RL 92/102/EWG müsse für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung bleiben, da Schafe und Ziegen von ihrem Anwendungsbereich gemäß Erwägungsgrund (5) der VO (EG) Nr. 21/2004 ausgenommen seien. Selbstverständlich sei man mit einer rechtlich zulässigen Kennzeichnungsalternative einverstanden. Derzeit fehle jedoch noch die Erklärung der Klägerin, in der sie versichere, dass die Tiere nicht für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt seien. Soweit auf eine Alternativkennzeichnung mit einem Bolus bzw. einer Tätowierung bestanden werden sollte, habe die Klägerin Lösungsansätze vorzubringen, um die gegenwärtig bestehenden rechtlichen/praktischen Hindernisse (fehlendes Kraftfahrzeugkennzeichen für eine Tätowierung, da Geburtsbetrieb der Tiere dem Amt nicht bekannt sei; fehlender Fachmann für die Durchführung der Kennzeichnung mittels Bolus-Transponder) auszuräumen. Ansonsten müsse der Antrag auf Alternativkennzeichnung förmlich abgelehnt werden.

Mit Schriftsatz vom 15.04.2020 teilte der Klägerbevollmächtigte dem Gericht mit, die Klägerin habe sich über die mit dem Einsetzen von Bolus-Transpondern für die Tiere verbundenen Risiken informiert. Es bestehe die Gefahr, dass sich der Bolus verlagere, wodurch im Extremfall der Tod des Tieres verursacht werden könne. Aus diesem Grund könne die Klägerin sich nicht für diese Methode der Kennzeichnung entscheiden. Eine für die Klägerin akzeptable Lösung sei die Anbringung eines injizierbaren Transponders, den die VO (EG) 933/2008 im Anhang A 4 b) ii) im Fall von Tieren, die nicht für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt seien, erlaube, allerdings im Zusammenhang mit einem weiteren Kennzeichen in Form einer Ohrmarke. Die ViehVerkV setze u.a. die RL 92/102 um, die die Kennzeichnung von Nutztieren, insbesondere Schlachttieren, vorschreibe. Im vorliegenden Fall gehe es jedoch nicht um solche Tiere. Es sei daher unverhältnismäßig, die mit erheblichen Leiden und Folgerisiken verbundene massiven Kennzeichnungsmaßnahmen anzuordnen. Hinzu komme die inzwischen enorme psychische Belastung der Klägerin aufgrund der drohenden zwangsweisen Durchsetzung der Kennzeichnungsanordnung. Die Klägerin sei bereit, sich mit einem Vertragsstrafeversprechen zu verpflichten, die Tiere niemals zu verkaufen oder sonst an Dritte abzugeben. Sie sei auch bereit, dies eidesstattlich zu versichern und die Vertragsstrafe durch eine Bankbürgschaft abzusichern.

Mit weiterem Schriftsatz vom 08.05.2020 führte der Bevollmächtigte der Klägerin aus, die Klägerin halte eine Kennzeichnung der Tiere mit einer Kombination aus Fußfessel und Mikrochip-Transponder unter der Haut für eine sinnvolle Lösung, worauf der Beklagte mit Schriftsatz vom 08.05.2020 ausführte, aus seiner Sicht bestehe eine Divergenz zwischen den Vorgaben der VO (EG) Nr. 21/2004 in der neusten Fassung vom 01.07.2013, in die Änderungen der VO (EG) Nr. 933/2008 eingearbeitet worden seien, und den Vorgaben der ViehVerkV. Während die EU-Verordnung eine Kennzeichnungskombination mit einem „injizierbaren Transponder mit den unter Nummer 6 aufgeführten technischen Eigenschaften“ kenne, sei diese in der ViehVerkV nicht vorgesehen.

Nachdem das Gericht mit Schreiben vom 12.05.2020 auf den grundsätzlichen Vorrang des Europarechts hingewiesen hat, führte der Beklagte mit Schriftsatz vom 27.05.2020 aus, eine Kennzeichenkombination aus einem Mikrochip-Transponder und Ohrtätowierung bzw. Fußfessel sei auch in der maßgeblichen VO (EG) Nr. 21/2004 nicht vorgesehen. Im Anhang A Nr. 3, 4 der maßgeblichen Verordnung seien die möglichen Kennzeichnungskombinationen abschließend aufgeführt. Im Übrigen ließen sich nur Kennzeichnungskombinationen, die rechtlich vorgesehen sind, in die Datenbank eingeben. Die Abweichung werde spätestens bei einer von mehreren Überprüfungen der Eingaben durch verschiedene nationale Stellen (Regierung von Oberfranken, Bayerisches Staatsministerium, Führungsakademie in Landshut) angemahnt oder möglicherweise sogar von Seiten der Europäischen Union empfindlich sanktioniert werden.

Das mit Beschluss vom 18.12.2019 ruhend gestellte Verfahren (früheres Az. B 7 K 19.836) wurde - nach Scheitern der Einigungsbemühungen zwischen den Beteiligten - am 30.07.2020 von Amts wegen wiederaufgenommen.

Mit Schriftsatz vom 29.10.2020 teilte der Beklagte dem Gericht mit, dass aufgrund des Vortrags im Klageverfahren der klägerische Antrag vom 04.12.2019 auf Verzicht der Durchführung einer Kennzeichnung bei den betroffenen Tieren und auch der Hilfsantrag nach § 45 Abs. 2 ViehVerkV als abgelehnt anzusehen sei. § 45 Abs. 2 ViehVerkV sehe als Rechtsfolge nur vor, dass eine Abweichung von den abschließend festgesetzten Kennzeichnungskombinationen nach pflichtgemäßen Ermessen der Behörde erfolge, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm erfüllt seien. Über die Kennzeichnungspflicht als solche könne sich nicht hinweggesetzt werden. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 2 ViehVerkV seien jedoch im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Eine „ähnliche Einrichtung“ im Sinne dieser Vorschrift setze voraus, dass dort Tiere zur Schau gestellt werden. Dies habe die ähnliche Einrichtung mit den übrigen in § 45 Abs. 2 ViehVerkV genannten Einrichtungen gemein. Die Klägerin verfolge jedoch nicht, Tiere öffentlich zur Schau zu stellen. Sie sehe in den sechs Tieren allein ihre Familie. Ein Gewerbe zur Zurschaustellung der Tiere sei nicht angemeldet worden. Ein Antrag auf Durchführung eines Genehmigungsverfahrens nach § 11 TierSchG sei ebenfalls weder gestellt, noch erteilt worden. Letztlich könne dahinstehen, ob eine ähnliche Einrichtung vorliegend gegeben sei, wenn das Europarecht keinen Raum für die Anwendung der Vorschrift im konkreten Fall lasse, d.h. wenn überhaupt nur die europarechtliche Kennzeichnung von Schafen und Ziegen nach VO (EG) Nr. 21/2004 entscheidend sei. Dies sei wiederum der Fall, wenn § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG ausschließlich auf einen Verstoß gegen die VO (EG) Nr. 21/2004 als unmittelbar geltenden Rechtsakt der europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich des TierGesG abstellt, jedoch nicht auf einen Verstoß gegen die ViehVerkV, die als Vorschrift aufgrund des TierSG, jedoch nicht aufgrund des TierGesG ergangen sei. Eine europarechtliche Ausnahmevorschrift sei vorliegend nicht ersichtlich. Zwar sehe Art. 4 Abs. 5 UAbs. 1 der VO (EG) Nr. 1760/2000 eine generelle Ausnahmemöglichkeit von den Kennzeichnungskombinationen bei Rindern im Falle des Vorliegens von kulturellen oder sportlichen Veranstaltungen vor, eine vergleichbare Ausnahmevorschrift existiere jedoch in der VO (EG) Nr. 21/2004 bei Schafen und Ziegen nicht. Der Verordnungsgeber habe vielmehr einen strengen Rechtsrahmen für die Kennzeichnung von Schafen und Ziegen vor dem Hintergrund der Eindrücke der Maul- und Klauenseuche vorgesehen. Die Kennzeichnung der Tiere solle neben der Rückverfolgbarkeit auch die Kontrolle der Tiere ermöglichen.

Mit weiterem Schriftsatz vom 16.11.2020 führte der Beklagte aus, bezüglich Alternativkennzeichnungen seien im Anhang Abschnitt A der VO (EG) Nr. 21/2004 die möglichen Kennzeichnungskombinationen abschließend aufgeführt. Ausnahmevorschriften, die abweichende Kennzeichnungskombinationen zulassen würden, existierten im vorliegenden Fall nicht. Weder sei § 45 Abs. 2 ViehVerkV einschlägig, noch sehe das Europarecht eine Ausnahme für den vorliegenden Fall vor. Eine mit Art. 4 Abs. 5 UAbs. 1 der VO (EG) Nr. 1760/2000 vergleichbare Ausnahme lasse sich aus der VO (EG) Nr. 21/2004 nicht entnehmen.

Nach gerichtlichem Hinweis erweiterte der Klägerbevollmächtigte mit Schriftsatz vom 19.11.2020 die Klage und beantragte zusätzlich zum bisherigen Klageantrag aus der Klageschrift vom 02.09.2019, den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin eine Ausnahmegenehmigung nach § 45 Abs. 2 ViehVerkV dahin zu erteilen, dass die vier Schafe und zwei Ziegen der Klägerin mit einem Mikrochip, hilfsweise mit einem Mikrochip und einer Fußfessel, gekennzeichnet werden (1.), hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 45 Abs. 2 ViehVerkV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (2.).

Nachdem die Klage gegen den Bescheid vom 29.07.2019 in der Hauptsache in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, beantragt der Klägerbevollmächtigte zuletzt:

1. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin eine Ausnahmegenehmigung nach § 45 Abs. 2 ViehVerkV dahin zu erteilen, dass die vier Schafe und zwei Ziegen der Klägerin mit einem Mikrochip, hilfsweise mit einem Mikrochip und einer Fußfessel, gekennzeichnet werden.

2. Hilfsweise: Der Beklagte wird verurteilt, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 45 Abs. 2 ViehVerkV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Zur Begründung der Klage auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung wird im Wesentlichen ausgeführt, bei der Tierhaltung der Klägerin handele es sich um eine ähnliche Einrichtung im Sinne des § 45 Abs. 2 ViehVerkV.

Der Begriff sei verfassungskonform in der Weise auszulegen, dass der vom Grundgesetz beabsichtigte Schutzzweck erreicht werde. Nach Art. 20a GG schütze der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürliche Lebensgrundlage und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung. Dadurch erkenne der Gesetzgeber an, dass Tiere Mitgeschöpfe des Menschen seien und ebenso wie dieser Freude und Leid empfinden könnten. Tiere seien keine Sachen (§ 90a BGB). Schon von Verfassungs wegen sei auf die Belange der Tiere Rücksicht zu nehmen, was bedeute, dass unnötige und unverhältnismäßige Eingriffe in deren körperliche Unversehrtheit, zumal solche, die mit Schmerzen und Leiden sowie wiederkehrenden Verletzungen verbunden seien, vermieden werden müssten. Auf dem 45 ha großen Grundstück der Klägerin befänden sich Hecken, Sträucher, Gestrüpp und begrünte Freiflächen. Bei den frei umherlaufenden Ziegen und Schafen führe dies zwangsläufig dazu, dass sich die Ohrmarken in Ästen oder Gestrüpp verfangen und durch die reflexartigen Bewegungen der Tiere aus den Ohren gerissen würden. Da die Tiere jetzt schon sechs Jahre alt seien, verursache das Einziehen der Ohrmarken deutlich größere Schmerzen als bei jungen Tieren. Die Heilungsprozesse durch die entstehenden Wunden seien mit einem wesentlich höheren Infektionsrisiko verbunden.

Eine „ähnliche Einrichtung“ im Sinne des § 45 Abs. 2 ViehVerkV sei auch eine solche Tierhaltung, die ideellen Zwecken diene, nämlich - wie im vorliegenden Fall - den Zweck, geschundene Tiere gesund zu pflegen und bis zu deren natürlichen Tod in jeder Hinsicht artgerecht zu halten. Dieser anerkennenswerte Zweck habe in rechtlicher Hinsicht jedenfalls denselben Rang wie die in § 45 Abs. 2 ViehVerkV beispielhaft genannten gewerblichen Betriebe (Zoos, Wildparks und Zirkusse). Es gebe keinen vernünftigen Grund für solche gewerblich gehaltenen Tiere eine Ausnahme von der rigiden Kennzeichnungspflicht mittels verletzender Ohrmarken oder Ohrtransponder zu erlauben, jedoch demjenigen diese zu verweigern, der seine Tiere nur deshalb hält, damit es ihnen gut gehe. Der von der Klägerin verfolgte reine Tierschutz stehe rechtlich und ethisch mindestens auf der gleichen Stufe wie die in § 45 Abs. 2 ViehVerkV genannten Beispiele. Auch die Klägerin mache ihre Tiere der Öffentlichkeit zugänglich, in dem sie jeden, der die Tiere besichtigen wolle, dies gestatte. Sie halte nicht nur vier Schafe und zwei Ziegen, sondern außerdem sechs Katzen, die ihr in verletztem Zustand gebracht worden seien, und einen Hund. Sie versorge auf dem weitläufigen Grundstück verletzte Wildtiere wie Vögel, Eichhörnchen, Igel und Kröten, für welche sie Überwinterungsplätze schaffe. Die Klägerin halte und pflege all diese Tiere mit eigenen finanziellen Mitteln und käme nie auf den Gedanken, hierfür von irgendeiner öffentlichen oder sonstigen Stelle Zuwendungen zu beanspruchen. Ihr gehe es um das Wohlergehen der Tiere. Sie könne nicht verstehen, dass ihre vier Schafe und zwei Ziegen, von denen feststehe, dass diese niemals verkauft oder geschlachtet würden, Verletzungen und Schmerzen zugefügt werden sollten, nur um die vermeintlich bindenden Buchstaben des Gesetzes durchzusetzen. Der Beklagte habe bei seiner Entscheidung das von ihm eingeräumte Ermessen nicht ansatzweise betätigt, da er von vornherein davon ausgegangen sei, dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ausgeschlossen sei. Soweit seitens des Beklagten unionsrechtliche Gesichtspunkte angeführt werden, sei darauf hinzuweisen, dass auch das Unionsrecht, nämlich Art. 13 AEUV, den „Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen“ hohe Bedeutung beimisst. Insoweit werde auch auf den vorgelegten Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 28.09.2020 verwiesen, welches zutreffend die Auffassung vertrete, dass bei Auslegung des Begriffs „ähnliche Einrichtung“ im Sinne des § 45 Abs. 2 ViehVerkV die Belange des Tierschutzes zu berücksichtigen seien.

Der Beklagte beantragte - unter Hinweis auf sein bisheriges Vorbringen - in der mündlichen Verhandlung,

die Klage abzuweisen.

Wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlung am 30.11.2020 wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen. Im Übrigen wird auf die Gerichts- und Behördenakte verwiesen.