Die Klägerin begehrt die Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis für den Einbau von Kunststofffenstern in ein Gebäude innerhalb eines denkmalgeschützten Ensembles.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks in der …, FlNr. …, Gemarkung … Das auf dem Baugrundstück befindliche Gebäude (damals …*) wurde mit Baugenehmigung vom … als Wideraufbau gegenüber der Volkswohnungswerk …gemeinnützige Bau- und Siedlungsgenossenschaft eGmbH als Bauherrin genehmigt. Das Anwesen …ist Bestandteil des denkmalgeschützten Ensembles Altstadt und in der Liste der Baudenkmäler in … eingetragen. Der …Denkmalliste ist zum Ensemble Altstadt zu entnehmen, dass in den 1950er Jahren der Wiederaufbau an die alte Stadtstruktur angelehnt sein solle. Zu dem Wiederaufbau gehörte auch die Wohnbebauung der …Seite, die in ihrer Schlichtheit alte Strukturen, Proportionen und Nutzung bewahrte. Die entsprechenden Neu- und Wiederbauten der Nachkriegszeit setzten, auch wenn sie nicht selber Denkmalcharakter gewonnen hätten, den Maßstab für die Erneuerung des Stadtdenkmales Altstadt … Am 13. Februar 2019 beantragte die Klägerin gegenüber der Beklagten die Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis für die Baumaßnahme „Fassadensanierung - Dämmung -Putz - Farbe - Dacheindeckung - Fenster und Türen - Balkonsanierung - Belag - Geländer“ auf dem oben genannten Anwesen. Die Klägerin beantragte den Einbau von Ein- und Zweiflügelfenstern im Material Kunststoff.

Die Klägerin wurde mit Schreiben der Beklagten vom 12. März 2019 und vom 17. April 2019 vor Erlass eines ablehnenden Bescheides angehört.

Mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 8. Mai 2019 gegenüber der Beklagten verwies diese auf mietrechtliche Probleme, da die Wohnungsbeschreibung der Mietverträge nicht einseitig geändert werden könne. Die Mieter könnten dem Einbau der Holzfenster widersprechen, dies sei auch bereits mehrfach angekündigt worden. Mietvertragliche Belange stünden vor dem Denkmalschutz. Es sei weder erkennbar noch nachgewiesen, dass das Gebäude …für das historische und künstlerische Erscheinungsbild des Ensembles wesentlich sei. In Kürze werde mit dem Einbau der beantragten Kunststofffenster begonnen.

Mit Bescheid der Beklagten vom 13. Juni 2019 wurde für das oben genannte Bauvorhaben „1. Einbau von Kunststofffenstern“ die Erteilung der denkmalrechtlichen Erlaubnis versagt.

Zur Begründung führte die Beklagte in dem Bescheid aus, der Erlaubnis stünden öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen, Art. 6 DSchG. Das Gebäude …sei innerhalb der Altstadt als Teil eines historischen Gebildes für das historische und künstlerische Erscheinungsbild des Gesamtensembles von Bedeutung - unabhängig davon, ob sich zahlreiche Anwesen in unmittelbarer Nähe ähnlich in der Architektur darstellten. Das Ensemble sei neben dem Baudenkmal eine weitere Erscheinungsform und nicht weniger denkmalwürdig. Beantragt sei der Einbau von Ein- und Zweiflügelfenstern im Material Kunststoff. Im Rahmen der Gesamtsanierung des Gebäudes spiele auch die Materialwahl innerhalb der Fassade eine entscheidende Rolle, hierzu gehörten auch die Fensterelemente, die eine herausragende architektonische Komponente eines jeden Gebäudes darstellten und bei sachgemäßer Erneuerung bauzeitliche Gestaltungselemente ablesen ließen. Der Einbau von Kunststofffenstern, teilweise ungeteilt, im vorliegenden Gebäude würde den denkmalschützerischen Belangen und Grundsätzen der Material-, der Werk- und der Formgerechtigkeit widersprechen. Bei allen Maßnahmen an Baudenkmälern sollten Baustoffe verwendet werden, die den historischen, also damals üblichen Materialien entsprechen. Auch in den 1950er Jahren seien Holzfenster noch üblich gewesen. Holzfenster bestimmten den Charakter der Gebäude in ihrer Oberflächengestaltung, Materialalterung und in ihrer Profilierung entscheidend mit. Das Bayerische Landesamt für Denkmalpflege (BLfD) verlange bei einem Austausch zurecht ausschließlich den Einbau von Holzfenstern. Das BLfD schließe sich nach erfolgter Abstimmung vorliegend den Ausführungen der Unteren Denkmalschutzbehörde in vollem Umfang an.

Die Gründe für die Ablehnung von Kunststofffenstern, die mithilfe von Hohlkammern produziert würden, lägen in ihrer industriellen Beschichtung und den konstruktionsspezifischen Details, die sie grundsätzlich von handwerklichen Holzfenstern unterschieden (zum Beispiel Regenschutzschienen statt Wetterschenkel). Diese genannten Merkmale widersprächen den denkmalpflegerischen Standards und Zielsetzungen. Hinzu komme aus gestalterischer Sicht die durchgefärbte Kunststoffbeschichtung, die eine synthetische Oberfläche generiere, die sich in ihrem Glanzgrad und Alterungsverhalten stark von den natürlichen Fassadenmaterialien am Baudenkmal unterscheide. Kunststofffenster alterten nicht, sie verschmutzten vielmehr und wirkten dadurch über Jahrzehnte steril und unansehnlich, während die mineralische Umgebung (Naturstein und Putz) langsam eine natürlich wirkende Patina ansetze, die für Altbauten charakteristisch sei. Daher bildeten Kunststofffenster im Kontext von Baudenkmälern einen gestalterischen Fremdkörper, der die historische und künstlerische Erscheinungsweise der Bauten und des Ensemblebereiches negativ beeinflusse; die im Bestand eingebauten Kunststofffenster der 1970er/1980er Jahre machten dies deutlich. Die vorliegend durch die zahlreichen Fenster gerasterte Fassade sei prägend für die Bauzeit und wesentlicher Bestandteil des Gebäudes aus der Zeit des Wiederaufbaus.

Kunststoff als Fensterbaumaterial werde nicht nur von der Bauordnungsbehörde aus denkmalrechtlicher Sicht abgelehnt; auch die Staatliche Fachbehörde, das Bayerische Landesamt für Denkmalpflege, die Oberste Denkmalschutzbehörde im Bayerischen Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst sowie übergeordnete Verbände teilten diese fachlich unstrittige Auffassung. Sie beruhe auf der ständigen Rechtsprechung der bayerischen Verwaltungsgerichte. Den Ensembles werde aufgrund beobachteter Entwicklungen inzwischen wesentlich höhere Bedeutung zugemessen als noch vor 10-20 Jahren, sodass ältere Vergleichsbeispiele nicht als Präzedenzfälle dienten. Daher seien vorliegend bei der Fenstererneuerung an dem betreffenden Objekt ausschließlich Holzfenster vorzusehen. Neu einzubauende Fenster- und Balkontürelemente seien zudem hinsichtlich ihrer Unterteilung jeweils gemäß der vorliegenden Eingabeplanung von 1957/58 als Zweiflügelfenster (symmetrisch und asymmetrisch) bzw. als Einflügelfenster im Balkonbereich vorzusehen.

In der Abwägung von Erhaltungsgebot des Denkmalschutzgesetzes mit den Nutzungsinteressen des Eigentümers müssten die denkmalschutzrechtlichen Interessen überwiegen, um eine Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes des Gebäudes zu vermeiden. Aufgrund der im Schreiben der Klägerin vom 8. Mai 2019 formulierten Abhängigkeit der Einhaltung der weiteren denkmalfachlichen Vorgaben ausschließlich bei Genehmigung von Kunststofffenstern, werde zu den weiteren Punkten der Außendämmung, der Haustüre, der neuen Balkonverkleidung, der Gaubendetaillierung sowie der Verwendung von Titanzinkblech an Gauben und Fassade noch Stellung genommen. Bis zur Klärung der Punkte 2-5 und der gesonderten Erteilung dürften keine weiteren Baumaßnahmen ausgeführt werden.

Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 12. Juli 2019 erhob die Klägerin Klage und beantragte die Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 13. Juni 2019.

Zur Begründung ließ die Klägerin ausführen, die zulässige Klage sei begründet, da der angefochtene Bescheid rechtswidrig sei und die Klägerin in ihren Rechten verletze. Die Festlegung der Behörde sei ermessensfehlerhaft. Eine nachteilige Auswirkung auf das Erscheinungsbild des Ensembles Altstadt liege nicht vor.

Bei der Feststellung der konkreten Auswirkungen sei auf die nähere Umgebung abzustellen, dort befänden sich unterschiedliche Fensterarten und -materialien. Die Anwesen … und ... besäßen weiße Kunststofffenster, die zweiflügeligen Fenster des Anwesens … wiesen eine schmale Stulpbreite aus. Die gegenüberliegenden Sandsteinfassaden, Fassaden mit hervorstehenden Erkern und Rundbögenfenstern, fielen als eigens denkmalgeschützte Anwesen aus der Reihe. Diese Gebäude würden der Straße sowie der Altstadt jedoch insgesamt die prägende Wirkung geben. Das eher unscheinbare Gebäude der … esitze Kunststofffenster, die seit über 30 Jahren bereits in dem Gebäude installiert seien; in der Vergangenheit seien diese Fenster nicht beanstandet worden. Zum Zeitpunkt des Erwerbs des Objekts durch die Klägerin seien die vorgenannten Fenster bereits vorhanden gewesen. Die nähere Umgebung weise insgesamt etwa hälftig verteilt Holz- und Kunststofffenster auf. Die Anwesen der … und … besäßen Kunststofffenster, die Fenster der … einen schmalen Stulp, andere Fenster gar keinen. Von einflügeligen Fenstern über einen schmalen bis hin zu einem breiten Stulp bei zweiflügeligen Fenstern, schmalen und breiten Fensterrahmen, kastenförmigen, rechteckigen Fenstern, sei alles vertreten. Eine Einheitlichkeit sei nicht vorhanden.

Die vorhandenen Kunststofffenster seien erheblich instandsetzungsbedürftig, sodass ein Austausch „neu für alt“ erfolgen solle. Es sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin die Belange des Klimaschutzes durch die Modernisierung einzuhalten versuche. Zudem drohten Mietminderungen infolge der unzureichenden Kunststofffenster. Die Sanierung der Fenster in der beantragten Form sei notwendig, da zwischen der Klägerin als Vermieterin und den Mietern die vorhandenen Kunststofffenster als Beschaffenheit des Mietverhältnisses vereinbart worden sei. In der Wohnungsbeschreibung der Mietverträge seien den Mietern Kunststofffenster zugesagt worden. Hinsichtlich einer möglichen Mietminderung werde auf § 536 Abs. 2 BGB verwiesen, wonach es bei einer zugesicherten Eigenschaft nicht auf eine Gebrauchsbeeinträchtigung ankomme, sondern lediglich, ob diese Beschaffenheit vorhanden sei. Ein Verweis auf den Zivilrechtsweg komme nicht in Betracht, da die privaten Belange der Klägerin in die vorzunehmende Abwägung einzustellen seien, andernfalls hätte die Klägerin 17 Zivilprozesse (17 Mieter) zu führen. Die Klägerin als Vermietergenossenschaft wolle zudem bezahlbaren Wohnraum schaffen.

Die Klägerin besitze einen Anspruch auf Gleichbehandlung, da in den umliegenden Gebäuden sowie dem gesamten Ensemble regelmäßig Kunststofffenster zum Einsatz kämen. Zudem seien die in der … integrierten aktuellen Fenster bestandsgeschützt.

Die Durchführung der Modernisierungsmaßnahmen „Holzfenster“ sei für die Klägerin wirtschaftlich nicht zumutbar. Nach Auskunft des Architekten sei mit erheblichen Mehrkosten in Höhe von 17.262,90 EUR zu rechnen. Auch seien die Planungen vollständig neu zu erbringen und längere Fertigungs- und Lieferzeiten zu erwarten. Als eingetragene Genossenschaft sei dies nicht tragbar. Es könne nicht der Bewertungsmaßstab eines am Markt tätigen gewerblichen Wohnbau- oder Investitionsunternehmens angesetzt werden.

Die Beklagte habe ermessensfehlerhaft gehandelt, da die Interessen der Klägerin sowie der Allgemeinheit nicht berücksichtigt worden seien. Die Versagung des Bauantrages stelle einen erheblichen Eingriff in das Eigentumsrecht der Klägerin dar. Zudem sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt, da auch eine Erlaubnis mit Auflagen als weniger beeinträchtigende Maßnahme in Betracht käme.

Die Beklagte erwiderte auf die Klage mit Schriftsatz vom 15. August 2019 und beantragte

Klageabweisung.

Zur Begründung wurde vorgetragen, dass es sich bei dem Gebäude um einen Wiederaufbau handele, der mit Verfügungen vom 10. April 1957 und vom 15. Dezember 1958 (Deckblatt) genehmigt worden sei. Das Sachgebiet Denkmalschutz bei der Bauordnungsbehörde der Beklagten lehne die beantragten Kunststofffenster ab. Das BLfD habe sich den Ausführungen in dem Versagungsbescheid vom 13. Juni 2019 angeschlossen und ergänzt:

„Das Gebäude … ist Bestandteil des Ensembles Altstadt …und somit Baudenkmal gemäß Art. 1 BayDSchG. Grundsätze der Denkmalpflege finden im Ensemble ebenso Anwendung wie bei Einzeldenkmälern. Die Forderung nach Materialgerechtigkeit bei Fenstern im denkmalgeschützten Bestand ist bayernweit denkmalfachlicher Standard. Kunststofffenster an Baudenkmälern wie auch in denkmalgeschützten Ensembles werden vom Bayerischen Landesamt für Denkmalpflege grundsätzlich abgelehnt, sofern nicht fachliche Argumente ausdrücklich dafür sprechen (wenn es sich beispielsweise um ein modernes Gebäude handelt, das bereits bauzeitlich Kunststofffenster besessen hat). Das BLfD begrüßt ausdrücklich, dass die Stadt Nürnberg als Genehmigungsbehörde die denkmalpflegerischen Standards konsequent umsetzt. Insbesondere in der Bewertung des Bestands historischer Ensembles hat sich in den letzten Jahrzehnten ein Wandel in der denkmalfachlichen Überzeugung vollzogen: Den Ensembles wird aufgrund beobachteter Negativentwicklungen inzwischen wesentlich höhere Bedeutung zugemessen als noch vor 10-20 Jahren. Ältere Vergleichsbeispiele können daher nicht als Präzedenzfälle in der aktuellen Diskussion dienen.“

Das Gebäude … sei innerhalb der Altstadt als Teil eines historischen Gebildes für das historische und künstlerische Erscheinungsbild des gesamten Ensembles von Bedeutung, unabhängig davon, ob sich zahlreiche Anwesen in unmittelbarer Nähe ähnlich in der Architektur darstellten. Das Ensemble sei neben dem Baudenkmal nicht weniger denkmalwürdig.

Die seitens der Klägerin genannten Nachbargebäude wiesen in der Tat zum Teil unterschiedlich vorhandene Fensterarten und -formen auf. Dies sei prägend und typisch für Bauten der unmittelbaren Nachkriegszeit, damit in einem Straßenzug kein absolut einheitliches Bild entstehe. Zum anderen handele es sich bei diesen Referenzobjekten überwiegend um frühere Baumaßnahmen, die nicht oder im Zuge alter Genehmigungspraxis der Bauordnungsbehörde abgestimmt worden seien. Dies schmälere nicht die Schutzwürdigkeit des Ensembles. Im Einzelnen werde auf folgende Objekte eingegangen:

- …: Bei den Fenstern des Gebäudes der 1950er Jahre handele es sich um zweiflügelige Stulpfenster, vermutlich mit einer Stulpbreite >120 mm. Die Fenster seien seit mindestens 10 Jahren Bestand (eine Erlaubnis für die Fenstererneuerung sei dem Archivakt nicht zu entnehmen).

- …: Bei dem Gebäude der 1970er Jahre seien die neuen Fensterelemente gemäß der bauzeitlich vorhandenen Fenster wieder als Einflügelfenster hergestellt worden (denkmalschutzrechtliche Erlaubnis aus dem Jahr 2012).

- …: Die Fenster des Gebäudes (1953) seien Einflügelfenster mit einer dreigeteilten Fensterachse, die bauzeitlich mit hoher Wahrscheinlichkeit ebenso als Dreiflügelanlage mit jeweils zwei feststehenden Pfosten vorhanden gewesen seien. Daher handele es sich nicht um vergleichbare Stulpfenster.

- …: Das Wohnhaus (1970) besitze schmale hochrechteckige Fensteröffnungen und damit die für diese Zeit typischen Einflügelfenster; auch wenn die bestehenden Fensterkonstruktionen keinen Vorbildcharakter hätten.

- …Einzeldenkmal, im Kern spätmittelalterliches Bürgerhaus mit barocken Umbauten. Ab dem 1. Obergeschoss entspreche die Bestandsfassade einem kompletten Wiederaufbau, was auch die im Jahr 2013 genehmigten Holzfenster verdeutlichten.

- …: Einzeldenkmal, ehemaliger Schürstabhof, später Gasthof, nach Zerstörung 1945 weitgehend erneuert; kein vergleichbares Objekt.

- …: Bei den Fenstern des Wohnhauses (1954) handele es sich um einflügelige Kunststofffenster (eine Erlaubnis für die Fenstererneuerung liege nicht vor).

- …: Bei den Fenstern des Gebäudes (1966) handele es sich um Einflügelfenster, die nicht mehr bauzeitlich seien. Die neuen Fenster seien seit mindestens 10 Jahren Bestand (eine Erlaubnis für die Fenstererneuerung liege nicht vor).

Nach Art. 6 BayDSchG könne die denkmalschutzrechtliche Erlaubnis versagt werden, soweit das Vorhaben zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbildes oder der künstlerischen Wirkung eines Baudenkmals führe und gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustandes sprechen. Das Erscheinungsbild des Ensembles werde durch das erhaltungswürdige Orts-, Platz- oder Straßenbild geprägt, das nicht nur aus einzelnen Teilen baulicher Anlagen bestehe, sondern aus einem Gesamteindruck, zu dem auch Fenster und Türen als wesentliche gestalterische Merkmale beitrugen. Daher schmälerten bereits vorhandene Kunststofffenster weder die Schutzwürdigkeit des Ensembles als solches noch rechtfertigten sie weitere Beeinträchtigungen in dieser Form. Nach Art. 1 Abs. 3 BayDSchG stelle das Ensemble selbst ein Baudenkmal dar, womit sein Schutzanspruch kein geringerer als der für ein Einzelbaudenkmal sei.

Die Tatsache, dass im Gebäude … bereits Kunststofffenster (nicht neuzeitlich) vorhanden seien, rechtfertige nicht eine Erneuerung im gleichen Material. Eine Beibehaltung des bisherigen Zustandes sei allein aufgrund des instandsetzungsbedürftigen Zustandes der Fenster nicht aufrechtzuerhalten. Eine Fenstererneuerung könne nur durch den Einbau von Holzisolierglasfenster aus denkmalschutzrechtlicher Sicht möglich sein, hieraus entstehe ebenso der von der Klägerin erwähnte Beitrag zur Energieeinsparung sowie zum Klimaschutz.

Bei allen Maßnahmen an Baudenkmälern sollten Baustoffe verwendet werden, die den historischen, also damals bauzeitlich üblichen Materialien entsprechen. In den 1950er Jahren seien Holzfenster üblich gewesen, diese bestimmten den Charakter der Gebäude in ihrer Oberflächengestaltung, Materialalterung und Profilierung entscheidend mit. Die Gründe für die Ablehnung von Kunststofffenstern, die mithilfe von Hohlkammern produziert würden, lägen in ihrer industriellen Beschichtung und den konstruktionsspezifischen Details, die sie grundsätzlich von handwerklichen Holzfenstern unterschieden (zum Beispiel Regenschutzschienen statt Wetterschenkel). Diese Merkmale widersprächen den denkmalpflegerischen Standards und Zielsetzungen. Durch die gefärbte Kunststoffbeschichtung werde eine synthetische Oberfläche generiert, die sich in ihrem Glanzgrad und Alterungsverhalten stark von den natürlichen Fassadenmaterialien am Baudenkmal unterschieden. Daher bildeten Kunststofffenster im Kontext von Baudenkmälern einen Fremdkörper, der die historische und künstlerische Erscheinungsweise dieser Bauten und des Ensemblebereiches negativ beeinflussten.

Nach pflichtgemäßen Ermessen komme die Beklagte zu dem Ergebnis, dass ausschließlich Holzfenster zur Ausführung kommen könnten. Die seitens der Klägerin ermittelten Mehrkosten in Höhe von 17.300,00 EUR - dies entspräche etwa 25% Mehrkosten - seien unter Berücksichtigung der genannten Gesamtkosten für Kunststofffenster von rund 71.300,00 EUR aus denkmalschutzrechtlicher Sicht zumutbar. Neu einzubauende Fenster- und Balkontürelemente seien hinsichtlich ihrer Unterteilung jeweils gemäß der vorliegenden Eingabeplanung von 1957/58 als Zweiflügelfenster (symmetrisch und asymmetrisch) bzw. als Einflügelfenster im Balkonbereich vorzusehen.

Ein Holzfenster habe einen enormen Mehrwert gegenüber einem Kunststofffenster, da letztere ein Verfallsdatum hätten. Nach 20-30 Jahren müssten diese im Allgemeinen vollständig ausgetauscht werden, da der Kunststoff durch das UV-Licht instabil werde und sich verfärbe. Zudem würden sich die Kunststoffprofile der Rahmen verziehen und seien nicht reparierbar. Holzfenster hingegen seien bei entsprechender Pflege theoretisch unendlich lange haltbar. Auf lange Sicht kämen Holzfenster günstiger.

Hinsichtlich der angeblichen Beschaffenheitsvereinbarung mit den Mietern sei anzuführen, dass die Klägerin keine Vereinbarungen über die Wohngebäudeausstattung treffen dürfe, die mit dem Denkmalschutz nicht zu vereinbaren seien. Privates Recht könne das öffentliche Denkmalschutzrecht nicht aushebeln. Zudem böten Holzfenster den gleichen Wohnkomfort wie Kunststofffenster, sodass kein Anlass für eine Mietminderung bestehe. Auf das Urteil des VG Stade vom 19. Februar 2004 - 2 A 591/01 - werde verwiesen, wonach die Untere Denkmalbehörde auf eine sukzessive Beseitigung von Bausünden hinwirken dürfe.

Die Beweiserhebung über die örtlichen Verhältnisse auf dem streitgegenständlichen Baugrundstück und in dessen näherer Umgebung erfolgte durch Einnahme eines gerichtlichen Augenscheins am 9. Oktober 2020. Auf den Inhalt des Protokolls der Inaugenscheinnahme und die hierbei angefertigten Lichtbilder wird verwiesen.

In der mündlichen Verhandlung am 25. November 2020 wurde mit dem Beteiligten die Sach- und Rechtslage erörtert.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Juni 2019 die Beklagte zu verpflichten,

die begehrte denkmalrechtliche Erlaubnis entsprechend dem Antrag vom 13. Februar 2019 zu erteilen,

hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag neu zu entscheiden.

Auf den Inhalt der Niederschrift über die mündliche Verhandlung wird verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorliegende Behördenakte sowie auf die Gerichtsakte verwiesen.