Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung von Zuwendungen (Direktzahlungen) für das Jahr 2019 wegen „Cross-Compliance“-Verstoßes.

1. Der Kläger beantragte am 8. Mai 2019 mittels Mehrfachantrag die Basisprämie durch Aktivierung der Zahlungsansprüche und Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (Greeningprämie), die Umverteilungsprämie für aktivierte Zahlungsansprüche, die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten und die Auszahlung für das Kulturlandschaftspflegeprogramm (KULAP) und das Vertragsnaturschutzprogramm (VNP/EA) jeweils für das Jahr 2019.

Im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle des klägerischen Betriebs am 18. Juli 2019 durch das Veterinäramt des Landratsamts M.-Sp. wurde ein Verstoß gegen die Anforderungen im Rahmen von Cross Compliance (CC) festgestellt, welcher zu einer Kürzung aller CCrelevanten Zahlungen für dieses Kontroll- und Prämienjahr führte.

Mit Bescheid des AELF Ka. vom 10. Dezember 2019 wurden dem Kläger Direktzahlungen in Höhe von 50.000,39 EUR gewährt. Bei der Gewährung wurde eine Kürzung in Höhe von 9% vorgenommen. Zur Begründung für die angewandten Kürzungen, Sanktionen und Ablehnungen wurde im Wesentlichen ausgeführt, es sei ein Verstoß oder mehrere Verstöße gegen die CC-Vorschriften festgestellt worden. Auf den entsprechenden Prüfbericht werde verwiesen. Im Falle eines CC-Verstoßes obliege es dem AELF, die förderrechtlichen Konsequenzen gemäß Art. 99 VO (EU) Nr. 1306/2013 zu bestimmen. Bei derartigen Fällen entspreche es der ständigen Verwaltungspraxis, die Beihilfezahlungen um 9,00% zu kürzen. Besondere Umstände, die ein Abweichen von dieser Regeleinstufung rechtfertigen würden, seien nicht ersichtlich.

2. Mit Schriftsatz vom 27. Januar 2020, eingegangen bei Gericht am selben Tag, ließ der Kläger Klage erheben. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid leide schon an erheblichen formellen Mängeln. Ein Verwaltungsakt sei bereits dann formell rechtswidrig, wenn der Adressat entgegen Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG vor Erlass des Bescheides nicht angehört worden sei. So liege der Fall hier. Zwar nehme der Bescheid auf einen angeblichen Prüfbericht Bezug. Ein solcher Prüfbericht sei nicht bekannt. Es handle sich bei den Ausführungen auch um einen Textblock, bei dem die Auswahl „ein Verstoß“ oder „mehrere“ nicht erfolgt sei. Ob ein oder mehrere Verstöße vorliegen, könne denknotwendig nicht offenbleiben. Der Bescheid sei nicht mit der nötigen Sorgfalt erstellt worden. Die Klage sei auch begründet, weil keinerlei Tatbestände die angegriffene Kürzung rechtfertigen würden.

Mit Schriftsatz des Klägerbevollmächtigten vom 12. März 2020 wird ausgeführt, der Prüfbericht sei dem Kläger auch nach Zusendung des gekürzten Förderbescheids vom 10. Dezember 2019 nicht bekannt gegeben worden. Dies habe auch nicht geschehen können, weil er ausweislich der Akte erst am 24. Februar 2020 datiere. Die in dem fraglichen Prüfbericht festgestellten Tatsachen seien zu beanstanden. Unstreitig werde zwischen den Parteien bleiben, dass der Kläger im Jahr 2019 keine Schweine gehalten habe. Ein aktuelles Bestandsregister 2019 sei demnach nicht zu führen gewesen. Es sei davon auszugehen, dass die Behörde die Tatsache, welche Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens W 8 K 19.1540 sei, als Verstoß i.S.d. Art. 93 Abs. 1 i.V.m. GAB 6 des Anhangs II der VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 RL 2008/71/EG i.V.m. § 42 Abs. 1 ViehVerkV bewerte. Tatsächlich sei in diesem Verfahren W 8 K 19.1540 ein Bestandsverzeichnis aktenkundig, das vollständig den Förderbestimmungen entspreche. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, so könne der Verstoß aus dem Jahre 2017 nicht erneut als Verstoß im Jahre 2019 gewertet werden. Entsprechend Art. 97 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 sei nämlich auch hier wieder auf ein Kalenderjahr abzustellen, welches wohl das Kalenderjahr 2019 betreffe. Unterstellt, das Bestandsverzeichnis 2017 sei untergegangen durch ein Naturereignis und wäre durch andere Unterlagen nicht mehr reproduzierbar, dann könne die bloße Aufbewahrungspflicht denknotwendig nicht erfüllt werden. Demgemäß würde die Verwaltungssanktion einen Sachverhalt im Jahre 2019 sanktionieren, der dem Förderempfänger jedenfalls im Jahre 2019 nicht i.S.d. Art. 91 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 anzulasten sei.

Mit weiterem Schriftsatz vom 13. Juli 2020 ließ der Kläger vorbringen, dass ohne aktive Mithilfe der Zahlstelle nahezu kein Antragsteller den Antrag korrekt ausfüllen könne. Der Hinweis, der Kläger habe bei der Antragstellung versichert, er habe alle Fördervoraussetzungen erfüllt, sei deshalb unzulässig. Einem Antragsteller werde mit dem Häkchen eine pauschale Erklärung abverlangt, die er - im Wissen der Zählstelle - gar nicht selbständig erfüllen könne. Der Bundesgerichtshof habe die im Internethandel weit verbreiteten „Checkboxen“, mit den bestätigt werde, dass der Kunde beispielhaft die Widerrufsbelehrung erhalten und/oder zur Kenntnis genommen habe, explizit für AGBrechtswidrig erklärt (Az. III ZR 368/13) und ihnen jede Beweiswirkung abgesprochen. Warum sollte es hier anders sein. Der Prüfbericht solle per mail am 6. August 2019 an den Kläger versandt worden sein. Indes würden die Förderbedingungen verlangen, dass der festgestellte Verstoß und die Verpflichtung zur Einleitung von Abhilfemaßnahmen dem Begünstigten mitgeteilt werden. Soweit eine Feststellung einer Kürzung einer Direktzahlung ein anderes Jahr der Kürzung betreffe, liege ein Vorabentscheidungsverfahren dem EuGH vor in der Rechtssache C-361/19, über die noch nicht entschieden sei. Im Jahr 2019 habe keine Verpflichtung, ein Bestandsbuch zu führen, bestanden. Ohne Bestand gebe es keine Bestandsführungspflicht. Aus dem deutschen Verordnungstext gehe deutlich hervor, dass die Begriffe „Zugang und Abgang“ immer nur in Verbindung mit der Außenwelt zu sehen seien (Seuchenschutz). Die deutsche Forderung in der ViehVerkV, auch die geborenen Ferkel als Zugang zu vermerken, stehe allenfalls in Zusammenhang mit der Feststellung der Tierzahl. Über dies Daten verfüge die Beklagte jedoch bereits durch die HI-Tierdatenbank. Die von den Muttertieren gesäugten Ferkel in ein Bestandsverzeichnis aufzunehmen, mache keinen Sinn, weil sie ohne Ohrmarken überhaupt nicht individualisierbar seien. Unterstellt, die Ausführungen des Beklagten, dem Kläger sei es aufgrund von Zeitablauf und mangelnder Dokumentation augenscheinlich nicht möglich, den Verstoß und dessen Auswirkungen abzustellen, seien richtig, dann gehe es allenfalls um eine mitbestrafte Nachtat. Die vom Beklagten vorgenommene Bewertung, die angeblich der Bewertungsmatrix entsprechen solle, dürfte jedenfalls der Bewertung von Verstößen in den Niederlanden nicht entsprechen (vgl. Rechtssache C-361/19). Eine von beiden Bewertungen müsse denknotwendig nicht europarechtskonform sein. Hierüber könne ausschließlich der EuGH entscheiden.

Auf die weiteren Schriftsätze des Klägerbevollmächtigten vom 2., 6. und 8. Oktober 2020 wird Bezug genommen.

3. Die FüAk führte zur Klageerwiderung für den Beklagten im Wesentlichen aus: Im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 18. Juli 2019 sei festgestellt worden, dass auf dem Betrieb des Klägers zum Kontrollzeitpunkt keine Schweine gehalten worden seien. Im vorgelegten Bestandsregister sei der letzte Abgang auf den 08.12.2017 datiert gewesen. Zugänge seien keine erfasst gewesen. Die Gesamttierzahl nach dem letzten Eintrag sei auf 20 Schweine beziffert worden. Laut der Stichtagsmeldung hätten zum 1. Januar 2018 noch 4 Zuchtsauen und 16 Ferkel auf dem Betrieb gestanden. Das Bestandsregister sei somit nicht vollständig gewesen, aktuell und chronologisch geführt gewesen (GAB 6 PK 02). Dieser Verstoß gegen Art. 93 Abs. 1 i.V.m. GAB 6 des Anhangs II der Verordnung (VO) (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Unterabsatz 2 und Abs. 2 Buchstabe c) RL 2008/71/EG i.V.m. § 42 i.V.m. § 25 Abs. 3 Sätze 1 und 2 Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV) sei von den Kontrolleuren als mittlerer, fahrlässiger Verstoß mit einem Kürzungssatz von 3% bewertet worden. Der Prüfbericht zur Kontrolle sei am 6. August 2019 fertiggestellt und eine Kopie durch das Veterinäramt am 14. Oktober 2019 per E-Mail an den Kläger versendet worden. Die Kombination des Verstoßes sowie einem vorangegangenen Verstoß aus dem Jahr 2017 habe für das Kontroll- und Prämienjahr 2019 einen Gesamtkürzungssatz von 9% ergeben. Die Gewährung von Direktzahlungen sei gemäß Art. 91 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 an die Einhaltung von Vorschriften in den Bereichen Umweltschutz, Klimawandel, guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen, Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze, sowie Tierschutz geknüpft. Diese Verknüpfung werde als „Cross Compliance“ (CC) bezeichnet. Die CC-Regelungen würden sieben Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) und 13 Regelungen zu den Grundanforderungen an die Betriebsführungen (GAB) umfassen. Diese Fachrechtsregelungen würden auch unabhängig von CC bestehen. Wenn die GLÖZ oder die GAB in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt würden und dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung sei, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten sei, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt habe, werde der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der diesem Betriebsinhaber gewährt worden oder zu gewähren sei, gekürzt oder gestrichen (vgl. Art. 99 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013). Schweinehalter hätten nach § 42 Abs. 1 ViehVerkV ein Bestandsregister für Schweine gemäß Anlage 12 ViehVerkV zu führen. Dieses Bestandsregister sei für die Zeit seiner Verwendung und im Anschluss daran drei Jahre lang aufzubewahren. Diese Aufbewahrungsfrist gelte auch dann, wenn die Schweinehaltung aufgegeben worden sei (vgl. Punkt 6.2.2.2 ab Seite 49 der Anlage: Broschüre „Cross Compliance 2019“). Der Kläger habe seine Schweinehaltung zum 31. Januar 2018 aufgegeben. Das bei der Kontrolle vorgelegte Bestandsregister habe jedoch noch eine Gesamttierzahl von 20 aufgewiesen. Der letzte Eintrag sei ein Abgang in Form eines Verkaufs gewesen, welcher auf den 8. Dezember 2017 datiert gewesen sei. Für den Verbleib von vier Tieren habe eine Rechnung über vier Muttersauen vom 15. Januar 2018 vorgelegt werden können. Nachweise über den Verbleib der übrigen 16 Ferkel, die laut Stichtagsmeldung vom 1. Januar 2018 (vgl. Anlage: Auszug HIT) noch auf dem Betrieb gehalten worden seien, hätten während der Kontrolle nicht beigebracht werden können. Nachträglich habe in HIT der Verkauf von sieben Ferkeln nachvollzogen werden. Über die noch neun verbleibenden Schweine liege bis heute kein Nachweis vor, weder in der HIT durch Eintragungen eines Übernehmers, noch durch Belege oder durch Vorlage eines vollständig, aktuell und chronologisch geführten Bestandsregisters. Die Schweinehaltung sei zum 31. Januar 2018 aufgegeben worden. Die dreijährige Aufbewahrungsfrist habe demnach gemäß § 25 Abs. 3 Satz 2 ViehVerkV am 1. Januar 2019 zu laufen begonnen und mit Ablauf des 31. Dezember 2021 geendet. Eine zwischenzeitliche Aufgabe der Schweinehaltung ändere an dieser Pflicht zur Aufbewahrung nichts. Durch Vorlage dieses Bestandsregisters bei der Kontrolle am 18. Juli 2019 sei der Kläger der dreijährigen Aufbewahrungspflicht grundsätzlich nachgekommen. Jedoch impliziere diese Pflicht zur Aufbewahrung auch, dass das aufbewahrte Bestandsregister den Anforderungen des § 42 ViehVerkV zu entsprechen habe. Durch Aufbewahrung des Bestandsregisters für einen Zeitraum von drei Jahren werde die Rückverfolgbarkeit der Schweine sichergestellt und somit könne nachvollzogen werden, welches Schwein sich zu welchem Zeitpunkt auf welchem Betrieb befunden habe. Denn nicht jede Art von Bestandsveränderung sei in der HIT zu melden. Die vorgenommene Bewertung des Verstoßes sei hinsichtlich der Kriterien „Ausmaß“, „Schwere“, „Dauer“ und „Häufigkeit“ nicht zu beanstanden. Gegen dieselbe Anforderung (GAB 6 PK 02) sei bereits bei der Kontrolle am 29. November 2017 ein Verstoß festgestellt worden. Zum damaligen Zeitpunkt habe das vorgelegte Bestandsregister keinerlei Zu- oder Abgänge enthalten und somit nicht den Vorgaben des § 42 Abs. 1 ViehVerkV entsprochen. Der Kläger sei wiederholt zur Vervollständigung und Aktualisierung des Bestandsregisters aufgefordert worden. Somit sei ihm die Möglichkeit zur Abstellung des vorangegangenen Verstoßes gegeben worden. Aufgrund dessen liege ein Wiederholungsverstoß zur Kontrolle am 29. November 2017 vor. Da das vorgelegte Bestandsregister nicht vollständig, aktuell und chronologisch geführt gewesen sei, sei veterinärrechtlich die notwendige eindeutige Zuordnung von Tieren an einem Standort zu einem für die Tierhaltung verantwortlichen Tierhalter nicht sichergestellt. Dies könne vor allem im Tierseuchenfall weitreichende Auswirkungen haben, welche nicht auf den Betrieb selbst begrenzt seien. Die Auswirkungen des Verstoßes würden so lange andauern, bis das Bestandsregister aktualisiert sei. Dass auch nach eingehender Recherche bis zum heutigen Zeitpunkt keine Nachweise über den Verbleib von neun Tiere hätten vorgelegt werden können, zeige, dass es dem Kläger aufgrund von Zeitablauf und mangelnder Dokumentation augenscheinlich nicht möglich sei, den Verstoß und dessen Auswirkungen abzustellen. Zur europarechtskonformen Anwendung dieser Vorgaben würden im Wege einer Bund-Länder-Abstimmung für jedes Kontrolljahr für die einzelnen Rechtsakte und Standards Bewertungsmatrizen beschlossen. In diesen Bewertungsmatrizen sei jeweils definiert, unter welchen Voraussetzungen die dazu bestimme Regelbewertung Anwendung finden solle. Die dort beschriebenen Fallkonstellationen würden also antizipiert diejenigen darstellen, die nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit zur Regelbewertung führen sollen. Damit seien diese Kriterien bereits durch die Definition des Regelfalles berücksichtigt. So auch für das Kontrolljahr 2019. Der festgestellte und oben näher beschriebene Verstoß sei seitens des Klägers fahrlässig begangen worden, da er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht gelassen habe. Auf die Grundanforderungen sei er in der CC-Broschüre hingewiesen worden. Bei dem Verstoß gegen GAB 6 PK 02 habe es sich um einen Wiederholungsverstoß gehandelt, da dieselbe Anforderung mehr als einmal innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von drei Kalenderjahren nicht eingehalten worden sei. Im Wiederholungsfall sei der anzuwendende Kürzungssatz gemäß Art. 39 Abs. 4 Unterabsatz 1 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 mit dem Faktor drei zu multiplizieren. Da der Verstoß im Jahr 2019 ursprünglich als mittlerer, fahrlässiger Verstoß mit einem Kürzungssatz von 3% bewertet worden sei, habe sich für das Kontroll- und Prämienjahr 2019 ein Gesamtkürzungssatz von 9% (3% x 3 = 9%) ergeben. Eine Bewertung des Verstoßes im Rahmen des Frühwarnsystems sei aufgrund der Wiederholung nicht möglich gewesen. Da im vorgelegten Bestandsregister noch 20 Tiere, welche sich vermutlich bereits mehr als 17 Monate nicht mehr auf dem Betrieb befunden hätten, aufgelistet gewesen seien, könne auch von keinem Fehler aus Versehen ausgegangen werden.

Auf den weiteren Schriftsatz der FüAk vom 2. Juli 2020 wird Bezug genommen. In diesem wird hinsichtlich der Ablehnung des im Verfahren W 8 K 19.1540 gemachten Vergleichsvorschlags im Wesentlichen ausgeführt, dass eine Abgeltung der Kürzungen in den auf die erste Kontrolle im Jahr 2017 folgenden Jahren nicht möglich sei. Eine Bewertung des Verstoßes im Rahmen des Frühwarnsystems sei aufgrund der Wiederholung nicht möglich gewesen.

Mit Schriftsatz vom 28. Juli 2020 legte die FüAk dar, dass jeder Landwirt vor Antragsbeginn einen Termin zu einem Beratungsgespräch in seinem AELF erhalte, um die Besonderheiten eines jeden Betriebs zu besprechen und Fehler bei der Antragstellung zu vermeiden. Dass aufgrund der Pandemiesituation zur Antragstellung 2020 die persönlichen Beratungstermine vor Ort durch telefonische Gespräche ersetzt worden seien, sei für den vorliegenden Fall irrelevant. Unabhängig von der Mithilfe im Antragsverfahren liege das Erfüllen der Fördervoraussetzungen jedoch in der Eigenverantwortung des Antragstellers. Einen sozialrechtlichen Herstellungsanspruch gebe es im landwirtschaftlichen Subventionsrecht nicht. Bei der Fertigstellung des Kontrollberichts handle es sich um einen internen Verfahrensschritt bei der Kontrollbehörde. Dieses Datum sei auf dem Kontrollbericht vermerkt. Die Verwendung des Begriffs „Betriebsinhaber“ diene lediglich der Vereinfachung und besseren Verständlichkeit. Den Antrag auf Direktzahlungen könne nur der Inhaber eines Betriebs stellen und nur er könne somit Zahlungen erhalten. Im Gegenzug könne lediglich gegen einen Zahlungsempfänger eine Verwaltungssanktion im Rahmen von Cross-Compliance verhängt werden. Dies sei daher immer der Betriebsinhaber. Bei dem im Jahr 2019 festgestellten Verstoß handle es sich nicht um den gleichen Verstoß aus dem Jahr 2017, der zwei Mal sanktioniert werde, sondern um einen Verstoß gegen dasselbe Prüfkriterium, dieselbe Anforderung, und daher um einen Wiederholungsverstoß. Für den Kläger habe im Jahr 2019 keine Pflicht zum Führen eines Bestandsregisters für Schweine bestanden. Lediglich die dreijährige Aufbewahrungsfrist nach Aufgabe der Schweinehaltung im Jahr 2018 sei noch nicht abgelaufen gewesen. Würde das Aufbewahren eines fehlerhaften Bestandsregisters genügen, um die Anforderung nach § 25 Abs. 3 Satz 1 ViehVerkV zu erfüllen, stünde dies im Widerspruch zu den Zielen der RL 2008/71/EG. Trotz der Bewertungsmatrizen liege es immer noch im Ermessen der Kontrollbehörde, aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls von dieser Bewertung abzuweichen. Da der Verstoß im vorliegenden Fall als mittlerer Verstoß gewertet worden sei, scheide schon allein deshalb die Behandlung des Verstoßes im Rahmen des Frühwarnsystems oder als Fehler aus Versehen aus. Zudem könne ein Wiederholungsverstoß nicht als Verwarnverstoß gewertet werden. Die Berücksichtigung eines geringfügigen Verstoßes aus Versehen komme nur in begründeten Einzelfällen, d.h. auf keinen Fall als generell geduldete Toleranzschwelle in Betracht. Hierbei sei immer eine Begründung des Kontrolleurs erforderlich, insbesondere dahingehend, dass der Verstoß aus Versehen passiert sei. Zum Kontrollzeitpunkt seien bereits mehr als 17 Monate seit Aufgabe der Schweinehaltung vergangen. Dass die fehlende Aktualisierung aus Versehen passiert sei, sei nicht plausibel.

Auf den weiteren Schriftsatz der FüAk vom 9. Oktober 2020 wird Bezug genommen.

4. In der mündlichen Verhandlung am 12. Oktober 2020 ließ der Kläger beantragen,

Der Beklagte wird unter Abänderung des Bescheids des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Ka. vom 10. Dezember 2019 verpflichtet, dem Kläger für das Jahr 2019 Direktzahlungen aus Mitteln der EU ohne Kürzung in voller Höhe, d.h. weitere 4.877,86 EUR, zu gewähren.

Die Beklagtenvertreterin beantragte,

die Klage abzuweisen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte (einschließlich der Akten der Verfahren W 8 K 19.1540, W 8 K 20.563 und W 8 K 20.564), die beigezogenen Behördenakten sowie das Protokoll über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.