Die Klägerin wendet sich im Verfahren AN 4 K 16.01704 gegen die Verpflichtung zur Vorlage einer Belastungsanalyse für den Zeitraum 1. Juli bis 30. September 2015 (I.) und im Verfahren AN 4 K 17.02568 gegen die Untersagung der Verlängerung der täglichen Arbeitszeit ihrer Arbeitnehmer in einer Wachleitzentrale über zehn Stunden hinaus, solange keine Dokumentation einer Tätigkeits- und Belastungsanalyse vorgelegt wurde (II.).

Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Wach- und Sicherheitsdienstleistungsunternehmen. Sie erbrachte vom 1. Juni 2013 bis 30. Juni 2019 auf Grundlage einer Leistungsbeschreibung des Beschaffungsamtes des Bundesministeriums des Innern vom 26. November 2012 Sicherheitsdienstleistungen, konkret die Bewachung der Liegenschaft des … in der … in … (im Folgenden: Objekt).

I.

AN 4 K 16.01704

Mit Schreiben vom 18. Dezember 2013 teilte das Gewerbeaufsichtsamt der Regierung … (im Folgenden: Regierung) der Klägerin mit, dass bei einer Besichtigung des Objektes am 7. November 2013 Unterlagen nicht bzw. nicht vollständig vorgelegt worden seien und forderte die Klägerin zur Vorlage bestimmter Unterlagen auf, darunter einer Belastungsanalyse mit der Darstellung, in welchem Umfang sich die tägliche Arbeitszeit aus Arbeitsbereitschaft und Vollarbeit zusammensetzt.

Mit Schreiben vom 31. Januar 2014 legte die Klägerin verschiedene Unterlagen vor, jedoch nicht die geforderte Belastungsanalyse. Sie führte aus, dass Hauptdienstleistungen die Betreuung und Überwachung der im Objekt eingerichteten Wachleitzentrale und zweier Pforten (Nord und Ost) sowie die - überwiegend nachts anfallende - Durchführung von Kontroll- und Streifengängen über die Liegenschaft und durch die Gebäude nebst Verschluss- und Aufschlussdiensten seien. Die Wachleitzentrale, in der keine Kontrolle von Publikumsverkehr stattfinde, sei eine voll computergestützte Zentrale, wodurch die aktive Tätigkeit wesentlich entlastet sei. Eventuell eintretende Alarmsituationen von Meldesystemen würden durch akustische Signale angezeigt und von der überwiegend mit zwei Mitarbeitern besetzten Zentrale dann geprüft. Die Bereitschaftszeiten, also die Phasen der nicht aktiven Absicherung und reinen Anwesenheit, hielten sich regelmäßig mit den Zeiten des aktiven Tuns die Waage. Nachts, an Sams-, Sonn- und Feiertagen, wenn die Liegenschaft insgesamt geschlossen, „scharf“ geschaltet und jedenfalls mit zwei Personen besetzt sei, erschöpfe sich die aktive Tätigkeit in den Streifengängen, der Überwachung der Meldesysteme/Videoaufzeichnungsgeräte, dem ggf. erforderlichen Einschreiten bei einer Alarmmeldung und Telefondienst. Arbeitsbereitschaft falle für den einzelnen Mitarbeiter somit regelmäßig in erheblichem Umfang an.

Mit Schreiben vom 8. August 2014 erklärte die Regierung der Klägerin, dass die Klägerin im Objekt die Ausnahme des § 6 Nr. 1.1. des Mantelrahmentarifvertrages vom 30. August 2011 für Sicherheitsdienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland (MRTV Bund) zur Verlängerung der täglichen Arbeitszeit über zehn Stunden hinaus in Anspruch nehme, was nur zulässig sei, wenn in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft falle. Es bestehe der begründete Verdacht, dass die Arbeitszeit der Mitarbeiter der Klägerin im Objekt oftmals nicht in erheblichem Umfang aus Arbeitsbereitschaft bestehe und daher die Verlängerung der Arbeitszeit über zehn Stunden hinaus unzulässig sei. Die Regierung forderte die Klägerin zur Übersendung einer Belastungsanalyse für ihre Beschäftigten an der Pforte im Objekt für „einen repräsentativen Zeitraum, mindestens jedoch einen Monat“ auf. Aus dieser solle hervorgehen, in welchem Umfang sich die tägliche Arbeitszeit aus Arbeitsbereitschaft, Vollarbeit und Pausen zusammensetzt.

Mit Schreiben vom 20. Februar 2015 legte die Klägerin handschriftlich ausgefüllte Formblätter „Belastungsanalyse privater Wachdienst“ für Dezember 2014 vor (Anlage 2 der Behördenakte AN 4 K 16.01704). Auf den Formblättern finden sich die Spalten „Datum“, „Dienstzeit von/bis“, „Aktive Tätigkeit von/bis“ und „Passive Tätigkeit/Bereitschaft von/bis“. Als Beispiele für aktive Tätigkeiten werden „Besucherabfertigung, Schrankendienst, Telefonate, Auskünfte“ und für passive Tätigkeiten „Kein Besucherverkehr, kein Telefon, Warten auf Besucher“ genannt. Verschiedene Arbeitnehmer hatten an ihren Einsatztagen im Dezember 2014 unter Angabe der genauen Uhrzeit vermerkt, welche aktiven und passiven Tätigkeiten sie von wann bis wann ausgeübt hatten. In fast allen Formblättern für die Position des Wachgehilfen in der Wachleitzentrale wurde in der Spalte Passive Tätigkeit/Bereitschaft Monitorüberwachung, teils mit Verweis auf die Anzahl der Monitore (20), angegeben. Für die Position des Wachleiters in der Wachleitzentrale wurden keine Erhebungsbögen vorgelegt.

Mit Schreiben vom 15. Juni 2015 verwies die Regierung auf den Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 24. Januar 2006 (1 ABR 6/05), nach dem von einem erheblichen Anteil nur dann gesprochen werden könne, wenn z.B. bei einer Gesamtarbeitszeit von elf Stunden die Arbeitsbereitschaft mindestens 27%, sprich drei Stunden betrage. Eine Schicht von zwölf Stunden dürfe demnach aus maximal acht Stunden Vollarbeit, mindestens drei Stunden Arbeitsbereitschaft und einer Stunde Pause bestehen. Die Vollarbeit dürfe zudem nicht besonders schwer sein. Damit die tägliche Gesamtarbeitszeit auf über zehn Stunden verlängert werden könne, müsse die Klägerin als Arbeitgeberin im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung eine Belastungsanalyse durchführen, in der die Inanspruchnahme über einen längeren Zeitraum dokumentiert werde. Der für den Monat Dezember 2014 durchgeführten Belastungsanalyse für das Objekt fehle die notwendige Aussagekraft, zudem liege keine Ergebnisauswertung bei. Die Klägerin wurde aufgefordert, für den Zeitraum vom 1. Juli bis 30. September 2015 eine Belastungsanalyse für ihre Mitarbeiter im Objekt zu erstellen, wobei die Regierung Vorgaben zur täglichen Aufzeichnung, Auswertung und Ermittlung der Durchschnittswerte und Darstellung machte.

Mit Schreiben vom 30. November 2015 legte die Klägerin fünf Diagramme überschrieben mit „Wachleiter (Nacht)“, „Wachleiter (Tag)“, „Wachgehilfe“, „Besucherpforte Nord“ und „Lieferantenpforte Ost“ vor, auf denen jeweils zwei Balken mit den Beschriftungen „Bereitschaft/Pause“ und „Arbeit“ zu sehen waren (Bl. 126-130 der Behördenakte AN 4 K 16.01704). Die Balkendiagramme seien auf Grundlage der im Zeitraum 1. Juli bis 30. September 2015 erhobenen Zeitanteile erstellt worden. Die Klägerin erklärte, dass sich schon aus den für Dezember 2014 vorgelegten Unterlagen für die jeweiligen Positionen ergeben habe, dass die Zeitanteile der passiven Anwesenheit ohne aktive Sicherungstätigkeit mindestens im Rahmen der Erheblichkeit der Arbeitsbereitschaft lägen. Die Zeitanteile der nichtaktiven Anwesenheit in Form der Arbeitsbereitschaft und Pause stünden in einem erheblichen Verhältnis zu den Zeiten der jeweiligen Vollarbeit. Den Zeiten der aktiven Tätigkeiten (z.B. Besucherabfertigung, Öffnen und Schließen der Schranken) stünden immer wieder Zeitanteile des „Wartens“ gegenüber. Zudem sei die Vollarbeit mangels körperlicher und geistiger Beanspruchung im Vergleich zu anderen Arbeitsaufgaben und Tätigkeiten nicht besonders schwer.

Mit E-Mail vom 24. Februar 2016 forderte die Regierung die Klägerin auf, die Datenbasis der Bewertungsanalyse vorzulegen. Mit Schreiben vom 7. März 2016 teilte die Regierung der Klägerin mit, dass die erstellte Belastungsanalyse nicht vollständig sei, da die Datenbasis, auf deren Grundlage die Belastungsanalyse erstellt worden sei, fehle und bat die Klägerin um Vorlage der notwendigen Unterlagen bis spätestens 15. März 2016. Mit weiterem Schreiben vom 22. März 2016 wurde die Frist bis zum 9. April 2016 verlängert und gleichzeitig darauf hingewiesen, dass dieses Schreiben eine Anhörung nach Art. 28 BayVwVfG sei und ein Anordnungsbescheid erlassen würde, falls die geforderten Unterlagen nicht fristgerecht eintreffen sollten.

Mit Bescheid vom 26. Juli 2016 ordnete die Regierung gegenüber der Klägerin folgendes an:

„1. Sie haben unverzüglich, spätestens jedoch bis 25. August 2016, im Fall einer Klage spätestens bis 4 Wochen nach Bestandskraft des Bescheides, für den Zeitraum 01.07. bis 30.09.2015 für alle Mitarbeiter ihres o.g. Objektes, für die sie die Ausnahme des § 7 Abs. 2a ArbZG i.V.m. § 6 Nr. 1.1. Mantelrahmentarifvertrag (MRTV) vom 30. August 2011 für Sicherheitsdienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen haben, folgende Belastungsanalyse vorzulegen:

a. Tägliche Aufzeichnung

Die Erfassung der täglichen Vollarbeit, Arbeitsbereitschaft und Pausenzeiten soll durch eine anerkannte Methode zur Zeiterfassung, wie z.B. REFA Zeitaufnahme, Multimomentaufnahme erfolgen. Diese Datenbasis muss von der Behörde einsehbar sein.

b. Auswertung und Ermittlung der Durchschnittswerte Über alle gleichartigen Tage (in der Regel alle Montage, Dienstag, Mittwoch etc.) sind die Durchschnittswerte der Zeitanteile der Vollarbeit, Arbeitsbereitschaft und Pausenzeiten zu bilden.

c. Darstellung

Die Darstellung der ermittelten durchschnittlichen Zeitanteile für die jeweiligen gleichartigen Tage soll in Diagrammform erfolgen (z.B. Balkendiagramm).

2. Sie haben die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Gebühr wird auf 125 € festgesetzt. An Auslagen sind 2,63 € entstanden.“

Zur Bescheidsbegründung führte die Regierung aus, dass die Klägerin die tägliche Arbeitszeit ihrer Mitarbeiter im Objekt über zehn Stunden hinaus verlängert habe, was gemäß § 7 Abs. 2a ArbZG i.V.m. § 6 Nr. 1.1. MRTV Bund nur zulässig sei, wenn in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft oder Bereitschaftsdienst falle und durch besondere Regelungen sichergestellt werde, dass die Gesundheit der Arbeitnehmer nicht gefährdet wird. Die Klägerin sei für die Einhaltung dieser Voraussetzungen gegenüber dem Amt beweispflichtig. Trotz mehrfacher Aufforderung habe die Klägerin die Belastungsanalyse für den Zeitraum 1. Juli bis 30. September 2015 nicht vorgelegt.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 29. August 2016 zunächst Anfechtungsklage erhoben und beantragt zuletzt sinngemäß,

es wird festgestellt, dass der Bescheid vom 26. Juli 2016 in Ziffer 1 rechtswidrig war.

Der Bescheid vom 26. Juli 2016 wird in Ziffer 2 aufgehoben.

Zur Klagebegründung führte die Klägerin aus, dass sich aus der vorgelegten Belastungsanalyse für Dezember 2014 ergebe, dass während der 12-Stunden-Schichten in erheblichem überwiegendem Umfang passive Arbeitsbereitschaft anfalle und die aktive Vollarbeit nicht überwiege. Die Klägerin habe die Belastung der Mitarbeiter im Objekt getrennt nach passiver Arbeitsbereitschaft und aktiver Vollarbeit in einem repräsentativen Zeitraum von mindestens einem Monat ermittelt und somit die von der Regierung mit Schreiben vom 8. August 2014 geforderte Belastungsanalyse bereits vorgelegt. Die Forderung einer weiteren Belastungsanalyse für den Zeitraum 1. Juli bis 30. September 2015 sei wegen der bereits erfolgten Vorlage der Belastungsanalyse für Dezember 2014 unverhältnismäßig. Die immer weiter ausufernde und im Bescheid vom 26. Juli 2016 gipfelnde Vorgehensweise der Regierung sei nicht gerechtfertigt.

Der Beklagte beantragt Klageabweisung und führte mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2016 aus, dass gemäß § 3 bzw. § 6 Abs. 2 ArbZG die werktägliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer bzw. Nachtarbeitnehmer grundsätzlich acht Stunden nicht überschreiten dürfe, eine Verlängerung auf bis zu zehn Stunden ausnahmsweise möglich sei. Gemäß § 7 Abs. 2a ArbZG dürfe in einem Tarifvertrag abweichend von § 3, § 6 Abs. 2 ArbZG zugelassen werden, die werktägliche Arbeitszeit auch ohne Ausgleich über acht Stunden zu verlängern, wenn in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft oder Bereitschaftsdienst falle und durch besondere Regelungen sichergestellt werde, dass die Gesundheit der Arbeitnehmer nicht gefährdet wird. Dementsprechend bestimme § 6 Nr. 1.1. Satz 3 MRTV Bund, dass die Arbeitszeit auch ohne Ausgleich über zehn Stunden täglich verlängert werden dürfe, wenn in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft falle. Arbeitsbereitschaft sei die Zeit der wachen Aufmerksamkeit im Zustand der Entspannung. Sie liege nur vor, wenn die Arbeitnehmer im Verhältnis zur Vollarbeit geringer beansprucht würden, d.h. der Grad der körperlichen und/oder geistigen Belastung viel geringer sei, sodass sich die Arbeitnehmer entspannen könnten. Vollarbeit liege vor, wenn der Arbeitnehmer in vollem Umfang für die Zwecke des Arbeitgebers eingesetzt, d.h. voll beansprucht werde. Auch eine überwachende oder beobachtende Tätigkeit, die eine dauernde Aufmerksamkeit erfordere und dem Arbeitnehmer keine Entspannung gestatte, sei Vollarbeit. Ob die Arbeitszeit der Arbeitnehmer regelmäßig und in erheblichem Umfang aus Arbeitsbereitschaft bestehe, habe der Arbeitgeber durch eine Belastungsanalyse zu beurteilen.

Der Beklagte trug vor, dass die Klägerin ihre Arbeitnehmer im Objekt unstreitig in 12-Stunden-Schichten einsetze, durch die bisher vorgelegten Unterlagen aber nicht dargelegt und bewiesen habe, dass in die Arbeitszeit der Beschäftigten im Objekt regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft falle. Den mit Schreiben vom 31. Januar 2014 vorgelegten Unterlagen sei nicht zu entnehmen, in welchem Umfang innerhalb einer Schicht Arbeitsbereitschaft oder Bereitschaftsdienst an den einzelnen Arbeitsplätzen anfalle. In den mit Schreiben vom 20. Februar 2015 vorgelegten Erhebungsbögen, auf denen die Beschäftigten im Objekt ihre Anwesenheitszeiten mit aktiven und passiven Tätigkeiten dokumentiert hätten, seien als passive Tätigkeiten „Bereitschaft mit Geländebeobachtung,“ „Geländebeobachtung mittels Bildschirm (Kamera)“, „Monitorüberwachung (20 Stück)“ eingetragen worden. Die Gelände- bzw. Monitorbeobachtung stelle jedoch Vollarbeit und nicht Arbeitsbereitschaft dar. Die dauernde Beobachtung des Geländes auf einer Vielzahl von Monitoren erfordere ständige Aufmerksamkeit und gestatte keine Entspannung. Zudem sei keine Auswertung der Zeitanteile von Vollarbeit und Arbeitsbereitschaft bzw. Bereitschaftsdienst vorgelegt worden. Deshalb sei die Klägerin zur Vorlage der Belastungsanalyse für den Zeitraum 1. Juli bis 30. September 2015 aufgefordert worden.

Weiter führte der Beklagte aus, dass zu den am 30. November 2015 übersandten Balkendiagrammen bis jetzt keine Aufzeichnungen der Datenbasis, d.h. der Erfassung der täglichen Vollarbeit, Arbeitsbereitschaft und Pausenzeiten vorgelegt wurden. Da laut der Erhebungsbögen für Dezember 2014 nicht Arbeitsbereitschaft in erheblichem Umfang vorlag, bestehe zumindest der begründete Verdacht, dass die Balkendiagramme nicht die tatsächlichen durchschnittlichen Anteile von Vollarbeit und Arbeitsbereitschaft darstellten. Ohne Vorlage der Datenbasis sei eine Überprüfung der Diagramme nicht möglich und habe die Klägerin das Vorliegen der Voraussetzungen des § 6 Nr. 1.1. Satz 3 MRTV Bund nicht dargelegt. Dies insbesondere im Hinblick darauf, dass die Klägerin die Überwachungstätigkeit unzutreffend als Arbeitsbereitschaft und nicht als Vollarbeit werte. Mildere Mittel zur Überprüfung des Vorliegens eines Verstoßes gegen § 3, § 6 Abs. 2 ArbZG seien nicht ersichtlich. Da die Klägerin eine Auswertung der Zeitanteile für den Zeitraum 1. Juli bis 30. September 2015 vorgelegt habe, sollten auch die entsprechend täglich erfassten Zeitanteile Vollarbeit, Arbeitsbereitschaft und Pausenzeiten für diesen Zeitraum vorliegen, da sonst die Bildung von Durchschnittswerten nicht möglich gewesen wäre. Die Vorlage der entsprechenden Datenbasis sei daher mit geringem Aufwand möglich. Die für die Klägerin mit der Anordnung in Ziffer 1 des Bescheides vom 26. Juli 2016 verbundene Belastung stehe nicht außer Verhältnis zum erstrebten Zweck, die Gesundheit und Arbeitsfähigkeit der betroffenen Arbeitnehmer zu schützen. Insbesondere sei die Länge von drei Monaten nicht unverhältnismäßig, da eine Analyse über diesen Zeitraum aussagekräftiger hinsichtlich einer realistischen Verteilung von Vollarbeit und Arbeitsbereitschaft sei und nicht lediglich eine Momentaufnahme darstelle, die durch Extreme hinsichtlich des Arbeitsanfalls geprägt sein könne.

Die Klägerin replizierte mit Schriftsatz vom 27. Februar 2017, dass die Regierung ursprünglich einen Zeitraum von einem Monat für die Belastungsanalyse als ausreichend erachtet habe. Bereits ein Monat sei keine Momentaufnahme. Zudem sei eine Ergebnisauswertung zur Belastungsanalyse für Dezember 2014 nicht erkennbar gefordert worden. Die Liegenschaften des Objektes seien mit Sicherheitszäunen gesichert und die Monitore seien insbesondere dazu da, um im Alarmfall einen schnellen Überblick zu erhalten. Die Mitarbeiter der Klägerin müssten zur Bewachung des Geländes nicht beständig die Monitore überwachen. Diese dienten vielmehr der Unterstützung insbesondere im Alarmfall, wenn z.B. einer der Sicherheitsdrähte an den Umzäunungen Alarm melde, um schnell nachsehen zu können, was an der Stelle „los“ sei. Zudem befänden sich in der Sicherheitszentrale, in der die meisten Monitore installiert seien, regelmäßig zwei Mitarbeiter (Wachleiter und Wachgehilfe). Mit Schriftsatz vom 15. September 2017 ergänzte die Klägerin, dass kein Mitarbeiter die Monitore durchgängig beobachte. Im Alarmfall werde durch Signale angezeigt, dass es zu einer Unregelmäßigkeit in der Umfriedung komme (z.B. Personenübertritt, Tiere), woraufhin die Wachperson in der Sicherheitszentrale vor Auslösung der Notfallroutine die Monitore für die gemeldeten Bereiche ansehen werde, um in einer ersten Sichtprüfung festzustellen, was Ursache für den Alarm sei.

Der Beklagte teilte mit Schriftsatz vom 26. Juni 2017 mit, dass die Regierung am 23. März 2017 eine Besichtigung der Wachleitzentrale sowie der Pforten im Objekt vorgenommen habe. Nach den dabei getroffenen Feststellungen bestehe der Aufgabenbereich der Arbeitnehmer in der Wachleitzentrale aus ständiger Monitorüberwachung (Zäune, Eingänge usw.) von ca. 20 Monitoren. Die Einschätzung der Arbeit als Vollarbeit sei durch die Besichtigung bestätigt worden. Wegen der Einzelheiten wurde auf den beigefügten Aktenvermerk über die Ortseinsicht Bezug genommen.

II.

AN 4 K 17.02568

Am 23. März 2017 führte die Regierung eine Besichtigung der Wachleitzentrale, der Pforte Ost und der Pforte Nord im Objekt durch, die nach Angabe der Beteiligten zwischen einer und zwei Stunden dauerte. Der Aktenvermerk über die Ortseinsicht (Bl. 1 f. der Behördenakte AN 4 K 17.02568) enthält bezogen auf die Wachleitzentrale unter anderem folgende Angaben: „Besetzung der WLZ mit 2 AN gleichzeitig wg. Gefährdungseinschätzung BKA; Aufgabenbereich: ständige Monitorüberwachung (Zäune, Eingänge, etc.) von ca. 20 Monitoren, Überwachung Einbruchanlage (Signal), Überwachung Haustechnik (Signal), Überwachung Alarmanlagen (Signal); Selbsteinschätzung mittels Pfortenmitarbeiter: 73% aktive Tätigkeiten 27% passive Tätigkeiten; Einschätzung her [sic]: Vollarbeit, keine Bereitschaftszeiten !“

Mit Schreiben vom 2. Juni 2017 teilte die Regierung der Klägerin mit, dass bei der Besichtigung am 23. März 2017 in der Wachleitzentrale festgestellt worden sei, dass die Arbeitnehmer täglich 12 Stunden hauptsächlich mit Monitorbeobachtung beschäftigt seien. Die Klägerin habe bisher keine Gefährdungsbeurteilung der Arbeitszeit mit dem Nachweis, dass die Ausnahme des § 7 Abs. 2a ArbZG i.V.m. § 6 Nr. 1.1. MRTV Bund in Anspruch genommen werden dürfe, vorgelegt. Die Regierung forderte die Klägerin auf, bei der Beschäftigung der Arbeitnehmer § 3 ArbZG einzuhalten und wies darauf hin, dass erst durch eine über einen längeren Zeitraum (mindestens drei Monate) geführte Tätigkeitsanalyse die Ausnahme des § 6 Nr. 1.1. MRTV Bund in Anspruch genommen werden dürfe. Die Klägerin wurde gebeten, mit der Durchführung der Maßnahmen unverzüglich zu beginnen und deren Erledigung mitzuteilen.

Mit Schreiben vom 18. August 2017 erklärte die Klägerin gegenüber der Regierung, dass die Mitarbeiter in der Wachleitzentrale nicht unentwegt die Monitore beobachten müssten. Sie täten dies nur vereinzelt über den Tag verteilt und unregelmäßig. Der Zaun um das Objekt melde im Fall eines Kontakts einen Alarm und erst im Alarmfall müsse der Mitarbeiter mittels Inaugenscheinnahme des entsprechenden Monitors herausfinden, was passiert sei. Die Monitore seien folglich nur Hilfsmittel zur Ursachenerkennung im Alarmfall.

Mit Bescheid vom 8. November 2017 untersagte die Regierung der Klägerin spätestens ab dem 1. Dezember 2017, im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung spätestens vier Wochen nach Bestandskraft des Bescheides, die tägliche Arbeitszeit ihrer Arbeitnehmer in der Wachleitzentrale des Objektes über zehn Stunden hinaus zu verlängern, solange sie dem Gewerbeaufsichtsamt keine Dokumentation einer Tätigkeits- und Belastungsanalyse vorgelegt habe, mit der der Anteil der Arbeitsbereitschaft an der täglichen Arbeitszeit der Arbeitnehmer der Wachleitzentrale bestimmt wurde (Ziffer 1). Diese Anordnung wurde für sofort vollziehbar erklärt (Ziffer 2). Für den Fall der nicht oder nicht vollständigen Erfüllung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 75 EUR pro Arbeitnehmer und Tag angedroht (Ziffer 3). Der Klägerin wurden die Kosten des Verfahrens in Höhe von 252,76 EUR auferlegt (Ziffer 4). Zur Begründung führte die Regierung aus, dass bei der Überprüfung des Objektes am 23. März 2017 festgestellt worden sei, dass die werktägliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer in der Wachleitzentrale dauerhaft auf 12 Stunden verlängert worden sei. Dies sei nur zulässig, wenn gemäß § 7 Abs. 2a ArbZG i.V.m. § 6 Nr. 1.1. MRTV Bund in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft oder Bereitschaftsdienst falle. Dies habe der Arbeitgeber nachzuweisen, regelmäßig durch eine Arbeitszeitanalyse mittels einer anerkannten Methode der Zeiterfassung und über einen repräsentativen Zeitraum von mindestens drei Monaten, in der die Anteile der Arbeitsbereitschaft an einer angemessenen Anzahl von Arbeitstagen ermittelt werden. Eine solche Analyse habe die Klägerin bisher nicht vorgelegt. Während der Besichtigung am 23. März 2017 seien die ca. 20 Monitore in der Wachleitzentrale permanent eingeschaltet und so angeordnet gewesen, dass diese ständig von den Arbeitnehmern beobachtet würden. Es sei daher wahrscheinlich, dass in der Wachleitzentrale keine Arbeitsbereitschaft in erheblichem Umfang vorliege. Bis zur Vorlage der Belastungs- und Tätigkeitsanalyse seien § 3, § 6 Abs. 2 ArbZG einzuhalten. Dadurch werde der Schädigung der Gesundheit und der Minderung der Leistungsfähigkeit der Arbeitnehmer entgegengewirkt sowie die Unfallgefahr vermindert. Die Maßnahme sei verhältnismäßig. Ein milderes gleich geeignetes Mittel sei nicht ersichtlich, denn trotz schriftlicher Aufforderung seien weder § 3, § 6 Abs. 2 ArbZG eingehalten noch eine Belastungsanalyse vorgelegt worden. Die Maßnahme sei angemessen, da die Einhaltung der § 3, § 6 Abs. 2 ArbZG keinen unzumutbaren Aufwand für die Klägerin darstelle. Die mit der Durchführung der Anordnung verbundenen Kosten und sonstigen Belastungen seien angesichts der ansonsten bestehenden Gefährdung von Leben und Gesundheit der Beschäftigten zumutbar.

Die Klägerin hat am 11. Dezember 2017 zunächst Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 8. November 2017 erhoben und beantragt zuletzt sinngemäß,

es wird festgestellt, dass der Bescheid vom 8. November 2017 in Ziffern 1 bis 3 rechtswidrig war.

Ziffer 4 des Bescheides vom 8. November 2017 wird aufgehoben.

Zur Zulässigkeit der Klage führte die Klägerin aus, dass sich das Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus der Wiederholungsgefahr ergebe, da die Klägerin im örtlichen Zuständigkeitsbereich der Regierung die … Einrichtung in … betreue und auch dort 12-Stunden-Schichten eine Rolle spielten. Mit Schreiben vom 24. April 2018 und 3. Mai 2018 habe die Regierung bezüglich dieses Objektes verschiedene „Mängel“ beanstandet“ und Ausführungen zur Schichtdauer und der tariflichen Ausweitung der Arbeitszeit gemacht. Es bestehe die konkrete Gefahr, dass hier ein vergleichbarer Verwaltungsakt ergehen könne.

Zur Begründetheit der Klage trug die Klägerin vor, dass im Sicherheitsgewerbe 12-Stunden-Schichten branchenüblich seien. Die 12-Stunden-Schichten seien in der Leistungsbeschreibung des Bundesministeriums des Innern mit der Schichtbenennung 6:00 Uhr bis 18:00 Uhr und 18:00 Uhr bis 6:00 Uhr ausdrücklich vorgegeben. In den Abend- und Nachtstunden sowie an Wochenenden und Feiertagen seien keine Mitarbeiter oder Kunden vor Ort und der aktive Arbeitsaufwand wesentlich geringer. Nach § 4 des Manteltarifvertrages Nr. 10 für die gewerblichen Arbeitnehmer des Wach- und Sicherheitsgewerbes in Bayern vom 1. August 2006 (MTV Bayern) könne die monatliche Regelarbeitszeit abweichend von § 6 MRTV Bund in der Lohngruppe 2 (Wachgehilfe) und 3 (Wachleiter) bis zu 248 Stunden betragen. Damit gingen auch die Tarifvertragspartner in Bayern von einer Zulässigkeit von 12-Stunden-Schichten im Sicherheitsgewerbe aus, denn um auf eine monatliche Regelarbeitszeit von 248 Stunden zu kommen, müssten bei 8-Stunden-Schichten 31 Tage im Monat gearbeitet werden, was in Anbetracht der Ruhezeiten zwischen den Schichten und der Freizeit in Form von freien Tagen nicht möglich wäre. Die Mitarbeiter der Klägerin im Objekt würden ca. 200 Stunden verteilt auf durchschnittlich 15-18 Schichten pro Monat arbeiten. Dadurch ergäben sich erhebliche Freizeitblöcke zur körperlichen und geistigen Regeneration. Bei der arbeitszeitlichen Belastung müsse auch die Monatsarbeitszeit berücksichtigt werden. Außerdem könne innerhalb der gesetzten dreiwöchigen Frist keine auf drei Monate angelegte Dokumentation erfolgen. Der Bescheid sei aus folgenden Gründen rechtswidrig:

1. Die Regierung sei fehlerhaft davon ausgegangen, dass eine Belastungsanalyse/Arbeitszeitdokumentation bisher nicht vorgelegt worden sei. Die Regierung habe mit Schreiben vom 8. August 2014 eine Belastungsanalyse für einen Zeitraum von mindestens einem Monat gefordert. Diese Aufforderung sei die Klägerin durch Vorlage der Erhebungsbögen für Dezember 2014 für sämtliche Sicherungspositionen im Objekt nachgekommen.

2. Die Regierung sei aufgrund eines punktuellen ca. zweistündigen Besuches vormittags zu der falschen Erkenntnis gelangt, dass die Monitore in der Wachleitzentrale dauerhaft überwacht würden. Der in der Leistungsbeschreibung des Bundesministeriums des Innern enthaltene Begriff „Zaunmeldeanlage/Alarmmonitore“ zeige klar, dass es sich um eine rein anlassbezogene Überwachungstechnik handele, die nur im Alarmfall näher zu prüfen sei. Keinesfalls seien beide in der Wachleitzentrale tätigen Mitarbeiter über den absolut ausnahmsweisen Alarmfall hinaus verpflichtet, dauerhaft die Alarmmonitore zu beobachten.

3. Die Anwesenheit in der Wachleitzentrale sei fehlerhaft bewertet worden. Es sei nicht berücksichtigt worden, dass überwiegend zwei Mitarbeiter in der Wachleitzentrale anwesend seien und somit eine Arbeitsteilung auch hinsichtlich der nur im Alarmfall erforderlichen Einbeziehungen der Monitore gewährleistet sei. Die Wachgehilfen hätten tagsüber unter der Woche andere Arbeitszeiten als die Wachleiter. Der Bescheid differenziere nicht zwischen Wachleiter und Wachgehilfen und nicht zwischen Tag- und Nachtschichten. Vielmehr werde für sämtliche Schichten eine Verlängerung der Arbeitszeit über zehn Stunden hinaus untersagt. Für die Sonntags- und Feiertagsschichten hätte die Regierung wegen § 11 Abs. 2 ArbZG separat auf die Tageshöchstarbeitszeiten eingehen müsse. Die Begründung des Bescheides spare die Sonn- und Feiertagsschichten von der Regelung aus und sei daher unvollständig bzw. in sich widersprüchlich.

4. Es sei die falsche Ermächtigungsgrundlage herangezogen worden. Die Untersagung der Verlängerung der Tagesarbeitszeit über zehn Stunden hinaus als Folge des § 7 Abs. 2a ArbZG sei nicht kongruent mit der zur Begründung herangezogenen Regelung des § 7 Abs. 2 ArbZG, der eine eigenständige Regelung für die Überschreitung von acht Stunden werktäglich treffen. Des Weiteren sei nicht beachtet worden, dass die Klägerin gemäß § 7 Abs. 2 ArbZG sichergestellt habe, dass die Gesundheit ihrer Arbeitnehmer nicht gefährdet werde, indem sie abweichend von der tarifvertraglich zulässigen monatlichen Regelarbeitszeit von 248 Stunden ihre Mitarbeiter nur ca. 200 Stunden pro Monat beschäftige.

Der Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Zur Begründung verwies der Beklagte mit Schriftsatz vom 13. Juli 2018 auf seine Ausführungen im Schriftsatz vom 12. Dezember 2017 zum Eilverfahren AN 4 S 17.02428. Danach sei Rechtsgrundlage für die Anordnung § 17 Abs. 2 i.V.m. §§ 3, 6 ArbZG. Aufgrund der Ortseinsicht vom 23. März 2017 habe ein konkreter Anlass zum Einschreiten bestanden. Der Klägerin sei bisher kein Nachweis gelungen, dass in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft falle (§ 7 Abs. 2a ArbZG i.V.m. § 6 Nr. 1.1. Satz 3 MRTV Bund). Bei der in den Erhebungsbögen für Dezember 2014 als passive Tätigkeiten eingetragenen „Monitorüberwachung“ handele es sich um Vollarbeit. Hinsichtlich der vorgelegten Balkendiagramme seien bis heute keine Aufzeichnungen der Datenbasis vorgelegt worden. Es bestehe damit zumindest der begründete Verdacht, dass die Balkendiagramme nicht die tatsächlichen durchschnittlichen Anteile von Vollarbeit und Arbeitsbereitschaft darstellen. Aus der Leistungsbeschreibung des Bundesministeriums des Innern könne nicht darauf geschlossen werden, dass nach den konkreten Umständen bei Ausübung der Tätigkeit tatsächlich in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft oder Bereitschaftsdienst falle. Die Leistungsbeschreibung, die 12-Stunden-Schichten fordere, könne nicht die Zulässigkeit solcher 12-Stunden-Schichten begründen. Da die Klägerin zu ihren Gunsten eine Ausnahme von § 3, § 6 Abs. 2 ArbZG in Anspruch nehmen wolle, gingen Zweifel zu ihren Lasten.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten in den Verfahren AN 4 K 16.01704, AN 4 K 17.02568 sowie AN 4 S 17.02428 und die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 23. September 2020 Bezug genommen.