Der Kläger möchte die Verurteilung der Stadt P. erreichen, die Videoüberwachung des „P.er K.-gartens“ und deren Aufzeichnung zu unterlassen.

Der Kläger ist in P. wohnhaft und berufstätig. Er benutzt unter anderem in Zusammenhang mit beruflichen und politischen Tätigkeiten die städtische Anlage „P.er K.-garten“ (nachfolgend: K.-garten). Auch für private Tätigkeiten sei er häufig im K.-garten.

Mit Schreiben vom 23. November 2017 übermittelte die Polizeiinspektion P. der Beklagten Informationen zum K.-garten als Grundlage möglicher politischer Initiativen für eine kommunale Videoüberwachung. Darin wird ausgeführt, dass der K.-garten seit Jahren insbesondere in den warmen Monaten (April bis Oktober) ein polizeilicher Brennpunkt sei. Der angrenzende Zentrale Omnibusbahnhof sei naturgemäß Ausgangs- und Zielpunkt des gesamten ÖPNV in P. Der K.-garten werde aufgrund seiner ansprechenden Lage und Gestaltung von vielen Bürgern als Ort der Erholung und Entspannung genutzt. Beide Örtlichkeiten seien ferner beliebte Treffpunkte und Aufenthaltsorte junger Menschen sowie sozialer Randgruppen, wie Alkoholiker, BtM-Konsumenten und seit 2015 zunehmend Migranten. Aufgrund zahlreicher Ordnungs- und Sicherheitsstörungen seien beide Örtlichkeiten seit Jahren Gegenstand eines umfassenden polizeilichen Sicherheitskonzepts, welches zuletzt im März 2016 modifiziert worden sei und seitdem intensiv umgesetzt werde. Im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes aus informeller Sozialkontrolle, intensiven polizeilichen Kontrollen und der Sozialarbeit seitens der Beklagten habe zuletzt ein Rückgang der Körperverletzungs- und Beleidigungsdelikte verzeichnet werden können. Eine nennenswerte Bekämpfung bzw. Verdrängung des am K.-garten feststellbaren Drogenhandels (Ameisenhandel) sei bisher nicht gelungen. Die Aufgriffszahlen lägen hier im einstelligen bzw. niedrigen zweistelligen Bereich. Diese Zahlen wiesen im Hinblick auf bekannte Dunkelfelduntersuchungen auf einen regen Drogenumsatz hin, wobei diese Bewertung durch Hinweise aus der Bevölkerung sowie durch die regelmäßige Auffindung von Rauschgiftutensilien in der nahe gelegenen öffentlichen Toilettenanlage gestützt werde. Während die Ordnungsverstöße sich vor allem im Sommerhalbjahr ereigneten, sei bei den übrigen Deliktsarten und insbesondere der Rauschgiftkriminalität eine Streuung über das ganze Jahr feststellbar. Als tatrelevante Tageszeiten habe sich das Zeitfenster zwischen 10:00 und 22:00 Uhr herauskristallisiert (90% aller Fälle). Aufgrund der objektiven Sicherheitslage im Stadtgebiet bestehe keine rechtliche Grundlage für die Einrichtung einer polizeilichen Videoüberwachung gemäß Art. 32 PAG, allerdings eröffne Art. 21a BayDSG diese Möglichkeit in öffentlichen Einrichtungen im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und dies durchaus etwas niedrigschwelliger. Aus Sicht der Polizeiinspektion wäre demnach konkret eine Videoaufzeichnung im Bereich des K.-gartens denkbar.

Am 14. Mai 2018 beschloss der Stadtrat der Beklagten die Installation einer Videoüberwachung sowie die Errichtung eines Anbaus an die bestehende Toilettenanlage im K.-garten, der von 8:00 bis 22:00 Uhr zeitweise mit Aufsichtspersonal besetzt ist. Zusammen mit der Errichtung einer Straßenbeleuchtung an der Innpromenade wurden dafür über- bzw. außerplanmäßige Haushaltsmittel in Höhe von 385.000,-- Euro bereitgestellt. Dabei entfielen auf die Installation der Videoüberwachung sowie die Errichtung des Anbaus 200.000,-- Euro. Der K.-garten ist ein zentral gelegener öffentlicher Platz in unmittelbarer Nähe zum Zentralen Omnibusbahnhof und zur Universität. Er ist von vier Seiten zugänglich und wird begrenzt von der …-Straße im Nordwesten, der Straße … im Südwesten und Südosten und dem …-platz im Nordosten. Auf dem Platz finden dienstags und freitags ein Wochenmarkt, jährlich das Volksfest „Oide Dult“ sowie mit gewisser Regelmäßigkeit politische und kulturelle Veranstaltungen statt. Darüber hinaus wird der K.-garten hauptsächlich von Passanten durchquert. In den Sommermonaten dient er auch als Erholungsort. Dort befinden sich Sitzmöglichkeiten und Rasenflächen sowie zwei große Wippen als Spiel-platz für Kinder. Der K.-garten ist nahezu eben, größtenteils fein geschottert, von allen Seiten einsehbar und für Anwesende überschaubar. Die Sicht wird nicht durch Bewuchs beeinträchtigt. Es gibt sehr niedrige Beete und an den Rändern des Platzes in Reihen gegliederte Bäume mit Baumkronen erst ab einer Höhe von ca. drei Metern. Bei Dunkelheit wird der K.-garten vor allem durch im Boden eingelassene Strahler beleuchtet. Das im K.-garten überwachte Areal ist rechteckig im Ausmaß von 60 m x 80 m. Insgesamt sind dort zehn Kameras installiert. Davon sind acht fest installiert und eingestellt. Es befinden sich je zwei in den vier Ecken an Masten. Zwei weitere sogenannte „Dome-Kameras“ sind auf den langen Seiten einander gegenüberliegend an Masten installiert. Letztere erlauben dem Kameraoperator das Zoomen und Schwenken. Sie sind laut Angaben der Beklagten ebenfalls fest auf bestimmte Areale eingestellt, in denen mit einem besonders hohen Kriminalitätsaufkommen gerechnet wird.

Am 13. Juni 2019 erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg gegen die Stadt P. Zur Begründung der Klage wird im Wesentlichen ausgeführt, dass laut Polizeiinspektion P. die bisherige polizeiliche Vorfallsdokumentation nicht genüge, eine sichere Aussage zu Kriminalitätsschwerpunkten innerhalb des K.-gartens zu treffen. In Zeiten des Wochenmarktes werde die Videoüberwachungsanlage automatisch abgeschaltet. Ob die Kameras eingeschaltet seien, sei für Passanten nicht erkennbar. Es gebe eine Dienstanweisung der Beklagten zur Videoüberwachung. An den vier zentralen Zugängen zum K.-garten seien Schilder angebracht worden, die auf die Videoüberwachung hinwiesen. Diese hingen in etwa 2 m Höhe und seien mit einer wabengemusterten Reflektor-Folie beklebt. An anderen Zugängen zum K.-garten fehlten Hinweisschilder und an einigen Stellen seien diese in einem Bereich angebracht, der bereits von den Kameras erfasst werde. Wegen seiner offenen Gestaltung könne der K.-garten auch betreten werden, ohne dass die Hinweisschilder wahrgenommen werden könnten. Ein ausführlicher Hinweis zu den Modalitäten der Videoüberwachung sei lediglich am Überwachungshäuschen angebracht. Die Betriebszeiten der Videoüberwachung lägen zwischen 6:00 und 1:00 Uhr. Während anderer Veranstaltungen sollten sie ebenfalls ausgestellt und, soweit die Veranstaltung angemeldet werde, zusätzlich abgehängt werden. Die Abschaltung der Videoüberwachung werde während des Wochenmarktes nicht konsequent eingehalten. Jedenfalls am 7. und 11. Juni 2019 seien die dafür vorgesehenen Hinweisschilder nicht aufgehängt worden (Anl. K12 und K13). Es sei nicht nachvollziehbar, wie der Betrag von 25.000,-- Euro zur Beseitigung von Vandalismus zusammenkomme. Die Kriminalität im P. sei gering und in den vergangenen Jahren eher rückläufig (Anl. K14 und K15). Die Kriminalitätsentwicklung im K.-garten entspreche dem stadtweiten Trend. Weder absolut noch im Vergleich zur restlichen Stadt sei der K.-garten ein Kriminalitätsschwerpunkt. Aus dem polizeilichen Sicherheitsbericht für die Stadt P. aus 2017 gehe hervor, dass die Gesamtkriminalität - ohne ausländerrechtliche Verstöße - zwischen 2008 und 2017 ungefähr gleichbleibend sei. Für 2017 könne ein leichter Rückgang festgestellt werden. Für 2017 seien die wenigsten Fälle seit 2008 registriert worden. Ähnliches zeige sich, wenn man die gesondert aufgeführte Gewalt-, Straßen- und Diebstahlskriminalität betrachte (Sicherheitsbericht, S. 7f.). Die Entwicklung der Rauschgiftkriminalität schwanke hingegen seit 2008, nach einem deutlichen Rückgang in 2013 steige sie zuletzt wieder an. Bei dem verzeichneten Verstößen handele es sich überwiegend um die Betäubungsmittelart Cannabis und seine Zubereitungsformen. Aus dem aktuellen Sicherheitsbericht gehe hervor, dass die Zahlen zur Gesamtkriminalität für die Stadt auch in 2018 unterdurchschnittlich gewesen und zudem weiter rückläufig seien (Sicherheitsbericht 2018, S. 58, Anl. K17). 2017 seien laut polizeilicher Straf- und Ordnungswidrigkeitenstatistik drei einfache Körperverletzungen und eine schwere Körperverletzung im K.-garten verzeichnet worden. Dabei handele es sich um den niedrigsten Wert für einfache Körperverletzungen seit 2012. Des weiteren seien 2017 vier Beleidigungen und 15 Vorfälle der Rauschgiftkriminalität erfasst worden; die einzige Kategorie, in der ein Anstieg zu verzeichnen sei. Es liege nahe, dass dieser auf die verstärkte Umsetzung polizeilicher Maßnahmen zurückzuführen sei, wie die P.er Neue Presse am 8. April 2016 und am 22. März 2017 (Anl. K18) in ihrer online-Ausgabe berichtet habe. Somit ergäben sich für den K.-garten keine besonderen Abweichungen von der Kriminalitätsentwicklung in der Stadt. Es sei nicht bekannt, wie viele der von der Polizei verzeichneten Verdachtsfälle auch tatsächlich strafrechtlich relevant geworden seien. Aus der polizeilichen Straf- und Ordnungswidrigkeitstatistik 2017 gehe hervor, dass 34 Ordnungswidrigkeiten nach dem LStVG (insbesondere Verstöße gegen die Grünanlagensatzung, v.a. Alkoholkonsum, Entsorgung von Müll, Verrichtung der Notdurft und Lärm) verzeichnet worden seien. In den Jahren 2015 und 2016 seien in der gleichen Kategorie jeweils 73 Fälle registriert worden. Dem Kläger stehe ein Unterlassungsanspruch gegen die Beklagte zu, weil die aufgrund Art. 24 Abs. 1 BayDSG erfolgende Videoüberwachung im K.-garten ungerechtfertigt in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG eingreife. Zum einen sei die Videoaufzeichnung als Teil der Strafrechtsvorsorge der Gesetzgebungskompetenz des Landes entzogen, zum anderen seien die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage nicht erfüllt, weil die Videoüberwachung nicht erforderlich sei und Anhaltspunkte dafür bestünden, dass die schutzwürdigen Interessen der Betroffenen überwögen. Schließlich sei die Videoüberwachung auch deshalb rechtswidrig, weil datenschutzrechtliche Kennzeichnung- und Transparenzpflichten nicht erfüllt würden. Art. 24 Abs. 1 BayDSG sei die einzige infrage kommende Rechtsgrundlage. § 4 Abs. 1 BDSG sei nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 BDSG offensichtlich nicht anwendbar. Eine Rechtsgrundlage sei auch nicht dem EU-Recht zu entnehmen. Die Datenschutz-Grundverordnung sei ausweislich Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DSGVO in Zusammenhang mit der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nicht anwendbar. Die speziellere Datenschutz-Richtlinie für Polizei und Justiz (RL 2016/680/EU) enthalte keine unmittelbar anwendbare Rechtsgrundlage. Bei angesichts verfassungsrechtlicher Erwägungen restriktiver Auslegung des Art. 24 Abs. 1 BayDSG sei eine Videoüberwachung nur zur Vermeidung von Straftaten, nicht aber bereits zur Vermeidung von Ordnungswidrigkeiten zulässig. Vorliegend müsse bereits die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Videoüberwachung zur Kriminalitätsbekämpfung bezweifelt werden. Durch die Videoüberwachung und anschließende Aufzeichnung werde in die informationelle Selbstbestimmung des Klägers eingegriffen. Dieser Eingriff sei nicht nur in den durch die Videoüberwachung gewonnenen Informationen zu sehen, sondern auch in ihrer Auswirkung auf das Verhalten der betroffenen Personen. Vorliegend sollten Personen im K.-garten durch die Videoüberwachung von unerwünschten, insbesondere straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtlich relevanten Verhaltensweisen abgehalten werden und etwaige verfolgende Maßnahmen vorbereitet bzw. ermöglicht werden. Tatsächlich würden die Kameras aber auch das Verhalten des Klägers beeinflussen, der den K.-garten dann meide oder sich dort unwohl und beobachtet fühle. Bereits die bloße Videobeobachtung stelle einen Eingriff dar. Die Eingriffsintensität der Videoüberwachung im K.-garten sei außerordentlich hoch. Die Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts in seiner Rechtsprechung zur Rasterfahndung und automatischen Kennzeichenerfassung seien vorliegend zu übertragen. Danach resultiere die Erheblichkeit des Eingriffs daraus, dass es sich um eine verdachtslose Maßnahme von großer Streubreite handele. Insbesondere die Anlasslosigkeit bewirke das erhebliche Gewicht des Eingriffs durch eine solche Überwachung. Überdies trage die Heimlichkeit der Rasterfahndung zur Erheblichkeit des Eingriffs bei. Auch seien vorliegend die Informationspflichten nur unzureichend erfüllt. Zum anderen bedinge auch die physische Abwesenheit der beobachtenden Person eine gewisse Heimlichkeit. Bereits die reine Videobeobachtung stelle einen Grundrechtseingriff dar. Da hierdurch das Verhalten der Bürger gelenkt werde und werden soll, sei auch bei Kameraattrappen ein Grundrechtseingriff anzunehmen. Dies sei insbesondere während des Wochenmarktes und Veranstaltungen besonders problematisch; selbst bei planmäßiger Abschaltung der Kameras würden diese vergleichbar einer Attrappe in Grundrechte eingreifen. Im Kontext der Heimlichkeit sei auch das Transparenzgebot beachtlich. Die Kenntnis von der Datenverarbeitung sei conditio sine qua non für die Möglichkeit die informationelle Selbstbestimmung wahrzunehmen. Vorliegend sei es möglich, den Platz zu betreten, ohne Kenntnis von der Videoüberwachung zu nehmen, weil die Beschilderung an der entsprechenden Stelle fehle. Soweit vorhanden sei naheliegend, dass die Informationen beim Betreten infolge zu kleiner, schlecht lesbarer und zu hoher Beschilderung nicht wahrgenommen würden. Auch müsse die Entscheidungsfreiheit, den K.-garten zu überqueren, bezweifelt werden. Die Verhinderung von bloßen Ordnungswidrigkeiten sei kein legitimer Zweck für die Videoüberwachung, zudem sei diese auch kein geeignetes Mittel, um Ordnungswidrigkeiten zu verhindern. Die meisten Delikte in diesem Bereich würden nicht nach sorgfältiger Abwägung begangen, sondern typischerweise spontan und affektiv. Insbesondere bei rauschbedingten Delikten könne deshalb nicht von einem Effekt der Videoüberwachung ausgegangen werden. Gleiches ergebe sich für die Verrichtung der Notdurft, den Lärm und das Hinterlassen von Müll, die durch Vandalismus entstehenden Kosten seien deshalb durch Videoüberwachung nicht zu verhindern. Gleiches gelte aufgrund von Studien für Körperverletzungs- und Beleidigungsdelikte. Bei der Rauschgiftkriminalität sei eher von einem Anstieg in den videoüberwachten Gebieten außerhalb der Betriebszeiten auszugehen als von einer Verlagerung in nicht überwachte Gebiete. Im Allgemeinen sei Videoüberwachung nicht geeignet zur Bekämpfung geplanter Kriminalität. Geplante Straftaten würden allenfalls verschoben, nicht aber verhindert. Es sei von einer Anpassung potentieller Täter an die Videoüberwachung auszugehen. Zudem würden viele Verstöße durch die Überwacher nicht bemerkt und dadurch nicht präventiv verhindert. Die Aufmerksamkeit der Überwacher auf das Geschehen auf den Monitoren nehme bereits nach kurzer Zeit rapide ab. Die anlasslose Beobachtung fördere die Diskriminierung bestimmter sozialer Gruppen, weil die Überwacher gerade bei verdachtslosen Maßnahmen von ihren Vorstellungen und Vorurteilen geleitet würden. Bei den bemerkten Verstößen lasse sich eine Selektion durch die Überwacher feststellen, sodass es zu einer selektiven Kriminalisierung komme. Die Videoüberwachung sei aufgrund der guten Überschaubarkeit des K.-gartens auch nicht erforderlich, die Anwesenheit eines städtischen Angestellten sei gleichermaßen zur Zweckerreichung geeignet. Der Einsatz von Sozialarbeitern/Streetworkern wie auch die Einrichtung eines Kontaktladens als Anlaufstelle für suchtkranke Menschen seien geeigneter. Die Videoüberwachung sei angesichts der damit verbundenen Grundrechtseingriffe unverhältnismäßig im engeren Sinne. Die Beklagte greife täglich in erheblichem Ausmaß in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von mehreren hundert Menschen ein, welche durch eigenes Verhalten keinen Anlass zur Videoüberwachung gegeben hätten. Zudem handle es sich bei dem K.-garten um keinen Kriminalitätsbrennpunkt. Im Ganzen sei die Videoüberwachung in der gewählten Ausgestaltung unangemessen. Die meisten registrierten Delikte fielen in die Sommermonate, so dass Videoüberwachung keinesfalls saisonübergreifend zu rechtfertigen sei. Auch sei kaum vorstellbar, dass eine Überwachung im Zeitraum von 6 bis 1:00 Uhr, also 19 Stunden notwendig sei. Vielmehr liege es nahe, dass gerade alkoholbedingte Straftaten oder Verstöße gegen das Betäubungsmittelgesetz eher in den Abendstunden, an Wochenenden oder vor Feiertagen zu erwarten seien. Keinesfalls rechtfertigen lasse sich die anlasslose Speicherung für 72 Stunden. Möglich wäre eine bloße Videobeobachtung mit der Einrichtung eines Kurzzeitspeichers. Dieser könne die menschliche Reaktionszeit ausgleichen. Wenn einem Überwacher eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit erheblicher Bedeutung auffalle, müsse er aktiv werden, um die dauerhafte Aufzeichnung für eine spätere Verwertung zu veranlassen. Dieses Vorgehen werde datenschutzrechtlichen Vorgaben in Form datenschutzfreundlicher Voreinstellungen und der Datenminimierung stärker gerecht (§ 25 Abs. 2 Satz 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. c DSGVO i.V.m. Art. 2 Satz 1 BayDSG). Die Videoüberwachung verstoße gegen Transparenzpflichten aus Art. 24 Abs. 2 BayDSG i.V.m. Art. 12, 13 JI-Richtlinie und Art. 2 Satz 1 BayDSG und sei deswegen teilweise rechtswidrig. Die Anwendbarkeit von Art. 13 Abs. 1 Buchst. d i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 JI-Richtlinie sei zwanglos anzunehmen (EuGH, U.v. 26.2.2013 - C-617/10 -, NJW 2013, 1415). Die Beklagte komme den sich hieraus ergebenden Informationspflichten nur unzureichend nach. Maßgeblich für die Vollständigkeit der Information seien die an den Zugängen des Platzes angebrachten Schilder, nicht der ausführliche Anhang an der Überwachungszentrale, da dieser erst nach Betreten des Platzes zur Kenntnis genommen werden könnte. Die Darstellung auf den diversen Schildern an den Zugängen entsprächen mangels leichter Zugänglichkeit nicht den Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 JI-Richtlinie i.V.m. Art. 2 Satz 1 BayDSG, wobei die Zugänglichkeit auch die äußere Form der Darreichung der Informationen betreffe. Das Wabenmuster der Schilder überschneide sich teilweise mit der Schrift. Hier seien Buchstaben und Wörter schlecht erkennbar, wobei sich auch die Lichtverhältnisse massiv auswirken könnten. Die Anbringungshöhe führe ebenfalls dazu, dass die Informationen nicht leicht zugänglich seien. Diese führe bereits dazu, dass die Schilder leicht übersehen würden. Im Übrigen wird auf den Inhalt des Schriftsatzes vom 13. Juni 2019 Bezug genommen.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, die Beobachtung des P.er K.-garten mittels Bildübertragung sowie Aufzeichnung der Bilder zu unterlassen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte habe aufgrund kritischer Stimmen im Hinblick auf die Videoüberwachung eine datenschutzrechtliche Vorprüfung für die Sitzung des Stadtrats vom 14. Mai 2018 vorgenommen. Diese habe nach Einschätzung der Datenschutzabteilung der Beklagten die Möglichkeit einer datenschutzgerechten Umsetzung des Sicherheitskonzepts unter Einhaltung diverser Auflagen ergeben. Die Beklagte habe sich bei der Prüfung zur Einführung einer Videoüberwachung an die Vorgaben des Bayerischen Landesdatenschutzbeauftragten gehalten, insbesondere die dort herausgegebenen Unterlagen und Vorlagen verwendet, um eine datenschutzkonforme Videoüberwachung sicherzustellen. Im Anschluss an den Beschluss vom 14. Mai 2018 habe die P.er Neue Presse Umfragen am K.-garten durchgeführt und mehrere Passanten hätten sich dahingehend geäußert, dass sie die Videoüberwachung begrüßen würden und diese zur Erhöhung des Sicherheitsgefühls beitragen würde. Diese Umfrage sei auch kürzlich wiederholt worden und habe zum selben Meinungsbild geführt. Der Stadtrat Karl S. habe Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßnahme an den Bayerischen Landesdatenschutzbeauftragten und die Regierung von Niederbayern herangetragen; beide Aufsichtsbehörden seien jedoch nicht eingeschritten. Die montierten Hinweisschilder befänden sich außerhalb des überwachten Bereichs. Die ausführlichen Datenschutzhinweise nach Art. 12, 13 DSGVO seien nur am Überwachungshäuschen angebracht, jedoch sei hierauf auf den Piktogrammen hingewiesen. Im Übrigen seien die Datenschutzhinweise auch auf der Website der Beklagten zu finden. Der Überwachungsraum mit den angebrachten Datenschutzhinweisen und dem Kameraplan befinde sich außerhalb des überwachten Bereichs. Der Kläger müsse sich nicht zwangsweise der Videoüberwachung aussetzen, da er problemlos und sicher ohne große Umwege das videoüberwachte Areal umrunden könne. Zu Wochenmarktzeiten sei die Videoüberwachung inaktiv. Darauf werde auf den Piktogrammen hingewiesen. Da es sich beim Wochenmarkt um regelmäßig wiederkehrende Veranstaltungen handele, hätten die Kameras bereits vorab so programmiert werden können, dass sie sich zu diesen Zeiten automatisch immer abschalteten. Aufgrund des Hinweises auf den Piktogrammen erübrige sich das Anbringen von Zusatzschildern oder das Abdecken der Kameras. Beschäftigte der Beklagten seien angehalten, die Inaktivität zu Zeiten des Wochenmarktes stichprobenartig zu prüfen. Am 7. und 11. Juni 2019 sei die Videoüberwachungsanlage inaktiv gewesen (Protokollblätter von diesen beiden Tagen). Bei angemeldeten Veranstaltungen würden die Kameras von Mitarbeitern durch Hauben erkennbar verdeckt und zusätzlich Schilder an die Piktogramme angehängt, die die Inaktivität verdeutlichen. Auch diese Vorgänge würden gewissenhaft ausgeführt und protokolliert. Durch intensive Öffentlichkeitsarbeit und zahlreiche Presseberichte ebenso wie durch das Bereithalten aller relevanten Unterlagen zur Einsichtnahme im Internet habe die Beklagte nichts unversucht gelassen, bezüglich der Videoüberwachung in der Öffentlichkeit Transparenz herzustellen. Die Videoüberwachung sei sehr streng geregelt. Neben der Dienstanweisung für die Mitarbeiter gebe es auch diverse Protokollblätter, die auszufüllen seien und turnusmäßig überprüft würden. Dies diene nicht nur der Kontrolle, sondern auch der Verdeutlichung der Wichtigkeit der Vorgänge für die Mitarbeiter. Im Übrigen sei die Videoüberwachung in enger Zusammenarbeit mit der Polizeiinspektion P. ausgearbeitet worden (Vereinbarung zur Nutzung der Videoüberwachungsanlage im K.-garten zwischen der Polizeiinspektion und der Beklagten). Die genauen Arbeitsschritte bei der Überwachung wie auch einer etwaigen Auswertung der Daten seien detailliert geregelt worden (Dienstanweisung zur Videoüberwachung). Bei der technischen Anlage handele es sich um ein streng isoliertes, geschlossenes System, das mangels Anbindung an das Internet nicht von außen angegriffen werden könne. Deshalb könne nicht davon gesprochen werden, dass „ausufernde Speichermöglichkeiten“ die Möglichkeit eröffneten, Daten zusammenzuführen sowie „mannigfaltige Optionen für die Nutzung des Datenpools“ zur Verfügung zu haben. Auch sei es eine Falschbehauptung, dass „durch die Masse an Informationen, die durch die Überwachung anfällt … ein Profil über das Verhalten des Klägers im öffentlichen Raum angefertigt werden … Rückschlüsse auf Arbeitszeiten, soziale Kontakte (und) private Gewohnheiten möglich seien“. Der Kläger kenne das diametral entgegenstehende Sicherheitskonzept und möge deshalb darlegen, wie Mitarbeiter der Beklagten in der Lage sein sollten, in Anbetracht der definierten Sicherheitsmerkmale solches zu tun. Es seien auch Vorkehrungen getroffen, um versehentliche Datenpannen zu verhindern. Es sei kaum nachvollziehbar, warum sich der Kläger zukünftig durch die Videoüberwachung abgehalten sehe, Veranstaltungen im K.-garten abzuhalten, wenn er gleichzeitig selbst vortrage, dass bei Veranstaltungen die Überwachungsanlage deaktiviert und dies durch Abdeckungen zusätzlich nach außen verdeutlicht werde. Es sei lediglich die Anmeldung der Veranstaltung bei der Beklagten erforderlich, da ansonsten die Mitarbeiter nicht wissen könnten, wann sie die nach der Dienstanweisung erforderlichen Schritte einleiten sollten. Die Beklagte habe zu keinem Zeitpunkt behauptet, es handele sich bei dem K.-garten um ein schlecht einsehbares Areal oder finsteres Eck. Eine Kriminalstatistik könne selbstredend nur bekannt gewordene Delikte widerspiegeln, nach Einschätzung der Polizei bestünden jedoch Anhaltspunkte dafür, dass vor allem im Bereich der Rauschgiftkriminalität mit einer sehr viel größeren Anzahl gerechnet werden müsse, als statistisch verzeichnet. Die von Klägerseite vorgelegten umfangreichen Kriminalstatistiken seien nicht ausschlaggebend. Ob die Gesamtkriminalität im P.er Land rückläufig sei, sei nicht das maßgebende Kriterium für die am K.-garten ortsgebundene Kriminalität. Ebenso wenig, ob die Beklagte insgesamt vom Polizeipräsidium Niederbayern nicht als Örtlichkeit überdurchschnittlicher Kriminalität wahrgenommen werde. Ausschlaggebend sei stattdessen, dass die Statistik für den K.-garten im Vergleich zu anderen Örtlichkeiten im Stadtgebiet ein erhöhtes Vorkommen von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten ausweise und von der Polizeiinspektion als „Brennpunkt“ bezeichnet werde. Der jährliche Aufwand der Stadtgärtnerei für Beseitigung von Schäden durch Vandalismus werde mit ca. 25.000,-- Euro beziffert. Dieser Aufwand beinhalte tägliche Schäden im Bereich Brunnen und Grünanlagen (Glasscherben und Flaschen sowie Müll in den Brunnen und Grünanlagen, Urinieren und Verrichten der Notdurft - auch am Tag, Ausreißen von Pflanzen) sowie Schäden, die mehrmals jährlich anfallen (beschädigte und herausgerissene Granitplatten an den Brunnen, größere Mengen von Kies in den Brunnen, beschädigte und herausgerissene Metallbuchstaben der Straßenbeschriftungen, Graffiti an den Metalltrögen, Beschädigung der Sitzbänke und umgeworfene große Pflanztöpfe). Der Aufwand der Stadtgärtnerei könne nicht ins Verhältnis zu den Beschaffungskosten für die Videoüberwachungsanlage gesetzt werden. Diese diene nicht allein der Verhinderung dieser genannten Schäden, sondern der Verhinderung sonstiger Straftaten und Ordnungswidrigkeiten im Bereich des K.-gartens. Beispielsweise könnten die Kosten der Videoüberwachungsanlage im Falle einer begangenen Körperverletzung auch nicht zum Wert der körperlichen Unversehrtheit ins Verhältnis gesetzt werden. Zudem sei der Zweck des K.-gartens als öffentliche Einrichtung und Naherholungsraum hervorzuheben. Ordnungswidrigkeiten oder gar Straftaten, die die Erreichung dieses Zwecks erschwerten, müssten unterbunden werden. Rechtsgrundlage der Videoüberwachung sei Art. 6 DSGVO i.V.m. Art. 24 Abs. 1 BayDSG. Art. 24 BayDSG sei innerhalb der Gesetzgebungszuständigkeit des Freistaats für den Bereich der Gefahrenabwehr nach Art. 70 Abs. 1 GG erlassen worden. Die offene Beobachtung öffentlicher Orte diene der Verhinderung von Straftaten. Potentielle Straftäter sollten von der Begehung einer Straftat abgeschreckt werden und auf diese Weise sollte diese verhindert werden. Zur Abschreckung gehöre ebenso die Bildaufzeichnung. Der potentielle Täter müsse damit rechnen, dass seine Tat aufgezeichnet werde und die Aufzeichnung nicht nur für die Identifizierung, sondern auch als Beweismittel in einem Strafverfahren zur Verfügung stehen werde (BVerwG, U.v. 25.1.2012 - 6 C 9.11). Es sei zu beachten, dass es sich mit der Formulierung „Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten oder von Straftaten“ lediglich um einen repressiven Nebenzweck handele, der im Einzelfall nur in der Einsatzform der Videoaufzeichnung zur Geltung komme, nämlich wenn die Aufzeichnung den Anfangsverdacht einer Straftat begründe. Er sei nicht geeignet, die mit der Gesamtmaßnahme verfolgte primäre Zweckrichtung der Straftatenverhütung zu verdrängen oder zu überlagern (VGH Baden-Württemberg, U.v. 21.7.2003 - 1 S 377/02). Jedoch würde auch dieser Nebenzweck an sich betrachtet in die Gesetzgebungskompetenz des Freistaats fallen, denn es handele sich hierbei um einen Fall der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Die Sicherung von Beweismitteln für ein künftiges Strafverfahren wäre dann dem „gerichtlichen Verfahren“ zuzuordnen. Von dieser Regelung habe aber der Bund noch nicht abschließend Gebrauch gemacht. Somit stehe auch hier dem Freistaat eine Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 72 Abs. 1 GG zu. Die Regelungen des Bundes auf dem Gebiet der Strafverfolgungsvorsorge seien nicht in einer vergleichbaren Weise dicht, dass sie im Sinne einer kodifikatorischen Regelung abschließend wirkten. Bei dieser Vorsorge handele es sich nämlich nicht um Maßnahmen, die einen Anfangsverdacht voraussetzten (BVerwG, a.a.O.). Die Videoüberwachung des K.-gartens sei mindestens geeignet, den Zweck der Verhinderung von Straftaten zu fördern. Studien und Sicherheitsberichte ließen erkennen, dass Videoüberwachung im öffentlichen Raum einen Rückgang der Kriminalität tatsächlich bewirkten. Es möge zutreffen, dass Videoüberwachung zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten außerhalb des Straßenverkehrs nicht die Regel sei. Bereits Art. 24 Abs. 3 BayDSG mache aber deutlich, dass Videoüberwachung zumindest nach Auffassung des Gesetzgebers auch zur Verfolgung und damit auch zur Prävention von Ordnungswidrigkeiten eingesetzt werden könne. Durch eine Studie habe ein Zusammenhang zwischen dem Rückgang speziell von Ordnungswidrigkeiten und Videoüberwachung hergestellt werden können (Gill et al., Assessing the impact of CCTV, the South City Case Study, Home Office Online Report, 2005). Die Videoüberwachung sei auch nicht ungeeignet, um Körperverletzungsdelikte zu vermeiden. Art. 24 Abs. 3 BayDSG gehe von einer grundsätzlichen Eignung der Videoüberwachung zur Prävention von Straftaten aus. Ferner gebe es - abseits aller Studien - konkrete Erfahrungswerte etwa aus Duisburg. Unabhängig davon gebe es mindestens eine Studie, die ausdrücklich zu dem Schluss gelange, dass Videoüberwachung im öffentlichen Raum geeignet sei, Körperverletzungsdelikte zu verhindern (Lucien Müller, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen - insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten, 2011, S. 241-248). Die Rational Choice Theory besage, dass jegliches Handeln durch Ziele, Wünsche und Bedürfnisse sowie durch den menschlichen Versuch, diese Ziele in höchstmöglichem Ausmaß zu realisieren, bedingt sei. Eine Handlung werde demnach umso unwahrscheinlicher begangen, je kleiner der persönliche Nutzen sei und je größer die persönlichen Kosten dieser Handlung seien. So werde also versucht, durch eine Erhöhung der Sanktionshärte oder des Sanktionsrisikos die Kosten des illegalen Handelns zu erhöhen, so dass das Vergehen als weniger lohnenswert empfunden werde. Auf diese Weise könne die Videoüberwachung die theoretische Wahrscheinlichkeit einer Ergreifung des Täters - also das Sanktionsrisiko - erhöhen und somit Straftaten vorbeugen, wenn dem Täter bereits vor Tatbegehung bekannt sei, dass die Möglichkeit der Beobachtung bestehe. Die Auffassung des Klägers, dass die meisten Delikte gerade nicht nach sorgfältiger Abwägung begangen würden, sondern typischerweise spontan und affektiv, erscheine zweifelhaft, denn dann wären ja sämtliche Versuche der Kriminalitätsprävention fruchtlos. Es möge zwar zutreffen, dass sich einzelne Körperverletzungstaten im Nachhinein als Affekttaten darstellten, einer Pauschalierung seien diese Taten im K.-garten aber nicht zugänglich. Auch könne Alkoholkonsum möglicherweise im Einzelfall einen Täter trotz Videoüberwachung nicht von der Tat abhalten, jedoch könne von Einzelfällen nicht darauf geschlossen werden, dass die Videoüberwachung auf eine Mehrzahl potentieller Straftäter (auch unter Alkohol- oder Drogeneinfluss) nicht abschreckend wirken könne. Die Überwachungsmaßnahme des K.-gartens ziele nicht primär darauf ab, Beleidigungen zu verhindern, es treffe aber nicht zu, dass die Videoüberwachung hierfür gänzlich ungeeignet sei. Aus der Straf- und Ordnungswidrigkeitenstatistik der Polizei für den K.-garten ergebe sich, dass von 2012 bis 2018 (mit Ausnahme von 2017) mehrmals jährlich auch Beleidigungen im K.-garten verzeichnet hätten werden können. Abgesehen von verbalen Beleidigungen könnten insbesondere gestikuläre Beleidigungen durch die Kameras beobachtet werden. Eines der Hauptziele sei, Rauschgiftdelikte im K.-garten zu verhindern. In einer Studie sei nachgewiesen worden, dass sowohl in der nördlichen Innenstadt von Heilbronn wie auch am Bahnhof in Böblingen die dort installierten Videoüberwachungsanlagen signifikant zur Abnahme von Betäubungsmittelstraftaten beigetragen hätten. Nach dieser Studie betrage die Abnahme 60 bzw. 70% (Daniela Brandt, Wirkungen situativer Kriminalprävention - eine Evaluationsstudie zur Videoüberwachung in der Bundesrepublik Deutschland, Diplomarbeit an der Universität Bielefeld, 2003/04, S. 56). Der Verlagerung von Straftaten auf Zeiten außerhalb der Videoüberwachung könne entgegengehalten werden, dass die Videoüberwachung nur ein Teil des gesamten Sicherheitskonzepts der Beklagten sei und die weiteren Komponenten gerade hier ansetzten. Nach der vorstehend genannten Studie sei in vielen Fällen keine Verlagerung festgestellt worden. Der Kläger lasse gänzlich unerwähnt, dass die positiven Ausstrahlungseffekte im Gegensatz zu den Verlagerungseffekten stünden. Positive Ausstrahlungseffekte entstünden häufig in den umliegenden Bereichen vom eigentlichen Zielgebiet der Videoüberwachung, in denen das Kriminalitätsaufkommen bereits gesenkt habe werden können und sorgten dafür, dass sich ein solches Ergebnis auch in den umliegenden Bereichen einstelle (Gill et al., a.a.O.). Der Kläger lasse ebenfalls außer Acht, dass die Beklagte und auch die Polizei auf gegebenenfalls mittelfristig zu beobachtende Verdrängungseffekte mit ihren Konzepten sowie lageangepasst reagieren würden, sodass durch eine befürchtete Verdrängung kaum größere negative Auswirkungen zu befürchten sein dürften. Ferner eigne sich die Videoüberwachung auch zur Vermeidung von Eigentumsdelikten, vor allem auch von Sachbeschädigungen. Der von Klägerseite im Zusammenhang mit der Geeignetheit von Videoüberwachung zitierte Florian Glatzner komme in seinem Werk „Die staatliche Videoüberwachung des öffentlichen Raumes als Instrument der Kriminalitätsbekämpfung“ von 2006 (S. 48, 80) unter Verweis auf andere Studien zu dem Ergebnis, dass Eigentumsdelikte durch die Videoüberwachung verhindert werden könnten. Auch das weiter von Klägerseite zitierte Kriminologische Forschungsinstitut Niedersachsen e.V. (S. 15 f.) habe in seiner Evaluation der polizeilichen Videoüberwachung in Nordrhein-Westfalen aus 2018 festgestellt, dass eine Reduktion der Eigentumsdelikte festzustellen sei. Auch im Hinblick auf die Verhinderung von Vandalismus erscheine die Videoüberwachung daher geeignet. Es treffe nicht zu, dass die zur Überwachung bestimmten Personen nicht in der Lage seien, die von den Kameras gelieferten Bilder gleichzeitig im Blick zu halten. Es handele sich um ausgebildetes Personal, das darauf geschult worden sei, stets den Überblick über den Beobachtungsbereich zu behalten. Es sei nicht so, dass sich dieses Personal ständig im Überwachungsraum befinde. Vielmehr würden täglich Überwachungsarbeiten geleistet, beispielsweise ob die Beschilderung noch unbeschädigt sei oder ob die Kameras mit Hauben abgedeckt seien. Den städtischen Mitarbeitern oblägen zudem noch andere Aufgabenfelder außerhalb der Videoüberwachung. Auch der Hinweis auf den Etikettierungsansatz bei den Mitarbeitern sei verfehlt. Es handele sich um eigens für die Videoüberwachung ausgebildetes Personal, das vor dem Einsatz auf typische Tatmuster hingewiesen werde, die helfen könnten, diese schnellstmöglich zu erkennen. Hierbei würden weder bestimmte Personen- noch bestimmte Zielgruppen dauerhaft unter Beobachtung gestellt. Insbesondere ergäben die auf der Webseite der Beklagten zur Verfügung gestellten Schulungsunterlagen keine Anhaltspunkte dafür, dass nur bestimmte Personen- oder Zielgruppen beobachtet werden sollten. Auch in den Schulungen selbst würden derartige Hinweise nicht gegeben. Ferner sei das Personal angewiesen, erst dann tätig zu werden, wenn eine Tat tatsächlich beobachtet worden sei oder die Begehung unmittelbar bevorstehe. Keinesfalls könne von einer Diskriminierung oder Stigmatisierung beobachteter Personen ausgegangen werden. Der Versuch von Tätern, sich durch Maskierung der Strafverfolgung zu entziehen, sei für den K.-garten nicht bekannt. Im Übrigen würde eine solche Maskierung unabhängig von der Tageszeit erst recht dazu führen, ungewollte Aufmerksamkeit zu erwecken und die zuständigen Behörden auf den Plan zu rufen. Die städtischen Mitarbeiter seien zudem gehalten, bei einem Vorfall sofort die Polizei zu verständigen, durch welche weitere Maßnahmen vorzunehmen seien. Über Auswertungen des Videomaterials entscheide allein das Ordnungsamt im Zusammenarbeit mit der behördlichen Datenschutzbeauftragten unter Einhaltung strenger Vorgaben. Die Videoüberwachung sei auch angemessen. Die Beklagte habe erhebliche Anstrengungen unternommen, um einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu ermöglichen. Aus Sicht der Polizeiinspektion P., die insoweit als sachverständig angesehen werden könne, handele es sich beim K.-garten um einen Brennpunkt der Kriminalität in P. Die Beklagte habe weder Anlass noch entsprechendes Zahlenwerk, um diese Auffassung zu widerlegen. Für den Kläger sei der stadtinterne Vergleich insoweit nicht ausschlaggebend und dieser verlange die Überschreitung einer absoluten Kriminalitätsschwelle. Eine solche Forderung sei aber weder belegt noch angezeigt. Maßgeblich sollte immer der relative Vergleich - hier also zum übrigen Stadtgebiet - sein. Wo eine absolute Kriminalitätsschwelle angesiedelt sein solle, bleibe im Übrigen im Dunkeln. Die konkrete Videoüberwachungsmaßnahme sei in ihrem Umfang auch angemessen. Die saisonübergreifende Videoüberwachung beruhe auf der polizeilichen Einschätzung. Der Zeitraum der Videoüberwachung sei ebenfalls mit der Polizei abgestimmt. Aus Sicht der Beklagten würde es dem Übermaßverbot gerade nicht gerecht werden, die Überwachungszeiten auf Verdacht auszuweiten. Insoweit verlasse sich die Beklagte auf die polizeiliche Expertise. Es sei eine halbjährliche Kontrolle der Notwendigkeit des Umgriffs der Überwachung sowie der Überwachungszeiten vorgesehen und werde durchgeführt. Aus etwaigen neuen Erkenntnissen würden Folgen abgeleitet. Mit der Speicherzeit von 72 Stunden solle erreicht werden, dass neben dem Überwachungspersonal die Verantwortlichen des Ordnungsamtes, die eine Speicherung der Daten über einen längeren Zeitraum zur Strafverfolgung anordnen könnten, im Dienst seien. Es würde nicht dem Übermaßverbot entsprechen, wenn die Beklagte nutzlos Daten speichern würde, die Datenbestände längst überschrieben oder gelöscht würden, wenn die Polizei oder das Ordnungsamt von einem Delikt erführen. Die Beklagte habe erhebliche Anstrengungen unternommen, um einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu erreichen. Hierzu gehöre die Abschaltung der Videoüberwachungsanlage zu Zeiten, in denen nach den Erfahrungswerten der Polizei keinen nennenswerten Delikte vorkämen, zu Wochenmarktzeiten sowie bei Versammlungen und sonstigen Veranstaltungen, die strikte Zugriffsbeschränkung auf die schwenkbaren und zoomfähigen Kameras, die Überwachung nur durch geschultes Personal der Beklagten und nicht etwa durch einen beauftragten Überwachungsdienst, die Kontrolle der Erforderlichkeit im halbjährlichen Rhythmus, ein enges Netz an Dokumentationspflichten, um Missbrauch oder Fehler zu vermeiden, die strikte Kontrolle der Handhabung der Anlage sowohl durch das Ordnungsamt wie auch durch die behördliche Datenschutzbeauftragte. Durch die Videoüberwachung werde der Naherholungsraum K.-garten wieder für die Bürger voll nutzbar gemacht. Dem Bürgern solle wieder ein Sicherheitsgefühl vermittelt werden. Es bestehe keine Parallele zu den Grundsätzen von Rasterfahndung. Die Voraussetzungen seien bereits andere, insbesondere liege gerade keine Heimlichkeit vor, stattdessen sei die Videoüberwachung in besonderem Maße transparent gestaltet. Das gesamte Konzept der Videoüberwachung sei restriktiv geregelt und auf die Rechte der Bürger sei nach besten Möglichkeiten Rücksicht genommen worden. Es sei unzutreffend, dass die Datenschutzhinweise nach Art. 12, 13 DSGVO nur wahrgenommen werden könnten, wenn sich die Person bereits im überwachten Bereich befinde. Der Umgriff des überwachten Bereichs ergebe sich aus dem Lageplan, den die Klägerseite als Anlage K2 vorgelegt habe. Der Überwachungsraum, an dessen Außenseite die Datenschutzhinweise angebracht seien, befinde sich außerhalb des videoüberwachten Bereichs. Sofern also eine Person - durch die Piktogramme auf die Videoüberwachung hingewiesen - vor Betreten des videoüberwachten Bereichs die Datenschutzhinweise zur Kenntnis nehmen wolle, könne sie dies zwanglos durch Aufsuchen des Aushangs am Überwachungsraum und müsse hierfür keinen Schritt in den videoüberwachten Bereich setzen. Die Behauptung, das Wabenmuster der Schilder begründe einem Verstoß gegen die Transparenzpflicht, sei deshalb haltlos, weil letzteres gerade dazu diene, dass das Schild selbstreflektierend auch bei Dämmerung oder sonst schlechten Lichtverhältnissen noch wahrnehmbar bleibe. Der Anbringungsort der Schilder sei mit der behördlichen Datenschutzbeauftragten vor Ort abgestimmt worden. Die Schilder seien gut wahrnehmbar und lesbar. Es führe nicht zur Intransparenz, wenn die Kopfhaltung zum Lesen der Schilder verändert werden müsse. Im Übrigen wird auf die Klageerwiderung vom 1. August 2019 Bezug genommen.

Die Beteiligten erklärten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung.

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten sowie auf die Niederschrift über den Erörterungstermin vom 13. Juli 2020 Bezug genommen.