VG Würzburg, Urteil v. 29.06.2026 – W 8 K 24.560
Titel:
Anfechtungsklage, Flächenabweichung, Gleichbehandlungsgrundsatz, Vertrauensschutz, Sanktionierung, Beweislast, Verhältnismäßigkeit
Normenketten:
VwGO § 113 Abs. 1
DelegierteVO (EU) 640/2014 Art. 19 a
VO (EU) 1307/2013 Art. 32
VO (EU) 1307/2013 Art. 4
DirektZahlDurchfV § 12
AgrarZahlVerpflV § 8
Schlagworte:
Anfechtungsklage, Flächenabweichung, Gleichbehandlungsgrundsatz, Vertrauensschutz, Sanktionierung, Beweislast, Verhältnismäßigkeit
 
Tenor
I.Die Klage wird abgewiesen. 
II.Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. 
III.Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.  
Tatbestand
I.
1
Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung seiner landwirtschaftlichen Subventionen betreffend Direktzahlungen (DZP) und Ausgleichszulagen für benachteiligte Gebiete (AGZ) für 2017 und 2018. Zudem wendet er sich gegen den Einzug von Zahlungsansprüchen in die nationale Reserve für die Jahre 2018 und 2019.
2
Mit Mehrfachantrag (MFA) des Jahres 2016 beantragte der Vater des Klägers und mit MFA der Jahre 2017 und 2018 der Kläger selbst unter anderem jeweils die Basisprämie durch Aktivierung der Zahlungsansprüche und Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (Greeningprämie), die Umverteilungsprämie für die mit Fläche aktivierten Zahlungsansprüche und die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ). Er beantragte diese Förderungen auch für Flächen in … (...).
3
Mit Bescheid des AELF K. … vom 10. November 2016 wurde dem Vater des Klägers die AGZ für das Jahr 2016 in Höhe von 12.638,33 EUR für eine Fläche von 198,39 ha gewährt. Mit Bescheid des AELF K. … vom 8. Dezember 2016 wurde dem Vater des Klägers DZP für das Jahr 2016 in Höhe von 62.744,74 EUR für eine Fläche von 228,92 ha gewährt. Mit Bescheid des AELF K. … vom 23. November 2017 wurde dem Kläger die AGZ für das Jahr 2017 in Höhe von 12.285,34 EUR für eine Fläche von 195,11 ha gewährt. Mit Bescheid des AELF K. … vom 13. Dezember 2017 wurden dem Kläger DZP für das Jahr 2017 in Höhe von 66.409,62 EUR für eine Fläche von 228,92 ha gewährt. Mit Bescheid des AELF K. … vom 10. Dezember 2018 wurden dem Kläger DZP für das Jahr 2018 in Höhe von 66.133,48 EUR für eine Fläche von 228,89 ha gewährt. Mit Bescheid des AELF K. … vom 29. April 2019 wurde dem Kläger die AGZ für das Jahr 2018 in Höhe von 11.751,29 EUR für eine Fläche von 191,11 ha gewährt.
4
Am 8. April 2019 fand eine Vor-Ort-Kontrolle (VOK) durch den Prüfdienst der unteren Landwirtschaftsbehörde des Landratsamtes N. ... (uLB) eine Flächenkontrolle auf den … Flächen des Klägers statt. Im Rahmen der Kontrolle wurden eine Reihe von Flächenabweichungen festgestellt. Das Ergebnis wurde dem Kläger am 11. Februar 2021 mitgeteilt.
5
Zudem fand am 16. November 2020 auf den bayerischen Flächen des Klägers eine partielle VOK durch den Prüfdienst des AELF Ki. … statt. Im Rahmen der Kontrolle wurden aus den FSen … „…“ und … „…“ rückwirkend bis 2017 von Flächenabweichungen festgestellt. Das Ergebnis wurde dem Kläger am 17. Februar 2021 mitgeteilt.
6
Mit Schreiben vom 29. September 2021 wurde der Kläger zur beabsichtigten teilweisen Rückforderung der Fördermittel angehört.
7
Mit Bescheid des AELF K. … vom 8. November 2021 wurden die Bewilligungsbescheide zu den Direktzahlungen vom 8. Dezember 2016, 13. Dezember 2017 und 10. Dezember 2018 teilweise zurückgenommen (Nr. 1) und die Direktzahlungen der Jahre 2016, 2017 und 2018 in Höhe von insgesamt 8.029,94 EUR gekürzt (Nr. 2) und dieser Betrag zurückgefordert (Nr. 3). Die Kosten des Bescheids wurden dem Kläger auferlegt. Es wurde eine Gebühr in Höhe von 110,00 EUR erhoben (Nr. 5). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage für den Bescheid sei § 10 MOG i.V.m. Art. 7 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/2014. Die Berechnung und Kürzung der Beihilfe werde gemäß Art. 19a der Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 durchgeführt. Bezüglich der DZP 2016 betrage die Flächenabweichung aus der VOK -5,46 ha, begrenzt auf die Anzahl der ZA ergebe sich eine Abweichungsfläche von 3,96 ha. Die Abweichung sei größer als 2,0 ha. Da die Abweichung nicht mehr als 10% betrage, habe das eine verringerte Sanktion zur Folge. Bezüglich der DZP 2017 betrage die Flächenabweichung aus der VOK -5,46 ha, begrenzt auf die Anzahl der ZA ergebe sich eine Abweichungsfläche von 3,96 ha. Die Abweichung sei größer als 2,0 ha. Da bereits im Vorjahr eine Abweichung größer 2,0 ha vorliege, habe das eine Sanktion in Höhe der 1,5-fachen Abweichung zur Folge. Bezüglich der DZP 2018 betrage die Flächenabweichung aus der VOK in B. … 8,54 ha. Die Abweichung sei größer als 2,0 ha. Da bereits im Vorjahr eine Abweichung größer 2,0 ha vorliege, habe das eine Sanktion in Höhe der 1,5-fachen Abweichung zur Folge. Die Kostenentscheidung beruhe auf Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 KG, die Gebührenfestsetzung auf Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG.
8
Mit Bescheid des AELF K. … vom 8. November 2021 wurden die Bewilligungsbescheide über die Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten vom 10. November 2016, 23. November 2017 und 29. April 2019 teilweise zurückgenommen (Nr. 1) und die Zuwendungen der Jahre 2016, 2017 und 2018 in Höhe von insgesamt 3.586,15 EUR gekürzt (Nr. 2) und dieser Betrag zurückgefordert (Nr. 3). Die Kosten des Bescheids wurden dem Kläger auferlegt. Es wurde eine Gebühr in Höhe von 60,00 EUR erhoben (Nr. 5). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage für die teilweise Rücknahme und die Rückforderung sei Art. 48 BayVwVfG i.V.m Art. 7 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/2014. Die Berechnung und Kürzung der Beihilfe werde gemäß Art. 19a der Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 durchgeführt. Die Flächenabweichung umfasse in jedem betroffenen Förderjahr mehr als 2,0 ha, was für das Jahr 2016 einen Abzug der 0,75-fachen Flächenabweichung und für die Jahre 2017 und 2018 einen Abzug der 1,5-fachen Flächenabweichung als Sanktionen nach sich ziehe. Die Kostenentscheidung beruhe auf Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 KG, die Gebührenfestsetzung auf Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG.
9
Mit Bescheid des AELF K. … vom 17. November 2021 wurden für das Jahr 2018 3,15 und für das Jahr 2019 4,85 der Zahlungsansprüche (ZA) mit Wirkung je zum 1. Juni in die nationale Reserve eingezogen (Nr. 1). Die sofortige Vollziehung von Nr. „2“ wurde angeordnet (Nr. 2). Der Bescheid erging kostenfrei (Nr. 3). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: In der Zentralen InVeKoS-Datenbank (ZIB) sei der Kläger als Besitzer der in der Anlage aufgeführten Zahlungsansprüchen (ZA) gemeldet. Im Kalenderjahr 2019 habe er über weniger beihilfefähige Fläche als Zahlungsansprüche verfügt. Zusätzlich seien bei einer VOK in B. … im Jahr 2018 Flächenabweichungen festgestellt worden, die bereits in den Vorjahren vorgelegen hätten. Dadurch seien weitere ZA nicht aktiviert und nicht im Rahmen der MFA genutzt worden. Gemäß Artikel 31 Abs. 1 Buchst. b der VO (EU) Nr. 1307/2013 i. V. m. Art. 9 der DurchführungsVO (EU) Nr. 641/2014 seien Zahlungsansprüche, die während eines Zeitraumes von aufeinanderfolgenden Jahren nicht für eine Auszahlung aktiviert worden seien, der nationalen Reserve zuzuführen. Hiervon ausgenommen seien nur Fälle, in denen die Aktivierung durch höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände verhindert worden sei. Die in der beigefügten Anlage ersichtlichen Zahlungsansprüche würden daher eingezogen und der nationalen Reserve zugeschlagen.
10
Mit Schreiben vom 25. November 2021, beim AELF K. … eingegangen am 26. November 2021, legte der Kläger gegen die beiden Bescheide jeweils Widerspruch ein. Zur Begründung trug er vor, dass ihm die Änderungen der Flächen vom Landratsamt N. … fälschlicherweise zur Last gelegt werden würden.
11
Mit Bescheid des AELF K. … vom 10. Dezember 2021 wurden dem Kläger DZP für das Jahr 2021 für eine Fläche von 243,92 ha in Höhe von 68.330,17 EUR gewährt. Dies habe dem Kläger zur Verfügung stehenden ZA entsprochen.
12
Mit Schreiben vom 7. Januar 2022, beim AELF K. … eingegangen am 10. Januar 2022, legte der Kläger Widerspruch gegen diesen Bescheid ein. Zur Begründung trug er vor, er würde die Abzüge Ihrer ZA als nicht korrekt ansehen. Ihm stünden mehr ZA und ein höherer Auszahlungsbetrag zu. Die Klärung der Flächenänderung mit dem Landratsamt N. … stehe noch aus.
13
Das AELF K. … half den Widersprüchen nicht ab und legte sie der Widerspruchsbehörde zur Entscheidung vor.
14
Mit Schreiben der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (FüAk) vom 31. Januar 2024 wurde dem Kläger die Sach- und Rechtslage erläutert und die Möglichkeit zur Rücknahme der Widersprüche bzw. zur Stellungnahme gegeben. Eine Stellungnahme erfolgte nicht.
15
Mit Widerspruchsbescheid vom 7. März 2024, dem Kläger zugegangen am 13. März 2024, wurde der Bescheid des AELF K. … vom 8. November 2021 über die Rückforderungen der Direktzahlungen der Jahre 2016 bis 2018 insoweit aufgehoben, als hierin eine Rückforderung der Direktzahlungen, inklusive einer Sanktion, des Jahres 2016 festgesetzt worden war (Nr. 1). Ferner wurde der Bescheid des AELF K. … vom 8. November 2021 über die Rückforderungen der Ausgleichzulage der Jahre 2016 bis 2018 aufgehoben, als hierin eine Rückforderung der Ausgleichzulage, inklusive einer Sanktion, des Jahres 2016 festgesetzt worden war (Nr. 2). Das AELF K. … wurde angewiesen, die Rückforderungsbeträge unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der FüAk neu zu berechnen und festzusetzen (Nr. 3). Im Übrigen wurden die Widersprüche des Klägers zurückgewiesen (Nr. 4). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Die Widersprüche seien zulässig, jedoch nicht begründet. Dem Kläger wurden die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu 83% auferlegt (Nr. 5). Für diesen Bescheid wurde eine Gebühr von 255,00 EUR festgesetzt (Nr. 6). Verwaltungskosten wurden nicht erhoben (Nr. 7). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Die dem Kläger gegenüber ausgesprochenen Rückforderungen der Fördermittel für das Jahr 2016 sei zu Unrecht erfolgt. Insoweit sei der Widerspruch begründet. Die DZP und AGZ für das Jahr 2016 seien dem Vater des Klägers als damaligem Antragsteller gewährt worden. Ihm gegenüber habe daher auch die Rückforderung zu erfolgen. Diesbezüglich sei die Verjährung eingetreten. Die Rückforderungsbescheide des AELF K. … vom 8. November 2021 seien hinsichtlich der Rückforderungen des Jahres 2016 wegen des falschen Adressaten nicht wirksam bekanntgegeben worden.
16
Für die Förderjahre 2017 und 2018 wurde im Bereich der DZP folgendes ausgeführt: Im Rahmen der VOK 2019 durch die uLB des Landratsamtes N. ... und durch die partielle VOK des Prüfdienstes des AELF Ki. … im Jahr 2020 seien Abweichungen auf den vom Kläger in den Jahren 2017 und 2018 beantragten Flächen sowohl in … als auch in Bayern festgestellt worden. Als Ergebnisse beider VOK habe sich für das Jahr 2017 eine Flächenabweichung von insgesamt 3,96 ha und für das Jahr 2018 eine Flächenabweichung von insgesamt 8,54 ha ergeben. Da diese (Teil-)Flächen nicht förderfähig gewesen seien, da es sich um nicht landwirtschaftliche Flächen gehandelt habe bzw. die Flächen teilweise nicht landwirtschaftlich genutzt worden seien, seien dem Kläger in den Jahren 2017 und 2018 zu viel Direktzahlungen für diese Flächen gewährt worden. Die zu viel gewährten Direktzahlungen seien daher für den Prämienzeit raum der Jahre 2017 und 2018 nach § 10 Abs. 1, 3 MOG i. V. m. Art. 7 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/2014 zurückzufordern gewesen. Zusätzlich sei eine Sanktionierung zu prüfen gewesen für den Fall, dass die beantragten Flächen die nach Art. 18 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 ermittelten Flächen um mehr als 3% bzw. 2,0 ha überstiegen hätten (Art. 19a Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014). Im Jahr 2017 habe die beantragte Fläche die ermittelte Fläche zwar um weniger als 3%, aber um mehr als 2,0 ha überstiegen. Somit sei eine Sanktion zu verhängen gewesen, welche einen weiteren Flächenabzug zur Folge gehabt habe. Diese habe sich aus dem 1,5-fachen der festgestellten Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche berechnet (Art. 19a Abs. 1 UAbs. 1 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014) und es hätte sich eine Flächenabweichung von 5,94 ha (= 3,96 ha x 1,5) ergeben. Nachdem die fehlerhafte Beantragung der Flächen im Jahr 2016 dem Vater des Klägers hätte zugerechnet werden müssen, wäre die Sanktion in diesem Jahr auch gegen diesen zu verhängen gewesen. Demzufolge sei für das Jahr 2017 erstmals eine Sanktion gegen den Kläger zu verhängen gewesen. Wurde gegen einen Begünstigten noch keine Sanktion verhängt, so werde die Sanktion um 50% gekürzt […] (Art. 19a Abs. 2 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014). Somit ergebe sich aufgrund dieser Sanktionsbegrenzung (zunächst) ein weiterer Flächenabzug von 2,97 ha (= 3,96 ha x 0,75). Im Jahr 2018 habe die beantragte Fläche die ermittelte Fläche um mehr als 3%, nämlich um 3,88% (= (228,89 ha – 220,35 ha) / 220,35 ha) überstiegen. Somit sei wieder eine Sanktion zu verhängen gewesen, welche einen weiteren Flächenabzug aus dem 1,5-fachen der festgestellten Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche zur Folge gehabt habe. Das habe einen weiteren Flächenabzug von 12,81 ha (= 8,54 ha x 1,5) ergeben. Weiter sei es aufgrund der erneuten Sanktion notwendig gewesen, den Betrag zu erheben, um den die Sanktion im Jahr 2017 gekürzt worden war (Art. 19a Abs. 3 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014).
17
Für die Förderjahre 2017 und 2018 wurde im Bereich der AGZ folgendes ausgeführt: Die im Rahmen der VOK 2019 und 2020 festgestellten Flächenabweichungen hätten auch die dem Kläger gezahlten Fördergelder im Bereich AGZ betroffen. Im Jahr 2017 habe der Kläger hier Zahlungen für eine Fläche im Umfang von insgesamt 195,11 ha und im Jahr 2018 für eine Fläche im Umfang von insgesamt 191,11 ha erhalten. Als Ergebnisse beider VOK habe sich für das Jahr 2017 eine Flächenabweichung von insgesamt 8,66 ha und für das Jahr 2018 eine Flächenabweichung von insgesamt 9,56 ha ergeben. Wegen der Nichtnutzung von (Teil-)Flächen oder weil es sich um nicht landwirtschaftliche Flächen gehandelt habe, seien dem Kläger in den Jahren 2017 und 2018 zu viel AGZ für diese Flächen gewährt worden. Die zu viel gewährten AGZ seien daher für den Prämienzeitraum der Jahre 2017 und 2018 nach Art. 48, 49 a BayVwVfG i. V. m. Art. 7 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/2014 zurückzufordern gewesen. Zusätzlich sei eine Sanktionierung zu prüfen gewesen für den Fall, dass die beantragten Flächen die nach Art. 18 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 ermittelten Flächen um mehr als 3% bzw. 2,0 ha überstiegen hätten (Art. 19a Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014). Im Jahr 2017 habe die beantragte Fläche die ermittelte Fläche um mehr als 3%, nämlich um 4,65% (= (195,11 ha – 186,45 ha) / 186,45 ha) überstiegen. Somit sei eine Sanktion zu verhängen gewesen, welche einen weiteren Flächenabzug zur Folge gehabt habe. Diese hätte sich aus dem 1,5-fachen der festgestellten Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche berechnet und es hätte sich eine Flächenabweichung von 12,99 ha (= 8,66 ha x 1,5) ergeben. Wegen der im Jahr 2016 zu berücksichtigende Rechtslage, sei für das Jahr 2017 erstmals eine Sanktion gegen den Kläger zu verhängen gewesen. Die Sanktion sei um 50% zu kürzen. Somit ergebe sich durch die Sanktionsbegrenzung (zunächst) ein weiterer Flächenabzug von 6,495 ha (= 8,66 ha x 0,75). Auch im Jahr 2018 habe die beantragte Fläche die ermittelte Fläche um mehr als 3%, nämlich um 5,27% (= (191,11 ha – 181,55 ha) / 181,55 ha) überstiegen. Somit sei wieder eine Sanktion zu verhängen gewesen, welche einen weiteren Flächenabzug aus dem 1,5-fachen der festgestellten Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche zur Folge gehabt habe. Das habe einen weiteren Flächenabzug von 14,34 ha (= 9,56 ha x 1,5) ergeben. Weiter sei es aufgrund der erneuten Sanktion notwendig gewesen, den Betrag zu erheben, um den die Sanktion im Jahr 2017 gekürzt worden war.
18
Hinsichtlich des Einzugs von ZA wurde folgendes ausgeführt: Mit seinem MFA 2015 habe der Kläger unter anderem die Zuweisung von ZA beantragt. Mit Bescheid des AELF Karlstadt vom 7. Dezember 2015 seien ihm 228,92 ZA zugewiesen worden, davon 144,77 ZA in Bayern und 84,15 ZA in Baden-Württemberg. Nach Berücksichtigung der Ergebnisse der VOK 2019 in Baden-Württemberg habe der Kläger im Jahr 2017 insgesamt 225,77 ZA mit seiner beihilfefähigen Fläche aktiviert, im Jahr 2018 insgesamt 220,92 ZA und im Jahr 2019 insgesamt 215,77 ZA. Er habe somit sowohl im Jahr 2017 als auch im Jahr 2018 ZA im Umfang von 3,15 nicht mit einer beihilfefähigen Fläche aktiviert. In den Jahren 2018 und 2019 habe der Kläger weitere 4,85 ZA nicht mit einer beihilfefähigen Fläche aktiviert. Folglich seien die nicht aktivierten ZA einzuziehen gewesen. Gegebenheiten, durch welche ein Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände angenommen werden könnte, seien weder vorgetragen worden, noch seien solche anderweitig ersichtlich.
19
Die Kostenentscheidung beruhe auf § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO i. V. m. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) und § 155 Abs. 1 VwGO und Art. 2 Abs. 1 Satz 2 des Kostengesetzes (KG). Im Widerspruchsverfahren betrage die Gebühr gemäß Art. 9 Abs. 1 Satz 1 KG das Eineinhalbfache der vollen Amtshandlungsgebühr. Für die Bescheide vom 17. November 2021 und 10. Dezember 2021 habe das AELF K. … keine Amtshandlungsgebühr erhoben. Nachdem das AELF K. … für die zwei Bescheide vom 8. November 2021 eine Gebühr in Höhe von insgesamt 170,00 EUR festgesetzt habe, sei eine Gebühr in Höhe von 255,00 EUR zu erheben.
20
Mit Änderungsbescheid der FüAk vom 2. Oktober 2024 wurde der Bescheid des AELF K. … vom 8. November 2021 über die Rückforderungen der Direktzahlungen der Jahre 2016 bis 2018, in Gestalt des Widerspruchsbescheides der FüAk vom 7. März 2024, wird dahingehend geändert, dass für das Jahr 2018 eine Rückforderung nur für eine Flächenabweichung, inklusive einer Sanktion, in Höhe von insgesamt 19,0278 ha erhoben wird (Nr. 1). Der Bescheid des AELF K. … vom 8. November 2021 über die Rückforderungen der Ausgleichszulage der Jahre 2016 bis 2018, in Gestalt des Widerspruchsbescheides der FüAk vom 7. März 2024, wurde dahingehend geändert, dass für das Jahr 2018 eine Rückforderung nur für eine Flächenabweichung, inklusive einer Sanktion, in Höhe von insgesamt 21,5778 ha erhoben wird (Nr. 2). Das AELF K. … wurde angewiesen, die entsprechenden Rückforderungsbeträge des Jahres 2018 neu zu berechnen und festzusetzen (Nr. 3). Die Kosten wurden dem Freistaat Bayern auferlegt (Nr. 4). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Das RP Karlsruhe habe nach erneuter Überprüfung in seiner diesbezüglichen Stellungnahme mitgeteilt, dass dem Kläger auf dem als Steinbruch 1 bezeichneten Feldstück, bezogen auf das Jahr 2018, eine weitere Teilfläche im Umfang von 0,9289 ha zuerkannt werden könne. Im Bereich DZP ergebe sich aufgrund der Neueinschätzung durch das RP Karlsruhe für das Jahr 2018 eine Flächenabweichung von insgesamt 7,6111 ha (vorher 8,54 ha). Die beantragte Fläche übersteige die ermittelte Fläche weiterhin um mehr als 3%, nämlich um 3,44% (= (228,89 ha – 221,2789 ha) / 221,2789 ha). Somit sei ebenso eine Sanktion zu verhängen, welche einen weiteren Flächenabzug aus dem 1,5-fachen der festgestellten Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche zur Folge habe (Art. 19a Abs. 1 UAbs. 1 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014). Das ergebe nun einen weiteren Flächenabzug von 11,4167 ha (= 7,6111 ha x 1,5; vorher 12,81 ha). Damit reduziere sich die für das Jahr 2018 festgestellte Flächenabweichung von insgesamt 21,35 ha auf 19,0278 ha. Der Betrag, um den die Sanktion im Jahr 2017 gekürzt worden sei (Art. 19a Abs. 3 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014), sei unverändert zu erheben. Im Bereich der AGZ ergebe sich aufgrund der Neueinschätzung durch das RP Karlsruhe für das Jahr 2018 eine Flächenabweichung von insgesamt 8,6311 ha (vorher 9,56 ha). Die beantragte Fläche übersteige die ermittelte Fläche weiterhin um mehr als 3%, nämlich um 4,73% (= (191,11 ha – 182,4789 ha) / 182,4789 ha). Somit sei ebenso eine Sanktion zu verhängen, welche einen weiteren Flächenabzug aus dem 1,5-fachen der festgestellten Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche zur Folge habe (Art. 19a Abs. 1 UAbs. 1 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014). Das ergebe nun einen weiteren Flächenabzug von 12,9467 ha (= 8,6311 ha x 1,5; vorher 14,34 ha). Damit reduziere sich die für das Jahr 2018 festgestellte Flächenabweichung von insgesamt 23,9 ha auf 21,5778 ha. Der Betrag, um den die Sanktion im Jahr 2017 gekürzt worden sei (Art. 19a Abs. 3 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014), sei unverändert zu erheben.
II.
21
1. Mit bei Gericht am 5. April 2024 eingegangenem Schriftsatz erhob der Kläger in Verbindung mit dem Widerspruchsbescheid vom 7. März 2024 Klage gegen die Bescheide des AELF K. … vom 8. November 2021, 17. November 2021 und 10. Dezember 2021.
22
Mit Schreiben vom 19. April 2024 zeigte sich der Prozessbevollmächtigte des Klägers an und trug mit Schreiben vom 4. Juni 2024 zur Begründung der Klage im Wesentlichen vor: Die Flächen seien immer wieder kontrolliert und als landwirtschaftliche Flächen anerkannt worden. Insoweit habe der Kläger auch darauf vertrauen können, dass die Feststellungen der Behörde in der Vergangenheit richtig gewesen seien und dass es sich um landwirtschaftliche Nutzflächen handele. Dass ein neuer Sachbearbeiter bei der Behörde nunmehr zu dem Ergebnis komme, dass die Flächen nicht mehr landwirtschaftlich genutzt seien, sei kein Grund, um den Sachverhalt rückwirkend anders zu beurteilen. Unabhängig davon seien auch nicht alle Feststellungen der Behörde nachvollziehbar.
23
Mit Schreiben vom 22. Juli 2024 wurde ferner vorgebracht: Die ersten Kontrollen vom ersten Prüfteam hätten im August 2015 stattgefunden. Dabei sei der gesamte Truppenübungsplatz neu vermessen worden. Die Messung habe mehr förderfähige Fläche ergeben als bis dato beantragt worden sei. In diesem Zug seien die Gräben und Bankette mit in die förderfähige Fläche aufgenommen worden. Kurz darauf sei dieses Prüfteam von der nächst höheren Instanz kontrolliert worden und auch dieses Team sei 2015 zum selben Ergebnis gekommen. Ab 2016 seien diese neuen ermittelten Flächen entsprechend des Vermessungsergebnisses angemeldet worden. Der Kläger hätte im Jahr 2019 in ein höherwertiges Förderprogramm wechseln wollen. Daraufhin hätte die Neuvermessung der Fläche in Auftrag gegeben werden sollen, wozu er sein Einverständnis erteilt habe. Da die Flächen 2015 bereits 2 Mal amtlich vermessen worden seien, sei mit keinem abweichenden Ergebnis zu rechnen gewesen. Gerügt werde in diesem Zusammenhang, dass wenn in anderen Fällen, Landwirte ein Vermessungsteam beauftragen und dabei Fehler festgestellt werden würden, dies sanktionsfrei korrigiert werde. Die hier abweichende Vorgehensweise stelle einen Verstoß gegen Artikel 3 GG dar.
24
Was das Hauptthema Wege/ Gräben/ Bankette betreffe, berufe sich das Prüfteam zum Teil auf die Aussage von Herrn K. Zur Widerlegung von Hr. K.s Ausführungen werde im Anhang ein Schreiben von Herrn R. beigefügt. Er sei für die Geländebetreuung zuständig und in dessen Verantwortlichkeit liege die gesamte Grünlandpflege der Kaserne. Hr. R. bestätige, dass die Gräben Teil der klägerischen Schafweide seien und dazugehören würden. Die Gräben und Bankette würden von den Schafen des Klägers wie die übrige Wiese beweidet werden. Was Herr K. betreffe, so sei dieser Jagdpächter des Truppenübungsplatzes. Ihm sei die Schafbeweidung ein Dorn im Auge, weil er sich dadurch in der Jagdausübung gestört fühle. Gegenüber dem Vater des Klägers habe er bereits gedroht gehabt, dass er selbst dafür sorgen werde, dass der Pachtvertrag gekündigt werde. Insofern seien die Aussagen des Herrn K. als zielgerichtet schädigend anzusehen. Ein Beweiswert komme diesen Aussagen nicht zu. Was das Feldstück mit der Wurzelablagerung betreffe, so könnten diese als Landschaftselemente gewertet werden.
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Zum Steinbruch 1 sei entgegen der Meinung der Prüfer noch nie eine Militärübung durchgeführt worden. Ferner seien lediglich die vorhandenen einzelnen Gehölze entfernt worden. Es seien also Entbuschungsmaßnahmen durchgeführt worden, um mehr wertvolle Weidefläche zu schaffen. Dabei seien Hecken zurückgeschnitten und zum Teil auch geschreddert worden. Dabei könnten natürlich Gehölzstücke anfallen. Es seien aber keine Hackschnitzel dort abgeladen worden. Die angefallenen Hackschnitzel seien durch die Pflegemaßnahmen entstanden. Die Fahrspuren und Beschädigungen der Grasnarbe seien auf diese Landschaftspflege zurückzuführen. Auf dem Luftbild aus 2018 sei klar zu erkennen, dass keine militärische Nutzung stattgefunden habe und die Grasnarbe vor der Gehölzentfernung völlig intakt gewesen sei. Die vom Prüfteam angeblich gefundenen Utensilien stellten eine Wiesenschleppe dar, die zur Beseitigung kleiner Unebenheiten auf den Wiesen genutzt werde. Das stelle eine gängige und zulässige landwirtschaftliche Methode dar. Weitere Utensilien, die auf eine Militärübung hindeuteten, seien nicht vorhanden gewesen. Die Entbuschungsmaßnahme rechtfertige keinen Abzug. Der Steinbruch 1 sei als Feldstück erstmals 2018 von dem Kläger beantragt worden. Wie es in … üblich sei, sei 2018 ein Prüfteam vor Ort gewesen, um das Feldstück zu vermessen. Das Ergebnis der Vermessung 2018 sei in den Antrag 2018 entsprechend eingeflossen. Die Fläche sei von dem Kläger in Anlehnung an die Messung 2018 systemseitig vom Amt so vorbelegt und von dem Kläger übernommen worden. Wenn die Behörde dem Kläger die förderfähigen Flächen als Datensatz zur Verfügung stelle, könne er auf die Richtigkeit der Daten vertrauen. 2019 beim Wechsel in das höherwertige Programm habe das Prüfteam festgestellt, dass dort 2018 keine Bruttofläche gewesen sei. 2020 sei dem Kläger in Aussicht gestellt worden, dass das Feldstück 2021 wahrscheinlich wieder bruttoflächenwürdig sein solle. Bruttoflächen würden nicht einfach verschwinden, wenn eine Grasnarbe beschädigt werde. Bruttoflächen änderten sich, wenn grobe Eingriffe, wie Wegebau oder dergleichen auf Flächen stattfänden. Das Prüfteam hätte somit nach 2019 höchstens die Förderfähigkeit einer Teilfläche im vorderen Bereich des Steinbruchs 1 anzweifeln dürfen, nicht aber das Vorhandensein der Bruttoflächen überhaupt.
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Zu Steinbruch 2 habe das Regierungspräsidium Karlsruhe 2020 bereits eingeräumt, dass der Steinbruch 2 voll förderfähig sei.
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Bei Steinbruch 3 sei die Abzugsfläche sehr großzügig bemessen. Im Rahmen eines Vergleichs könnten diese Flächen so akzeptiert werden. Anderenfalls müssten sie exakt ausgemessen werden.
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Zum letzten im Prüfbericht genannten Feldstück, das Richtung Straße liege, habe das Regierungspräsidium Karlsruhe auch wieder den Großteil der Fläche als förderfähig anerkannt. Mit diesem Ergebnis dieser Feststellung sei der Kläger einverstanden.
29
Mit Schriftsatz vom 11. Dezember 2024 ließ der Kläger weiter vortragen: Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die VOK, die vom 15. September 2015 bis 13. Oktober 2015 durchgeführt worden sei, nicht fehlerhaft in Bezug auf die Flächen. Vielmehr handele es sich bei den Banketten und Gräben um vollumfänglich förderungsfähige Flächen. Sofern das APK nach der Besichtigung der Flächen am 30. Oktober 2020 die Feststellung getroffen habe, dass die Bankette keine Bruttoflächen und somit nicht förderfähig und die Steinbruchflächen von der unteren Landwirtschaftsbehörde des NOK neu abzugrenzen seien, sei dies falsch.
30
Zu den Banketten/Gräben an Wegen wurde vorgetragen: Entgegen der Auffassung der Beklagten seien diese vollumfänglich beihilfefähig. Richtigerweise seien sie der Bruttofläche zuzurechnen. Diese würden vom Kläger durch seine Schafe bewirtschaftet. Folglich liege eine landwirtschaftliche Nutzung vor. Die Beklagte liege falsch, wenn sie davon ausgehe, dass bei einer erfolgten Einstufung als Bruttofläche die Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit der Flächen nicht erfüllt wären. Insbesondere könne nicht auf die Verantwortung für die Pflege der Bankette und Gräben entlang der Wege und deren Pflege durch die Standortverwaltung des Truppenübungsplatzes … abgestellt werden. Die Standortverwaltung des Truppenübungsplatzes könne sich, wie vorliegend geschehen, Dritter bedienen, die pflegerische Aufgaben bei der Instandhaltung der Anlage übernehmen. Die Schafe des Klägers hätten die Gräben als Weiden genutzt. Indem sie den Aufwuchs des Banketts und der Gräben grasten, wurde der Bewuchs auf einer Höhe gehalten, die der Instandhaltung dienlich gewesen sei. Durch diese hybride Vorgehensweise, bei der die Schafe zum einen als Mittel der Instandhaltung des Banketts und der Gräben genutzt werden würden und zum anderen die Fläche bewirtschafteten, liege eine landwirtschaftliche Nutzung vor. Des Weiteren müsse vorliegend beachtet werden, dass es sich bei den Straßen auf dem Übungsplatz nicht um öffentliche Straßen handele, die jedermann zur Verfügung stünden, sondern es sich um Anlagen des Übungsplatzes handele, auf die die Vorschriften für öffentliche Straßen nicht übertragbar seien. Bereits aus diesem Grund seien die Bankette nicht mit denen einer öffentlichen Straße gleichzusetzen. Eine Pflicht zur Instandhaltung werde somit bereits nicht nach den gängigen Regeln der Straßenbaulast begründet. Wie bei Straßen im Privatbesitz seien die Straßen auf dem Truppenübungsplatz nicht von den allgemeinen Regeln umfasst. Darüber hinaus sei festzuhalten, dass selbst in der Handreichung „extensives Grünland – Beihilfefähigkeit und Begrenzung der Bruttofläche“, die vom Ministerium für ländlichen Raum und Verbraucherschutz … herausgegeben werde, explizit die Förderbarkeit von Gräben als kleine Landschaftselemente festgestellt werde. Die Gräben würden eine Breite von weniger als 2 Metern aufweisen. Darüber hinaus sei an vielen Stellen nicht zu erkennen, dass überhaupt ein Graben vorliege. Dies liege daran, dass eine einheitliche Weidestruktur vorliege. Insgesamt sei festzuhalten, dass alle Flächen auf dem Truppenübungsplatz den Anforderungen an eine Weide entsprächen und die im Antrag angegebenen Flächen deshalb beihilfefähig seien. Dies werde aus den Lichtbildern der Örtlichkeit ersichtlich. Des Weiteren sei auch nicht ersichtlich, weshalb die in Bild 7 markierte Fläche von der Beklagten abgezogen worden sei, da auf ihr augenscheinlich kein Weg zu sehen sei, wie von der Beklagten behauptet. Selbst wenn dort ein Weg wäre, läge eine beihilfefähige Fläche vor, da der Bereich bewachsen sei.
31
Zu den Flächen mit Wurzelablagerungen wurde ausgeführt: Entgegen den Ausführungen der Beklagten müsse der Bereich, der als Wurzellager oder „mit Wurzelablagerungen“ bezeichnet werde als Landschaftselement gewertet werden, weshalb der Bereich förderfähig sei. Die Beklagte gehe selbst davon aus, dass § 8 Abs. 1 ArgarZahlVerpflV vorliegend anwendbar sei. Wie aus den Bildern 12 bis 17 hervorgehe, handele es sich bei dem Bereich um eine typische Hecke bzw. einen Knick. Dies werde aus der Zusammenschau der Bilder ersichtlich. Insbesondere sehe man auf Bild 14, das ein Querschnitt, eine lineare Struktur vorliege, die überwiegend mit Gehölzen bewachsen sei, eine Mindestlänge von 10m aufweise und eine durchschnittliche Breite von unter 15m habe. Es sei also exakt die Definition des § 8 Abs. 1 Nr. 1 AgrarZahlVerpflV erfüllt. Auch das Abstellen der Beklagten auf § 19 Abs. 1 und 2 InVeKoS-VO sowie § 2 der GAP-ReformVO BW vom 15. Dezember 2015, in denen laut der Beklagten keine Definition zu Wurzelablagerungen vorhanden sei, gehe fehl. § 19 Abs. 1 Nr. 1 InVeKoS-VO erkläre die Elemente im Sinne des § 8 Abs. 1 und 4 der AgrarZahlVerpflV zu Landschaftselementen.
32
Zu Steinbruch Schlag 52 (Steinbruch 1) wurde weiter ausgeführt: Entgegen der Ansicht der Beklagten sei die Fläche „...“ durchgehend förderfähig gewesen. Dies werde bereits bei Betrachtung des Bildes 29 sichtbar, das eine zur Beweidung geeignete Fläche zeige.
33
Zu ... (Steinbruch 3) wurde weiter ausgeführt: Entgegen den Ausführungen der Beklagten könne aus der VOK im Jahr 2019 nicht ohne Weiteres darauf geschlossen werden, dass die Fläche im Jahr 2018 nicht förderfähig gewesen sei. Anhaltspunkt hierfür sei bereits der Bewuchs, der auf den Bildern auf Seite 219 und 220 der Akte zu sehen sei. Dies gelte insbesondere für den sogenannten Weg, bei dem es sich lediglich um eine Fahrspur eines Autos handele. Aus einer Fahrspur könne nicht geschlossen werden, dass sie zu einem früheren Zeitpunkt schon vorgelegen habe, da sich Fahrspuren, bei denen die Grasnarbe verletzt sei, schon bei einmaligem Befahren bilden könnten, wenn der Boden hinreichend nass sei. Auch könne aus den mehrjährigen Sukzessionselementen nicht darauf geschlossen werden, dass die Fläche schon im Jahr 2018 mit diesen bewachsen gewesen sei. Auch hier sei ein Teil abzuziehen, der zwischen den Jahren 2018 und 2020 gewachsen sei. Aus der vergrößerten Fläche, die sich durch den Abzug der Pflanzen ergebe, die im Jahr 2018 noch nicht gewachsen gewesen seien, ergebe sich eine Vergrößerung der förderfähigen Fläche.
34
Die Bruttofläche werde von der Landwirtschaftsverwaltung – unter Berücksichtigung der aus der Förderung bekannten Landnutzungen sowie weiterer Informationen aus anderen Quellen (Vermessung, Baumaßnahmen usw.) auf Ebene des Katasterflurstücks (= Referenzfläche) festgelegt und aktualisiert, sofern sich Änderungen in der Nutzungsart ergäben. Ebenso würden Rückmeldungen der Antragstellenden hinsichtlich Überprüfungen oder Veränderungen der bisherigen ausgewiesenen Nutzungsarten und Bruttoflächengröße einfließen. Die Bruttofläche sei von der Landwirtschaftsbehörde aufgrund der VOK 2015 neu festgelegt und im Flächenverzeichnis 2016 automatisch vorgedruckt worden. Eine Änderung der Nutzung sei vom Antragsteller in den Folgejahren nicht vorgenommen worden und es sei auch für den Antragsteller nicht erkennbar gewesen, dass es sich bei der entsprechenden Flächennutzung nicht um eine Bruttoflächen handeln sollte. Es habe für den Antragsteller keinerlei Zweifel an der Richtigkeit der Bruttofläche und deshalb auch keine Veranlassung gegeben, in den Folgejahren Flächenveränderung hinsichtlich der Bruttofläche vorzunehmen. Insofern habe für die Folgejahre ein Vertrauensschutz für den Antragsteller bestanden.
35
Ergänzend werde vorgetragen, dass sowohl im Bereich Direktzahlungen, als auch im Bereich Ausgleichszulage selbst unter Zugrundelegung der von der Beklagten ermittelten Werte ein Fehler vorliege. Die Beklagte nehme zwar für das Jahr 2017 die Begünstigung von 50% an, da noch keine Sanktion erfolgt sei, wie dies Art. 19a Abs. 2 Delegierte VO (EU) Nr. 640 / 2014 vorsehe, es fände jedoch kein Abzug im Jahr 2018 statt. Ein Abzug hätte jedoch auch im Jahr 2018 erfolgen müssen, da es sich nicht um eine erneute Angabe handele, aufgrund derer die Beihilfen ausgezahlt worden seien. Sinn und Zweck des 50%igen Abschlags sei jedoch das Generieren einer abschreckenden Wirkung beim Beantragenden. Dies werde ersichtlich, wenn man sich die Erwägungen ansehe, unter denen die Verordnung erlassen worden sei. Die Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 beschreibe in ihren Erwägungen in Abs. 19, dass Verwaltungssanktionen unter Beachtung der Grundsätze der Abschreckung und der Verhältnismäßigkeit und unter Berücksichtigung der besonderen Probleme infolge höherer Gewalt sowie außergewöhnlicher Umstände festgelegt werden würden. Vorliegend habe keine weitere abweichende Angabe vorgelegen. Es handele sich um einen einheitlichen Vorgang, aufgrund dessen die Zahlungen in den Jahren 2017 und 2018 bewilligt worden seien. Eine abschreckende Wirkung habe durch die Kürzung somit nicht mehr erreicht werden können. Demzufolge sei der Grundsatz der Abschreckung verletzt worden. Darüber hinaus lägen in der nachträglichen Feststellung außergewöhnliche Umstände, die berücksichtigt werden müssten. Dies führe auch dazu, dass die Kürzung unverhältnismäßig sei, da das angestrebte Ziel der Kürzung – die Disziplinierung des Antragstellers – nicht mehr erreicht werden habe können. Darüber hinaus sei auch hierbei zu beachten, dass der Kläger nichts von der Abweichung zwischen den verschiedenen Beantragungen gewusst habe, da er auf die Richtigkeit der automatischen Aktualisierung und der für ihn ersichtlichen Vorgaben vertraut habe. Bereits aus diesem Grund sei eine Sanktionierung nicht vorzunehmen, da dem Kläger die Änderung der Bemessungsgrundlage nie bewusst gewesen sei. Eine Disziplinierung, die die Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 erreichen wolle, könne aufgrund des fehlenden Wissens um eine etwaige Änderung der Flächen nicht erreicht werden. Somit bestehe auch keine Möglichkeit eines Abzugs.
36
2. Der Beklagte, vertreten durch die FüAK, trat der Klage mit Schriftsatz vom 24. April 2024 entgegen. Zur Begründung wurde auf die Ausführungen in den Ausgangsbescheiden AELF K. … vom 8. November 2021 und 17. November 2021 sowie im Widerspruchsbescheid der FüAk vom 7. März 2024 verwiesen.
37
3. Mit Schreiben vom 19. September 2024 wurde im Wesentlichen ausgeführt: Nach erneuter Überprüfung komme das Regierungspräsidium Karlsruhe zu dem Ergebnis, dass auf dem als Steinbruch 1 bezeichneten Feldstück, bezogen auf das Jahr 2018, eine weitere Teilfläche im Umfang von 0,9289 ha zuerkannt werden könne. Aus der Stellungnahme des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 11. September 2024 folge, dass nicht festgestellt habe werden können, dass eine militärische Nutzung tatsächlich vorgelegen habe. Damit werde die Fläche im südlichen, ebenen Bereich des Steinbruchs 1 im Antragsjahr 2018 als beihilfefähig anerkannt. Ausgenommen seien lediglich die bei der VOK 2019 abgegrenzten Randflächen sowie die Grube im Norden. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2024 wurde daraufhin der Änderungsbescheid vom 2. Oktober 2024 übersandt.
38
Der Kläger ließ daraufhin mit Schreiben vom 22. Oktober 2024 den Rechtsstreit für erledigt erklären, soweit teilweise Abhilfe geschaffen worden sei.
39
Die FüAk teilte für den Beklagten mit Schreiben vom 24. Oktober 2024 mit, dass der Rechtsstreit insoweit für erledigt erklärt werde, als der Klage im Änderungsbescheid vom 2. Oktober 2024 teilweise Abhilfe geschaffen worden sei.
40
Mit Abtrennungs- und Einstellungsbeschluss vom 30. Oktober 2024 wurde von dem Verfahren W 8 K 24.560 der Klageteil abgetrennt, soweit das Begehren die mit Bescheid vom 2. Oktober 2024 geänderten Rückforderungen der Direktzahlungen der Jahre 2016 bis 2018 in Bezug auf eine Flächenabweichung in Höhe von insgesamt 19,0278 ha sowie die der Ausgleichszulage der Jahre 2016 bis 2018 in Bezug auf eine Flächenabweichung von insgesamt 21,5778 ha übersteigt und unter dem Aktenzeichen W 8 K 24.1725 fortgeführt. Das Verfahren W 8 K 24.1725 wurde eingestellt. Die Kosten des Verfahrens W 8 K 24.1725 wurden dem Beklagten auferlegt.
41
In der mündlichen Verhandlung am 29. Juni 2026 beantragte der Klägerbevollmächtigte:
Die Bescheide des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten K. … vom 8. November 2021 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 2. Oktober 2024, 17. November 2021 und 10. Dezember 2021 (DZP, AGZ und Einzug von ZA) in Gestalt der Nummern 4 bis 6 des Widerspruchsbescheides der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 7. März 2024 werden aufgehoben, soweit diese die teilweise Rücknahme von Bewilligungsbescheiden und die Rückforderung von zu viel gewährten Zuwendungen bzw. den Einzug von ZA zum Gegenstand haben.
42
Der Beklagtenvertreter beantragte,
die Klage abzuweisen.
43
Die Beteiligten machten Ausführungen zur Sache.
44
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte (einschließlich des Verfahrens W 8 K 24.1725) sowie auf die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
45
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
46
Die Klage ist als (Teil-)Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.
47
Die Klage ist unbegründet.
48
Die Bescheide des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELF) K. … vom 8. November 2021 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 2. Oktober 2024, 17. November 2021 und 10. Dezember 2021 (DZP, AGZ und Einzug von ZA) in Gestalt der Nummern 4 bis 6 des Widerspruchsbescheides der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 7. März 2024 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
49
Dass die Voraussetzungen für die streitgegenständlichen Rückforderungen von Zuwendungen in den Bereichen DZP und AGZ sowie für den Einzug von ZA vorliegen, hat der Beklagte in den Bescheiden vom 8. November 2021 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 2. Oktober 2024, 17. November 2021 und 10. Dezember 2021 und dem Widerspruchsbescheid vom 7. März 2024, auf deren Gründe – die sich das Gericht nach eingehender Sachprüfung zu eigen macht – zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird (§ 117 Abs. 5 VwGO), zutreffend begründet.
50
Das Vorbringen des Klägers ist nicht geeignet, die ausführlichen und plausiblen Feststellungen im Widerspruchsbescheid durchgreifend in Zweifel zu ziehen.
51
Streitig waren im Wesentlichen die tatsächlichen Feststellungen des Beklagten und deren rechtliche Bewertung.
52
Die teilweise Aufhebung der zugrundeliegenden Bewilligungsbescheide sowie die Rückforderungen der auf diesen basierenden Auszahlungen durch die Bescheide vom 8. November 2021 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 2. Oktober 2024, je in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. März 2024, stützen sich bezüglich der Rückforderungen der Direktzahlungen auf § 10 MOG i.V.m. Art. 80 VO (EG) 1122/2009 bzw. Art. 7 Abs. 1 DurchführungsVO, im Bereich AGZ auf Art. 48 Abs. 1, Art. 49a BayVwVfG i.V.m. Art. 7 DurchführungsVO (EU) 809/2014. Die Sanktionierung und daraus folgende Kürzung der DZP und AGZ je durch Bescheid vom 8. November 2021 (in Gestalt der Nr. 4 des Widerspruchsbescheids vom 7.3.2024) stützt sich auf Art. 19a Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014. In den Bescheiden wurden jeweils die einschlägigen Rechtsgrundlagen für die Rückforderung und für die Sanktionierung genannt und auf die Erkenntnisse der fachbehördlichen Kontrolle hingewiesen.
53
Obwohl Art. 35 Delegierte VO (EU) 640/2014 aufgrund der Ermächtigung in Art. 63 Abs. 4 VO (EU) 1306/2013 zwangsweise die vollständige oder teilweise Ablehnung bzw. Rücknahme der Förderung anordnet, wenn mit der landwirtschaftlichen Förderung Verpflichtungen oder Auflagen nicht oder nicht vollständig eingehalten werden, enthält das Unionsrecht keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Unionsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht gewährt und aus Unionsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden unionsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, U.v. 21.9.1983 – Rs. C-215/82 – Slg. 1983, 2633; U.v. 17.5.1993 – Rs. C-290/91 – NVwZ 1993, 973; BVerwG, U.v. 1.10.2014 – 3 C 31.13 – juris; VGH BW, U.v. 7.4.2014 – 10 S 870/13 – juris; OVG Lüneburg, U.v. 19.11.2013 – 10 LB 57/12 – juris).
54
Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6, 8 und 9b, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sind anzuwenden. Gemäß § 10 Abs. 3 MOG werden zu erstattende Beträge durch Bescheid festgesetzt. Ein Ermessen auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG wird der bayerischen Behörde bei der Rücknahme der Förderbescheide nicht zugestanden (BayVGH, U.v. 16.2.2009 – 19 B 08.2522 – juris Rn. 23).
55
Für den Bereich AUM gilt Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG, wonach ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 des Art. 48 BayVwVfG zurückgenommen werden.
56
Art. 73 VO (EG) 796/2004 bzw. Art. 5 VO (EU) 65/2022 und Art. 7 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) 809/2014 regeln, dass bei zu Unrecht bezahlten Beträgen der Begünstigte zur Rückzahlung der betreffenden Beträge zuzüglich etwaiger Zinsen verpflichtet ist.
57
Art. 49a BayVwVfG regelt die Erstattung und Verzinsung von bereits erbrachten Leistungen.
58
Zwar macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig i. S. d. Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, gemäß der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (vgl. hierzu etwa BVerwG, U.v. 24.3.1977 – II C 14/75 – BVerwGE 52, 193 – juris; U.v. 23.4.2003 – 3 C 25.02 – NVwZ 2003, 1384; VGH BW, U.v. 19.3.2009 – 10 S 1578/08 – juris; VG Würzburg, Ue.v. 15.1.2024 – W 8 K 23.50 und W 8 K 23.51 – je juris Rn. 36). Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektivrechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 – NvwZ 2003, 1384; BayVGH, U.v. 5.11.2013 – 19 B 09.1559 – juris Rn. 26; vgl. analog auch VG Regensburg, Gb.v. 11.4.2018 – RN 5 K 18.525 – juris Rn. 43).
59
Bei Anwendung obiger Grundsätze verstoßen die ursprünglichen Bewilligungsbescheide im Bereich AGZ teilweise gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und im Bereich DZP gegen Art. 34 Abs. 1 der VO (EG) 73/2009 bzw. Art. 32 Abs. 1 VO (EU) 1307/2013 und sind demnach insoweit rechtswidrig i. S. d. Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG. Die Voraussetzungen für die streitgegenständlichen Subventionsrückforderungen liegen vor. Der Beklagte hat hinsichtlich der vom Kläger zur Förderung angemeldeten Flächen zutreffend Flächenabweichungen festgestellt. Der Kläger hat damit rechtswidrig Förderungen erhalten, da er von vorneherein gegen die jeweiligen Fördervoraussetzungen verstoßen hat.
60
Nach Nr. 2.1 der AGZ-Richtlinie vom 17. Juni 2015 bzw. 3. April 2017 ist Gegenstand der Förderung die Gewährung einer Ausgleichszulage für landwirtschaftlich genutzte Fläche (LF) in benachteiligten Gebieten.
61
Maßgeblich ist insoweit – wie oben schon ausgeführt – die richtliniengeleitete Förderpraxis (vgl. VG Würzburg, U.v. 15.1.2024 – W 8 K 23.51 – juris Rn. 40 m.w.N.).
62
Die Gewährung einer Stütze durch Direktzahlungen an die Betriebsinhaber setzt nach Art. 34 Abs. 1 der VO (EG) 73/2009 bzw. Art. 32 Abs. 1 VO (EU) 1307/2013 die Aktivierung von Zahlungsansprüchen je beihilfefähige Hektarfläche voraus. Eine beihilfefähige Fläche ist hierbei eine Fläche, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, Art. 34 Abs. 2 lit a) der VO (EG) 73/2009 bzw. Art. 32 Abs. 2, 4 VO (EU) 1307/2013. „Landwirtschaftliche Fläche“ ist jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird (Art. 4 Abs. 1 lit e) VO (EU) 1307/2013). Die landwirtschaftliche Fläche muss dem Betriebsinhaber nach Art. 33 Abs. 1 VO (EU) 1307/2013 auch zur Verfügung stehen. Der Betriebsinhaber muss befugt sein, die Flächen zum Zwecke der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten, d.h. in der Lage sein, die Fläche mit hinreichender Selbständigkeit für seine landwirtschaftliche Tätigkeit zu nutzen. Die Fläche darf im Förderzeitraum nicht von einem Dritten bewirtschaftet werden dürfen. Sie darf nicht im Sinne der Betriebsprämienregelung dem Betrieb eines anderen Landwirts zuzuordnen sein. Damit soll verhindert werden, dass mehrere Landwirte eine Fläche für ihren Betrieb geltend machen. Die Ausübung der landwirtschaftlichen Tätigkeit auf den Flächen muss im Namen und auf Rechnung des Betriebsinhabers erfolgen (EuGH, U.v. 14.10.2010 – C-61/09 – juris Rn. 65 ff.). Eine bestimmte Form der rechtlichen Beziehung des Betriebsinhabers zu den Flächen ist nicht Voraussetzung. Die Parteien können das der Nutzung der betreffenden Fläche zugrundeliegende Rechtsverhältnis frei gestalten und auch eine unentgeltliche Überlassung der Fläche vereinbaren (NdsOVG, U.v. 20.5.2014 – 10 LB 206/11 – BeckRS 2015, 5890). Im Zusammenhang mit der Betriebsprämienregelung bedeutet der Begriff der Verwaltung zwar nicht, dass dem Landwirt die uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die Flächen in Bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung zustehen muss. Er muss jedoch im Hinblick auf diese Flächen über eine hinreichende Selbständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit verfügen können. Dies ist anzunehmen, wenn der Betriebsinhaber in der Lage ist, bei der Nutzung der Fläche eine gewisse Entscheidungsbefugnis auszuüben und die Ausübung der landwirtschaftlichen Tätigkeiten in seinen Namen und für seine Rechnung erfolgt. Soweit der Betriebsinhaber Dritte mit der Erledigung einzelner Aufgaben beauftragt, muss er diesen gegenüber weisungsbefugt sein. Ist dies nicht der Fall, ist eine Zuordnung dieser Flächen zum Betrieb eines Landwirts nicht möglich (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 – C-61/09 – juris; NdsOVG, U.v. 23.5.2013 – 10 LB 138/10 – juris; VG München, U.v. 16.7.2015 – M 12 K 14.483 – juris). Bei der Nutzung einer Grünlandfläche ist bei mehreren Nutzern einzelfallbezogen danach zu fragen, wer auf eigenes Risiko und selbständig die Fläche überhaupt bzw. überwiegend gesät, sonst gepflegt und „geerntet“ hat (VG Oldenburg, U.v. 21.9.2017 – 12A 3046/15 – juris). Die Fläche muss das ganze Jahr über beihilfefähig sein und bleiben; Verschulden spielt beim Vorliegen eines abweichenden Zustandes der Fläche keine Rolle (Busse in Schulze/Janssen/Kadelbach, Europarecht, 4. Auflage 2020, § 26 Agrarrecht, Rn. 201).
63
Die streitgegenständlichen Zuwendungen knüpfen damit als flächenbezogene Fördermaßnahmen an die landwirtschaftlich genutzte Fläche an. Landwirtschaftlich genutzte Flächen in diesem Sinn liegen bei den streitgegenständlichen aberkannten Flächen nicht vor.
64
Die Beweislast für das Vorliegen einer beihilfefähigen Fläche trägt der Kläger (vgl. VG Würzburg, U.v. 15.1.2024 – W 8 K 23.50 – juris Rn. 40 und U.v. 15.1.2024 – W 8 K 23.51 – juris Rn. 45 je m.w.N.).
65
Der Kläger versicherte bei Antragstellung, von den in den Broschüren „Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland Ausgabe 2015“, im Merkblatt zum Mehrfachantrag, in den Merkblättern zu den beantragten Einzelmaßnahmen sowie in der Anleitung zum Ausfüllen des Flächen – und Nutzungsnachweises (FNN) der jeweils betroffenen Jahre genannten Verpflichtungen und Hinweisen Kenntnis genommen zu haben, und versicherte weiter die Einhaltung dieser Verpflichtungen bzw. die Erfüllung der Fördervoraussetzungen.
66
Das Gericht konnte unter Zugrundelegung dieser Kenntnislage nicht zur Überzeugung gelangen, dass der Kläger die Förderkriterien in den maßgeblichen Förderjahren erfüllt hat.
67
Die beanstandeten Flächenabweichungen waren vorliegend unter anderem darauf zurückzuführen, dass der Kläger Bankette, Wege und Gräben mit beantragt hatte.
68
Mangels effektiver landwirtschaftlicher Nutzung sind diese Flächen nicht beihilfefähig. Verschulden spielt beim Vorliegen eines abweichenden Zustandes der Fläche keine Rolle (Busse in Schulze/Janssen/Kadelbach, Europarecht, 4. Aufl. 2020, § 26 Agrarrecht, Rn. 201).
69
Bei der Ermittlung der förderfähigen Flächen ist das Gericht weitgehend darauf beschränkt zu prüfen, ob diese durch die Behörde nachvollziehbar anhand der einschlägigen Richtlinien bzw. der allgemeinen Verwaltungspraxis erfolgt ist und ob gegebenenfalls Vorgaben des höherrangigen Rechts von der Verwaltung eingehalten worden sind. Ein Rechtsverstoß liegt nur vor, wenn die Behörde Verfahrensfehler begangen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, anzuwendendes Recht verkannt hat, bei seiner Anwendung allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt hat oder sich von sachfremden Erwägungen leiten ließ (VG Karlsruhe, U. v. 20.1.2011 – 2 K 11/10 – juris Rn. 54 m.w.N.; VG Meiningen, U. v. 14.7.2016 – 2 K 515/12 Me – juris Rn. 29).
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Hierbei ist zur Frage der Abgrenzung einer förderfähigen Fläche zu berücksichtigen, dass landwirtschaftsfachliche Feststellungen der Fachbehörde von einem besonderen Sachverstand getragen sind und diesen im Rahmen der Beweiswürdigung insofern ein besonderes Gewicht zukommt, als solche fachbehördlichen Aussagen auf jahrelanger Bearbeitung eines bestimmten Gebiets und nicht nur auf der Auswertung von Aktenvorgängen im Einzelfall beruhen. Landwirtschaftsfachliche Wertungen dürfen ohne weiteren Sachverständigenbeweis vom Gericht der Überzeugungsbildung zugrunde gelegt werden, sofern sie im Einzelfall (landwirtschafts-)fachlich vertretbar sind und auch nicht auf einem Bewertungsverfahren beruhen, das sich als unzulängliches oder gar ungeeignetes Mittel erweist, um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden (vgl. BVerwG, U. v. 9.11.2012 – 9 A 17/11 – juris Rn. 145; BayVGH, B.v. 22.7.2015 – 15 ZB 14.1285 – juris). Die Notwendigkeit einer Abweichung von fachbehördlichen Wertungen und Beweiserhebung durch das Gericht (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) ist erst dann geboten, wenn sich dem Gericht der Eindruck aufdrängen muss, dass die fachliche Äußerung tatsächlich oder rechtlich unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen fehlerhaft ist. Will ein Beteiligter die sachverständigen Aussagen der Fachbehörde ernsthaft erschüttern, bedarf es zumindest eines qualifizierten Vortrags, der sich nicht nur in ausreichendem Maß mit den fachbehördlichen Aussagen bzw. Feststellungen auseinandersetzt, sondern auch schlüssig aufzeigt, warum das dort gefundene Ergebnis nicht als vertretbar angesehen werden kann (vgl. BayVGH, B.v. 19.10.2023 – 6 ZB 23.1430 – juris Rn. 29; VG Augsburg, U.v. 14.2.2023 – Au 8 K 20.2081 – juris Rn. 44; vgl. für das Wasserwirtschaftsamt BayVGH, B.v. 23.2.2016 – 8 CS 15.1096 – juris; vgl. zu naturschutzfachlichen Stellungnahmen BayVGH, B.v. 17.8.2017 – 19 ZB 16.164 – juris).
71
Ausgehend hiervon hat der Beklagte anlässlich der VOKs 2019 und 2020 zur Überzeugung des Gerichts zutreffend festgestellt, dass es sich hinsichtlich der streitgegenständlichen Flächenabweichungen nicht um förderfähige Flächen handelt, und die förderfähigen Flächen zutreffend abgegrenzt. Die Teilflächen wurden mangels Einstufung als landwirtschaftliche Flächen zu Recht aberkannt.
72
Nach Art. 32 Abs. 2 lit a) VO (EU) 1307/2013 ist beihilfefähige Hektarfläche jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs. Landwirtschaftliche Fläche ist nach Art. 4 Abs. 1 lit e) VO (EU) 1307/2013 wiederum jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Aus Erwägungsgrund Nr. 11 der VO (EU) 1307/2013 folgt, dass Kriterien zu erlassen sind, anhand deren bestimmt werden kann, in welchen Fällen die landwirtschaftliche Fläche eines Betriebsinhabers hauptsächlich als eine Fläche zu betrachten ist, die auf natürliche Weise in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand erhalten wird, Kriterien, anhand deren eine Unterscheidung zwischen Einkünften aus landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten vorgenommen werden und der Betrag der Direktzahlungen bestimmt werden kann. Gemäß Art. 32 Abs. 3 UAbs. 1 lit b) i.V.m. UAbs. 2 VO (EU) 1307/2013 können die Mitgliedstaaten ein Verzeichnis der Flächen erstellen, die hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden und Kriterien für die Umsetzung der Bestimmungen dieses Absatzes auf ihrem Hoheitsgebiet festlegen. Eine solche Bestimmung stellt § 12 DirektZahlDurchfV dar. In § 12 Abs. 2 DirektZahlDurchfV sind Vermutungstatbestände für die Einschränkung der landwirtschaftlichen Tätigkeit, in § 12 Abs. 3 DirektZahlDurchfV Regelbeispiele für eine solch starke Einschränkung definiert (vgl. Busse in Münchener Anwaltshandbuch Agrarrecht, 3. Aufl. 2022, § 27 Rn. 134).
73
Die Voraussetzungen von § 12 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfV liegen vor. Gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfV werden Flächen, die zu dem Wege-, Straßen-, Schienen- oder Schiffsverkehr von Personen oder Fahrzeugen dienenden Anlagen gehören, hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt. Bei den Gräben handelt es sich vorliegend um Flächen, die zu dem Wege- und Straßenverkehr dienenden Anlagen gehören und damit um nichtlandwirtschaftliche Flächen.
74
Die klägerische Behauptung, dass es sich bei den streitigen Flächen um solche handelt, die an einen nichtöffentlichen Weg anknüpfen, ist insofern unerheblich. Denn § 12 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfV spricht schon seinem Wortlaut nach nicht ausschließlich von „öffentlichen“ Wegen oder Straßen. Zudem spricht auch bei teleologischer Auslegung vieles dafür, dass von der Vorschrift nicht nur der öffentliche Straßenverkehr im straßenrechtlichen Sinn gemeint ist, sondern grundsätzlich jede entsprechende Verkehrsnutzung. Denn die Norm dient ihrem Sinn und Zweck nach der Abgrenzung landwirtschaftlich genutzter Flächen von Flächen, die tatsächlich überwiegend Verkehrsflächen sind. Deshalb kommt es funktional darauf an, ob die Fläche einer Verkehrsanlage zugeordnet ist und dem Verkehr dient. Unerheblich ist hingegen, ob die Straße öffentlich gewidmet ist. Daher können auch Flächen, die etwa einem privaten Betriebsweg, einer Hofzufahrt oder sonstigem nichtöffentlichen Verkehr dienen, unter § 12 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfV fallen, wenn sie nach ihrer tatsächlichen Funktion Teil einer Verkehrsanlage sind. Dies ist hier der Fall. Straßenbegleitgräben erfüllen auch in nichtöffentlichen Bereichen Straßenfunktionen.
75
Auch die sonstigen Voraussetzungen von § 12 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfV liegen vor. Bei Gräben handelt es sich um Anlagen im Sinne der Vorschrift. Dies ergibt sich aus einer an § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG sowie Art. 2 Nr. 1 lit a) BayStrWG orientierten Auslegung, welche Gräben ausdrücklich als Teil der Straße benennen. Unter einem Graben versteht man wiederum eine längere, schmale Vertiefung im Erdreich, die in der Regel zur Aufnahme bzw. zum Führen von Wasser bestimmt sind (vgl. dazu Definition zu Art. 39 Nr. 2 LStVG: Heinzeller in BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, 29. Ed., Stand 15.4.2026, Art. 39 LStVG, Rn. 14). Die in Frage stehenden Flächen erfüllen unter Heranziehung der vom Kläger eingereichten Bilder (Bl. 137-146, 153-155 d. Gerichtsakte) allesamt die vorstehenden Anforderungen. So sind diese aufgrund der vorhandenen Vertiefungen als Gräben einzustufen.
76
Die in Frage stehenden Gräben dienen zudem dem Straßenverkehr. Bei der Frage der Dienlichkeit ist vor allem darauf abzustellen, ob die Vertiefung der Straßenentwässerung oder dem Schutz der Straße dient. Der sicheren Straßenführung dienen Durchlässe, Dämme, Gräben und Entwässerungsanlagen (vgl. Wohlfarth in Gesamtes Verkehrsrecht, 3. Aufl. 2021, § 1 FStrG Rn. 14). Eine bloße flache Unebenheit oder Fahrspur reicht normalerweise nicht aus; umgekehrt kann auch ein relativ flacher Entwässerungsmuldenzug bereits ein Graben sein, wenn seine Funktion eindeutig die Wasserführung ist. Die Abgrenzung erfolgt daher eher funktional als anhand der Beschaffenheit. Vorliegend ist die entsprechende Funktionalität zu bejahen. Dass die Vertiefungen anhand der vom Kläger eingereichten Bilder teilweise als eher flach einzustufen sind, steht dem unter Hinweis auf die vorstehenden Ausführungen nicht entgegen. Denn die Ableitung von Wasser sowie der Schutz der Bausubstanz stehen jedenfalls im Vordergrund. Dies hat der Beklagtenvertreter unter Hinweis auf die Verwaltungspraxis bei Gräben im Rahmen der mündlichen Verhandlung auch schlüssig und nachvollziehbar dargelegt. Hiernach seien Gräben nicht landwirtschaftlich förderfähig, da sie der Entwässerung dienen würden. Ob es sich um öffentlichen Verkehr oder Privatverkehr handele sei unerheblich. Dass es im Jahr 2015 eine behördliche Fehleinschätzung diesbezüglich gegeben habe, könne sich nur auf das Jahr 2015 auswirken, nicht aber auf die Folgejahre. Dass Gräben nicht förderfähig seien, sei im Übrigen auch schon vor 2015 Verwaltungspraxis gewesen; es habe lediglich im Jahr 2015 eine falsche Bewertung durch das Prüfteam gegeben. Im Übrigen komme es im Ergebnis allein auf die Angaben des Landwirtes an. Es sei zwar richtig, dass das System ihm die Angaben vorschlage, jedoch könne der Landwirt eigenständig Berichtigungen vornehmen.
77
Unabhängig davon, dass der Beklagte insofern eingeräumt hat, dass die Feststellungen der VOK 2015 fehlerhaft erfolgt sind, führt dies zu keiner anderen Beurteilung zu Gunsten des Klägers. Denn eine in der Vergangenheit unterbliebene Beanstandung führt nicht zur Förderung in einem nachfolgenden Zeitraum (VG Würzburg, U.v. 9.3.2026 – W 8 K 24.128 – juris Rn. 99). Selbst eine unzureichende Information oder Beratung durch den Beklagten würde nicht dazu führen, dass der Kläger seine Ansprüche quasi als Folgenbeseitigung trotz Fehlens der Fördervoraussetzungen gleichwohl durchsetzen könnte. Denn eine etwaige Verletzung der behördlichen Beratungspflicht kann sich als solche nicht anspruchsbegründend auswirken (BayVGH, B.v. 4.12.2023 – 22 ZB.2621 – juris Rn 19; OVG NRW, B.v. 22.11.2023 – 4 A 109/20 – juris Rn. 18; jeweils mit Verweis auf BVerwG, U.v. 8.12.1995 – 8 C 37/93 – juris Rn. 36). Wenn selbst eine kommunizierte Falschinformation keinen Anspruch begründet, kann dies folglich ein dem Kläger zunächst nicht kommunizierter Fehler erst recht nicht. Vielmehr wäre der Kläger insoweit auf einen Amtshaftungsanspruch zu verweisen, den er vor der ordentlichen Gerichtsbarkeit geltend machen müsste. Denn grundsätzlich sind Schadensersatzansprüche infolge unrichtiger behördlicher Informationen aus europarechtlicher Sicht möglich (vgl. die Schlussanträge der Generalanwältin beim EuGH vom 24.2.2022 – C-36/21 – juris Rn. 31 ff.). Allerdings kann eine Schadensersatzklage weder zur (nachträglichen) Zuweisung von Zahlungsansprüchen nach der VO (EU) 1307/2013 noch zur Gewährung von Zahlungen nach dieser Verordnung führen (VG Würzburg, U.v. 21.3.2022 – W 8 K 21.1488 – juris Rn. 78 mit Bezug auf Schlussanträge der Generalanwältin beim EuGH vom 24.2.2022 – C-36/21 – juris Rn. 39; siehe zum Ganzen schon VG Würzburg, U.v. 9.3.2026 – W 8 K 23.1769 – juris Rn. 98).
78
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hat der Beklagte zur Überzeugung des Gerichts zutreffend festgestellt, dass Flächenabweichungen vorliegen, die zu einer Verringerung und Rückforderung der ausbezahlten Zuwendungen führen.
79
Mangels beihilfefähiger Fläche kommt es auf die tatsächliche Nutzung der Fläche, hier in Form der Beweidung durch die Schafe des Klägers, nicht an.
80
Auch der weitere klägerische Vortrag führt zu keinem anderen Ergebnis.
81
Entgegen des klägerischen Vorbringens sind die Flächen mit den Wurzelablagerungen nicht als Landschaftselement i.S.d. § 8 Abs. 1 Nr. 1 AgrarZahlVerpflV einzustufen. Landschaftselemente umfassen sowohl durch menschliche Eingriffe entstandene Strukturen (z.B. durch das Anlegen von Hecken oder Baumreihen), als auch auf natürliche Weise entstandene Elemente (z.B. Feuchtgebiete oder Tümpel). Sie prägen häufig das Landschaftsbild einer Region und stellen zugleich wertvolle Lebensräume für wildlebende Tiere dar (vgl. Schulze/Schulte im Busch in Düsig/Martinez, Agrarrecht, 2. Aufl. 2022, Art. 9 VO (EU) 640/2019 Rn. 2). Landschaftselemente nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 AgrarZahlVerpflV umfassen Hecken oder Knicks, also lineare Strukturelemente, die überwiegend mit Gehölzen bewachsen sind und eine Mindestlänge von 10 Metern sowie eine Durchschnittsbreite von bis zu 15 Metern aufweisen, wobei kleinere unbefestigte Unterbrechungen unschädlich sind.
82
Die Voraussetzungen eines Landschaftselements sind vorliegend nicht gegeben. Die Wurzeln sind – wie auch den Bildern zu entnehmen ist (Bl. 147-152 d. Gerichtsakte) – nicht auf der Fläche gewachsen, sondern wurden dort lediglich abgelagert. Es handelt sich somit nicht um ein natürlich entstandenes Element. Dass auf den Wurzeln mittlerweile eine Hecke wächst, steht dem nicht entgegen. Der Beklagtenvertreter konnte hierzu in der mündlichen Verhandlung schlüssig und nachvollziehbar erläutern, dass eine Lagerfläche eine Abzugsfläche darstellt und jegliche unnatürliche Vorkommnisse abgezogen werden. Der Kläger hat selbst angegeben, dass die Wurzeln an der Stelle abgelagert wurden und dort schon seit langer Zeit liegen.
83
Das Gericht hat weiterhin auch hinsichtlich der restlichen Feldstücke keine durchgreifenden Zweifel, dass die Verringerungen und Rückforderungen zurecht erfolgt sind, da es sich bei den aberkannten Flächen nicht um förderfähige landwirtschaftliche Flächen handelte. Das ergibt sich aus den Feststellungen im Rahmen der VOKs 2019 und 2020 sowie den vorliegenden Bildern der Feldstücke.
84
Diese Feststellungen gelten nach Überzeugung des Gerichts für die gesamten in den streitgegenständlichen Bescheiden genannten Zeiträume.
85
Diese Feststellungen wurden durch den Kläger, obwohl ihn die Beweislast für das Vorliegen einer beihilfefähigen Fläche trifft, da er hieraus eine für ihn günstige Rechtsfolge ableiten will (vgl. BVerwG, U.v. 30.3.2021 – 3 C 7/20 –, juris Rn. 38; VG Ansbach Urt. v. 12.4.2023 – AN 14 K 20.190, BeckRS 2023, 11207; VG Cottbus U.v. 21.12.2021 – VG 3 K 1526/17, BeckRS 2021, 42685), nicht erschüttert. Allein aus dem Vorbringen, dass die Flächen durch die Schafe beweidet würden, folgt nicht, dass es sich um landwirtschaftlich genutzte Flächen handelt. Der Kläger hat für kein einziges Feldstück substantiiert dargelegt, warum die ermittelte Abweichungsfläche fehlerhaft sein soll.
86
Nach alldem hat das Gericht keine begründeten Zweifel an den Feststellungen des Beklagten zu den Flächenabweichungen.
87
Der Kläger kann sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen.
88
Nach der gefestigten Rechtsprechung regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit Art. 48 Abs. 2 bis 4 BayVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (vgl. BVerwG, B.v. 29.03.2005 – 3 B 117.04 – juris; BayVGH, B.v. 21.4.2020 – 6 ZB 18.2153 – juris Rn. 17).
89
Des Weiteren erfolgten die vom Beklagten nach den festgestellten Flächenabweichungen vorgenommenen Kürzungen und Sanktionierungen rechtsfehlerfrei.
90
Der Auffassung des Klägers, wonach nicht nur für das Jahr 2017 eine Begünstigung in Höhe von 50% hätte berücksichtigt werden müssen, sondern ein entsprechender Abzug auch im Jahr 2018 vorzunehmen gewesen wäre, da es sich insoweit nicht um eine erneute Angabe gehandelt habe, ist nicht zu folgen. Vielmehr liegt entsprechend der Ausführungen des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung aufgrund des Umstandes, dass es sich um verschiedene Antragsjahre handelt, schon kein einheitlicher Vorgang vor, sodass es sich folgerichtig auch nicht um eine einheitliche Angabe handeln kann. Im Übrigen handelt es sich bei der Sanktionierung nach Art. 19 a Abs. 3 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014 um eine gebundene Vorgabe, sodass die Verwaltungssanktion in voller Höhe bezahlt werden muss, im Umkehrschluss von der Behörde also zwingend einzutreiben ist.
91
Auch Art. 63 Abs. 1 UAbs. 3 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/​2014 steht einer Sanktionierung nicht entgegen, wonach Sanktionen nicht verhängt werden, wenn der Begünstigte zur Zufriedenheit der zuständigen Behörde nachweisen kann, dass die Einbeziehung des nicht förderfähigen Betrags nicht auf ein Verschulden seinerseits zurückzuführen ist, oder wenn die zuständige Behörde sich anderweitig davon überzeugt hat, dass der Fehler nicht bei dem betreffenden Begünstigten liegt. Denn der Beklagte hat sich von der Argumentation des Klägers nicht überzeugt gezeigt, dass bei diesem kein Verschulden vorliegt, sondern – wie bereits ausgeführt – nicht zuletzt in der mündlichen Verhandlung erklärt, der Umstand dass es im Jahr 2015 eine behördliche Fehleinschätzung gegeben habe, könne sich nur auf das Jahr 2015 auswirken, nicht aber auf die Folgejahre. Dass Gräben nicht förderfähig seien, sei im Übrigen auch schon vor 2015 Verwaltungspraxis gewesen; es habe lediglich im Jahr 2015 eine falsche Bewertung durch das Prüfteam gegeben. Im Übrigen komme es im Ergebnis allein auf die Angaben des Landwirtes an. Es sei zwar richtig, dass das System ihm die Angaben vorschlage, jedoch könne der Landwirt eigenständig Berichtigungen vornehmen. Der Kläger habe bei Antragstellung versichert, von den in den Broschüren „Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland Ausgabe 2015“, im Merkblatt zum Mehrfachantrag, in den Merkblättern zu den beantragten Einzelmaßnahmen sowie in der Anleitung zum Ausfüllen des Flächen – und Nutzungsnachweises (FNN) der jeweils betroffenen Jahre genannten Verpflichtungen und Hinweisen Kenntnis genommen zu haben und diese Vorgaben einzuhalten. Maßgeblich sind die Angaben des Betriebsinhabers, die sachlich richtig sein müssen, bzgl. korrekter Identifizierung und Grenzen sowie auch beantragter Nutzung. Denn das Erfordernis der sachlichen Richtigkeit der Angaben in Bezug auf die Kriterien der Beihilfefähigkeit betrifft alle für die Feststellung dieser Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen und umfasst insbesondere sowohl die richtige Angabe der Flächen durch den Betriebsinhaber als auch die korrekte Identifizierung der genutzten Parzelle und ihrer Grenzen durch ihn (vgl. Generalanwalt beim EuGH, Schlussanträge vom 2.10.2025 – C-163/24, insbesondere Rn. 79 ff., 81, 87; siehe auch VG Würzburg, U.v. 9.3.2026 – W 8 K 23.1769 – juris Rn. 96).
92
Hinsichtlich der Berechnungen im Übrigen wird auf die detaillierte Darstellung des Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 7. März 2024 Bezug genommen.
93
Die streitgegenständlichen Kürzungen sind auch nicht unverhältnismäßig.
94
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gehört zu den allgemeinen in der Europäischen Union zu beachtenden Grundsätzen. Er verlangt, dass die aufgrund einer nationalen Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das angestrebte Ziel zu verwirklichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen (EuGH, U.v. 23.11.2023 – C-213/22 – juris Rn. 43 m.w.N.). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, die den vollständigen Verlust des Anspruchs auf die landwirtschaftliche Subvention vorsieht, wenn eine der Voraussetzungen für die Gewährung dieser Subvention nicht erfüllt ist, weil Umstände eingetreten sind, die nicht die Merkmale eines Falles höherer Gewalt aufweisen (EuGH, U.v. 23.11.2023 – C-213/22 – juris Rn. 47).
95
Der Europäische Gerichtshof hat wiederholt betont, wie wichtig es ist, die mehrjährigen Verpflichtungen bis zu ihrem Ablauf zu erfüllen, indem er darauf hingewiesen hat, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe während des gesamten Verpflichtungszeitraums einzuhalten sind. Insbesondere kann die Beihilfe, wenn eine dieser Voraussetzungen auch nur ein einziges Mal nicht erfüllt wird, nicht gewährt werden, ohne dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dem entgegenstünde (EuGH, U.v. 7.9.2023 – C-169/22 – juris Rn. 63 m.w.N.).
96
Der Europäische Gerichtshof hat ebenfalls wiederholt festgestellt, dass es sich bei der im Falle der Nichteinhaltung der eingegangenen Verpflichtungen anzuwendenden Sanktion im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik, wie die Kürzung oder der Ausschluss von Beihilfen, um ein spezielles Instrument der Verwaltung handelt, das integraler Bestandteil des Systems der Landwirtschaftsbeihilfen ist und die Einhaltung dieser Verpflichtungen fördern soll (vgl. VG Würzburg, U.v. 6.3.2023 – W 8 K 22.1257 – juris Rn. 127 m.w.N.).
97
Die Kürzung bzw. Ablehnung der Förderung ist bei Nichtvorliegen der Fördervoraussetzungen somit nicht unverhältnismäßig, sondern verfolgt ein legitimes Ziel und ist geeignet, erforderlich und angemessen, um die finanziellen Interessen und Ziele der Europäischen Union auch wegen der abschreckenden Wirkung effizient zu wahren und wirksam zu schützen (vgl. EuGH, U.v. 16.11.2023 – C-196/22 – juris Rn. 52 ff.; U.v. 7.9.2023 – C-169/22 – juris Rn. 64 f.). Sie entspricht zudem dem Gleichbehandlungsgrundsatz im Vergleich zu anderen Landwirten, die ihre Verpflichtungen und die Fördervorgaben einhalten.
98
Art. 4 Delegierte VO (EU) 640/2014 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 VO (EU) 1306/2013 enthält mit der Bestimmung, bei „höherer Gewalt“ von nachteiligen Konsequenzen von Pflichtverletzungen zu befreien, außerdem schon eine mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz übereinstimmende Regelung (Schulze/Schulte im Busch in Düsing/Martinez, Agrarrecht, 2. Aufl. 2022, VO (EU) 640/2014 Art. 4 Rn. 2), sodass umgekehrt bei Nichtvorliegen dieser Ausnahmetatbestände – wie hier – grundsätzlich auch kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vorliegt.
99
Außerdem trägt schon das europarechtlich vorgeprägte System der gestuften Sanktionen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung.
100
Die in den streitgegenständlichen Bescheiden festgesetzte Zinszahlungspflicht nach Art. 5 Abs. 2 VO (EU) 65/2011 bzw. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 809/2014 i.V.m. Art. 49 a Abs. 3 S. 1 BayVwVfG bzw. § 14 MOG ist rechtlich nicht zu beanstanden. Gleiches gilt für die Kostenfestsetzung in den angegriffenen Bescheiden des Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheids. Gesonderte Bedenken sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
101
Auch der Einzug von insgesamt 8,0 ZA in die nationale Reserve durch Bescheid vom 17. November 2021 war rechtmäßig. Der Bescheid beruht auf Art. 31 Abs. 1 lit. b) VO (EU) 1307/2013. Nach dieser Vorschrift werden alle Zahlungsansprüche, die während eines Zeitraums von zwei aufeinanderfolgenden Jahren nicht gemäß Art. 32 von Betriebsinhabern aktiviert worden sind – außer in Fällen, in denen ihre Aktivierung durch höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände verhindert wurde – zur Auffüllung der nationalen Reserve herangezogen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind im vorliegenden Fall erfüllt. Der Kläger hat im Jahr 2017 insgesamt 3,15 ZA, im Jahr 2018 insgesamt 4,85 ZA und im Jahr 2019 insgesamt 5,15 ZA nicht mit einer beihilfefähigen Fläche aktiviert. Der Kläger hat folglich 3,15 ZA im Jahr 2017 und 2018 sowie weitere 4,85 ZA in den Jahren 2018 und 2019 nicht aktiviert.
102
Ausnahmevorschriften kommen dem Kläger im vorliegenden Fall ebenfalls nicht zugute. Nach Art. 2 Abs. 2 VO (EU) 1306/2013 werden als Fälle „höherer Gewalt“ und „außergewöhnliche Umstände“ insbesondere folgende Fälle bzw. Umstände anerkannt:
a) Tod des Begünstigten;
b) länger andauernde Berufsunfähigkeit des Begünstigten;
c) eine schwere Naturkatastrophe, die den Betrieb erheblich in Mitleidenschaft zieht;
d) unfallbedingte Zerstörung von Stallgebäuden des Betriebs;
e) eine Seuche oder Pflanzenkrankheit, die den ganzen Tier- bzw. Pflanzenbestand des Begünstigten oder einen Teil davon befällt;
f) Enteignung des gesamten Betriebes oder eines wesentlichen Teils davon, soweit diese Enteignung am Tag des Eingangs der Verpflichtung nicht vorherzusehen war.
103
Derartige Fälle liegen hier nicht vor. Allerdings zeigt die „insbesondere“-Formulierung der Verordnung, dass auch weitere Konstellationen zur Anerkennung höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände führen können. Nach der Rechtsprechung müssen diese jedoch von gleich hohem Gewicht sein und unabhängig vom Willen und den Einflussmöglichkeiten des den Sorgfaltsanforderungen genügenden Betriebsinhabers vorliegen (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.2004, BVerwGE 121, 10; BayVGH, B.v. 19.3.2013 – 21 ZB 12.2791 –, zit. nach juris; B.v. 31.5.2010 – 19 ZB 08.1698 –, zit. nach juris; VG Magdeburg, U.v. 1.2.2016 – 10 A 6/16). An einer derartigen Situation fehlt es im vorliegenden Fall.
104
Des Weiteren erfolgten die vom Beklagten nach den festgestellten Flächenabweichungen vorgenommenen Zuweisungen und Einzüge rechtsfehlerfrei. Die Berechnungen der entsprechenden Beträge wurden nicht bestritten.
105
Infolge der obigen Ausführungen ist auch die im Bescheid vom 10. Dezember 2021 erfolgte Festsetzung der DZP für das Jahr 2021 auf Grundlage der verringerten ZA nicht zu beanstanden.
106
Nach alledem war die Klage abzuweisen.
107
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
108
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.