VG Regensburg, Beschluss v. 03.06.2026 – RN 3 E 26.1256
Titel:
einstweilige Anordnung, Vorbefassung des Antragsgegners, Vorantrag, Ratsfraktionen, Stadtrat, Aufnahme in eine Gemeinderatsfraktion, Rechtsweg für Streitigkeiten um die Mitgliedschaft in einer Ratsfraktion, Fraktionsmitgliedschaft, Aufnahmeanspruch, Kommunalverfassungsstreit, Fraktionsautonomie, Diskontinuität, Rechtsschutzbedürfnis, Konstituierung der Fraktion
Normenketten:
VwGO § 123
VwGO § 61 Nr. 2
GO Art. 33
Schlagworte:
einstweilige Anordnung, Vorbefassung des Antragsgegners, Vorantrag, Ratsfraktionen, Stadtrat, Aufnahme in eine Gemeinderatsfraktion, Rechtsweg für Streitigkeiten um die Mitgliedschaft in einer Ratsfraktion, Fraktionsmitgliedschaft, Aufnahmeanspruch, Kommunalverfassungsstreit, Fraktionsautonomie, Diskontinuität, Rechtsschutzbedürfnis, Konstituierung der Fraktion
 
Tenor
I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 7.500,00 EUR festgesetzt.
Gründe
1
I. Der Antragsteller begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Aufnahme in die „F. ...“.
2
Der Antragsteller ist Mitglied der „…“ und wurde bei der Kommunalwahl am 8. März 2026 als Bewerber des Wahlvorschlags … („…“) in den Stadtrat der Stadt S. … gewählt. Neben dem Antragsteller wurden vier weitere Bewerber des Wahlvorschlags in den Stadtrat gewählt. In der vergangenen Wahlperiode (2020 bis 2026) hatte der Antragsteller seit 1. Dezember 2021 als einziges Mitglied der … dem Stadtrat der Stadt S. … als fraktionsloser Stadtrat angehört.
3
Die Antragsgegnerin ist eine Fraktion im Stadtrat der Stadt S. … für die Wahlperiode von 2026 bis 2032, in der sich die vier neben dem Antragsteller bei der Kommunalwahl am 8. März 2026 zu Stadtratsmitgliedern gewählten Bewerber des Wahlvorschlags … („…“) unter der Bezeichnung „F. …“ (Kurzbezeichnung: ….) zusammengeschlossen haben. Die konstituierende Fraktionsversammlung am 20. März 2026 fand in Abwesenheit des Antragstellers statt. Die im Rahmen der Sitzung beschlossene Geschäftsordnung der Antragsgegnerin, die von den vier anderen zu Stadträten gewählten …-Bewerbern unterzeichnet wurde, enthält u.a. folgende Regelung:
§ 2 Mitgliedschaft
(1) Mitglieder sind die gewählten Stadtratsmitglieder, die sich der Fraktion anschließen.
(2) Mitglieder müssen sich zu den Grundwerten und den programmatischen Zielen der … bekennen.
(3) Die Aufnahme neuer Mitglieder kann mit 2/3-Mehrheit beschlossen werden. Über die Aufnahme entscheidet die Fraktionsversammlung.
(4) Die Mitgliedschaft in der Fraktion endet durch Tod, Mandatsverlust oder durch Ausschluss. Im Falle eines Ausschlusses muss das auszuschließende Mitglied in der Fraktionsversammlung angehört werden. Ein Ausschluss kann mit 2/3-Mehrheit beschlossen werden.
4
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Geschäftsordnung Bezug genommen.
5
Laut dem Protokoll über die Fraktionsversammlung am 20. März 2026, auf das wegen der Einzelheiten ebenfalls Bezug genommen wird, wurden in der Versammlung die Geschäftsordnung beschlossen, der Fraktionsvorsitzende und sein Stellvertreter sowie ein Fraktionsgeschäftsführer gewählt, die Ausschussmitglieder bestimmt und diverse weitere Beschlüsse über die Stadtratsarbeit der Fraktion gefasst. Dass eine explizite Beschlussfassung über die personelle Zusammensetzung der Fraktion erfolgt wäre, geht aus dem Protokoll nicht hervor.
6
Mit E-Mail vom 13. April 2026 teilte der Geschäftsführer der Antragsgegnerin der Stadt S. … mit, dass der Antragsteller bei der konstituierenden Sitzung nicht anwesend gewesen und daher nicht Mitglied der …-Fraktion sei. Mit dieser E-Mail wurden außerdem die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin und das Protokoll über die konstituierende Sitzung an die Stadt S. … übersandt. Des Weiteren wurde der Stadt S. … mitgeteilt, dass mit einer Weiterleitung der Unterlagen an den Antragsteller, der zwischenzeitlich wohl mit der Stadtverwaltung der Stadt S. … Kontakt wegen der Frage seiner Fraktionszugehörigkeit aufgenommen hatte, kein Einverständnis bestehe. Mit Schreiben vom 3. Mai 2026 wandte sich der Antragsteller an die Antragsgegnerin und forderte ihren Vorsitzenden auf, ihm das „Protokoll über die Fraktionsbildung der … und den Ausschluss meiner Person“ zur Verfügung zu stellen. Eine vom Antragsteller hierfür gesetzte Frist ist nach Aktenlage fruchtlos verstrichen.
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Mit am 4. Mai 2026 bei Gericht eingegangenem Schreiben hat der Antragsteller vorliegenden „Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Verwaltungsgerichtsordnung“ gestellt und beantragt, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, seinen Ausschluss aus der …-Stadtratsfraktion bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen, hilfsweise festzustellen, dass er bis zur Entscheidung in der Hauptsache so zu behandeln sei, als sei er weiterhin Mitglied der genannten Fraktion, insbesondere hinsichtlich Mitwirkungs- und Rederechten, hinsichtlich der Besetzung und Teilnahme an Ausschüssen und hinsichtlich finanzieller und organisatorischer Fraktionsmittel, soweit fraktionsbezogen. Mit der Eingangsbestätigung vom 5. Mai 2026 teilte das Gericht dem Antragsteller mit, dass es vorbehaltlich einer anderweitigen Klarstellung durch den Antragsteller davon ausgehe, dass sich der Antrag nicht gegen einen Ausschluss aus einer bestehenden Fraktion, sondern gegen die Nichtaufnahme in die für die Wahlperiode 2026 bis 2032 neu konstituierte Fraktion richte. Mit Schreiben vom 15. Mai 2026 erklärte der Antragsteller daraufhin, dass sein ursprünglicher Antrag zu korrigieren und zu erweitern sei und nunmehr nicht nur die ursprüngliche Fragestellung zu klären, sondern auch ausdrücklich gegen die Entscheidung der Antragsgegnerin vorzugehen sei, ihn trotz ordnungsgemäßer Wahl und Mandatsausübung nicht in die Fraktion aufzunehmen. Er beantrage daher, dass das Gericht über die Rechtmäßigkeit der Nichtaufnahme in die Fraktion entscheide und gegebenenfalls die Antragsgegnerin verpflichte, ihn in die Fraktion aufzunehmen oder zumindest eine tragfähige rechtliche Begründung für die Verweigerung vorzulegen. In einem weiteren Schreiben vom 24. Mai 2026 wies der Antragsteller darauf hin, dass er die Überprüfung der Konstituierung der …-Fraktion vom 20. März 2026, die Feststellung, dass seine Nichtaufnahme in die Fraktion rechtswidrig sei, sowie eine „Korrektur der Fraktionsmitglieder“ unter Berücksichtigung seines Antrags auf Aufnahme in die Fraktion beantrage.
8
Zur Begründung macht der Antragsteller geltend, er sei als (wieder) gewähltes Mitglied des Stadtrats der …-Fraktion zugehörig. Er sei zur konstituierenden Sitzung am 20. März 2026 nicht eingeladen worden, obwohl die Geschäftsordnung der Fraktion ausdrücklich vorsehe, dass die Fraktionsversammlung durch den Fraktionsvorsitzenden mit einer Frist von mindestens drei Tagen einzuberufen sei und obwohl er als langjähriges Parteimitglied gewählter Stadtrat und damit potenzielles Mitglied der Fraktion sei. Er sei vom Vorhaben seines Ausschlusses nicht informiert worden. Eine ordnungsgemäße Anhörung habe nicht stattgefunden. Auch die Gründe des Ausschlusses seien ihm nicht mitgeteilt worden, weshalb er keine Gelegenheit gehabt habe, sich zu den erhobenen Vorwürfen bzw. Ausschlussgründen zu äußern. Ein sachlicher Grund für die Nichtaufnahme sei ihm nicht mitgeteilt worden und auch nicht ersichtlich. Die Entscheidung erscheine vielmehr willkürlich und politisch motiviert, ohne dass es hierfür eine rechtliche Grundlage gebe. Von der Antragsgegnerin selbst sei ihm der Ausschluss auch gar nicht mitgeteilt worden, sondern er habe einen Hinweis darauf erst von der Stadt S. … erhalten. Die Frage seiner Aufnahme oder Nichtaufnahme in die Fraktion sei im Protokoll der Gründungsversammlung auch nicht dokumentiert worden. Im Protokoll finde sich nicht einmal ein Hinweis, dass die Fraktion überhaupt über seine Mitgliedschaft beraten oder abgestimmt habe. Die Geschäftsordnung enthalte auch keine Bestimmung, wonach die bloß Abwesenheit eines Stadtrats automatisch zur Nichtaufnahme in die Fraktion führe. Eine darauf abstellende Begründung sei nicht haltbar, da die Mitgliedschaft in einer Fraktion nicht von der Anwesenheit in einer Sitzung abhänge, sondern von einem Beschluss der Fraktion, der ordnungsgemäß auf der Tagesordnung stehen, beraten und mit der in der Geschäftsordnung vorgesehenen Mehrheit beschlossen werden müsse. Im Protokoll der Gründungsversammlung sei auch nicht festgehalten worden, welche Stadtratsmitglieder tatsächlich in die Fraktion aufgenommen worden seien. Eine solche Feststellung sei jedoch unabdingbare Voraussetzung für die rechtliche Wirksamkeit der Fraktionsbildung und die spätere Überprüfbarkeit etwaiger Entscheidungen über die Aufnahme oder Nichtaufnahme einzelner Mitglieder. Ein Gründungsprotokoll, das die aufgenommenen Mitglieder nicht namentlich ausweise, sei regelmäßig als unvollständig zu betrachten. Dieser Dokumentationsmangel stelle die Transparenz und Nachvollziehbarkeit und damit die Ordnungsmäßigkeit des gesamten Vorgangs infrage. Eine Entscheidung über seine Aufnahme oder Nichtaufnahme sei zwingend zu dokumentieren gewesen. Denn so könne es auch sein, dass seine Stellung als potentielles Mitglied zunächst vorausgesetzt worden und die spätere Nichtaufnahme erst nachträglich – möglicherweise sogar ohne Wissen oder Beteiligung der übrigen Fraktionsmitglieder – konstruiert worden sei.
9
Der Antragsteller ist der Auffassung, die Nichtaufnahme in die Fraktion stelle einen erheblichen Eingriff in seine kommunalrechtliche Stellung dar. Als gewähltes Mitglied des Stadtrats bestehe ein rechtlich geschützter Anspruch darauf, an der innerfraktionellen Willensbildung mitzuwirken, Zugang zu fraktionsinternen Informationen zu erhalten und die mit einer Fraktionszugehörigkeit verbundenen Rechte wahrzunehmen. Die Verweigerung der Aufnahme ohne tragfähigen, objektiv nachvollziehbaren Grund verletze nicht nur den Gleichbehandlungsgrundsatz, sondern beeinträchtige auch die Funktionsfähigkeit des Mandats, da wesentliche Arbeitsstrukturen des Stadtrats über die Fraktion organisiert seien. Eine Fraktion sei zwar in ihrer politischen Willensbildung frei, jedoch nicht befugt, gewählte Mandatsträger ohne nachvollziehbare Gründe von der fraktionsinternen Arbeit auszuschließen. Dieses Vorgehen weise schon mehrere Form- und Verfahrensfehler auf, sei unverhältnismäßig und sei nur unzureichend begründet. Die Rechtswidrigkeit seines Ausschlusses aus der Fraktion ergebe sich aber nicht nur aus der fehlenden Anhörung und der Verletzung elementarer Beteiligungsrechte, sondern bereits aus der Tatsache, dass die Fraktion in ihrer aktuellen personellen und organisatorischen Struktur überhaupt nicht wirksam konstituiert worden sei, weil die Wahl des Fraktionsvorsitzenden ohne seine Kenntnis durchgeführt worden sei. Als gewähltes Mitglied des Stadtrates und Gründungsmitglied der Fraktion hätte er zwingend zu jeder Sitzung eingeladen werden müssen, in der innerorganisatorische Entscheidungen getroffen würden. Dies stelle einen schwerwiegenden Verfahrensfehler dar, der die Nichtigkeit der Wahl zur Folge habe. Werde ein Mitglied von fraktionsinternen Wahlen ausgeschlossen, liege ein Verstoß gegen unverzichtbare Mindeststandards demokratischer Willensbildung vor. Da die Wahl des Fraktionsvorsitzenden somit nichtig sei, fehle ihm auch die Befugnis, die Sitzung einzuberufen, in der sein Ausschluss beschlossen worden sei. In einer solchen Sitzung gefasste Beschlüsse seien unwirksam und sein Ausschluss aus der Fraktion schon deshalb nichtig. Die Fraktion habe damit weiterhin die ursprüngliche personelle Zusammensetzung und er sei unverändert Mitglied der Fraktion. Vorsorglich sei außerdem darauf hinzuweisen, dass die innerfraktionelle Aufgabenverteilung ebenfalls nicht den Mindestanforderungen demokratischer Willensbildung entspreche. Ein Fraktionsmitglied dürfe nicht ohne sachlichen Grund von Aufgaben ausgeschlossen werden oder in einer Weise behandelt werden, die seine Mandatsausübung beeinträchtige oder entwerte. Er sei nicht nur von der Wahl des Fraktionsvorsitzenden ausgeschlossen worden, sondern auch bei der anschließenden Aufgabenverteilung vollständig übergangen worden. Dies verletzte das Gleichbehandlungsgebot und stelle eine unzulässige Marginalisierung eines gewählten Mandatsträgers dar. Fraktionen seien zwar politische Zusammenschlüsse, hätten aber nicht das Recht, einzelne Mitglieder systematisch auszuschließen oder ihnen die Möglichkeit zu nehmen, ihr Mandat sinnvoll auszuüben. Seine strukturelle Benachteiligung bei der Aufgabenverteilung stelle auch einen eigenständigen Verstoß gegen die innerorganisatorische Demokratie einer Fraktion dar, der ebenfalls zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung führe, da ein Mitglied, das systematisch von Aufgaben, Informationen und Beteiligungsmöglichkeiten ausgeschlossen werde, nicht mehr als gleichberechtigter Teil einer Fraktion agieren könne. Eine solche Struktur sei mit dem kommunalverfassungsrechtlichen Verständnis einer Fraktion unvereinbar.
10
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihn vorläufig in die …-Stadtratsfraktion aufzunehmen.
11
Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,
den Antrag abzulehnen.
12
Zur Begründung macht die Antragsgegnerin geltend, einen Ausschluss des Antragstellers aus einer Fraktion habe es gar nicht gegeben. Der Antragsteller sei nicht Mitglied einer bestehenden Fraktion, aus der er ausgeschlossen hätte werden können. Er sei zu keinem Zeitpunkt Mitglied der …-Stadtratsfraktion gewesen, die sich am 20. März 2026 neu konstituiert habe. In der vorangegangenen Wahlperiode habe es keine …-Fraktion gegeben. Die Antragsgegnerin meint, es bestehe kein subjektiver Anspruch auf Aufnahme in die neu konstituierte Fraktion. Fraktionen seien nämlich freiwillige Zusammenschlüsse von Stadtratsmitgliedern zur gemeinsamen politischen Arbeit. Die Mitgliedschaft in einer Fraktion entstehe aber nicht automatisch durch Wahl über denselben Wahlvorschlag, sondern setze vielmehr einen tatsächlichen Zusammenschluss und die Bereitschaft der übrigen Fraktionsmitglieder zur gemeinsamen politischen Arbeit voraus. Dies bestätige die Geschäftsordnung, die gerade keine automatische Mitgliedschaft sämtlicher über einen bestimmten Wahlvorschlag gewählter Stadtratsmitglieder vorsehe, sondern die Mitgliedschaft und Aufnahme neuer Mitglieder ausdrücklich regle. Auch ohne Aufnahme in die Fraktion bleibe der Antragsteller Mitglied des Stadtrates. Seine Rechte als einzelnes Stadtratsmitglied würden durch die Nichtaufnahme in die …-Fraktion nicht berührt. Er könne sein Mandat weiterhin ausüben, an Sitzungen teilnehmen, abstimmen, Anträge im Rahmen der kommunalrechtlichen Vorgaben stellen und seine Rechte als Stadtrat wahrnehmen. Die Nichtaufnahme in die Fraktion sei daher nicht mit einer Entziehung des Mandats oder einer unzulässigen Behinderung der Stadtratstätigkeit gleichzusetzen. Der Antragsteller habe daher keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Insbesondere bestehe kein Anspruch auf Wiederaufnahme oder Fortbestand einer Mitgliedschaft in der Fraktion, weil eine solche Mitgliedschaft in der neu konstituierten Fraktion nie bestanden habe. Auch ein Anordnungsgrund sei nicht ersichtlich, weil der Antragsteller seine Rechte als Stadtrat weiterhin wahrnehmen könne. Soweit er zusätzlich fraktionsbezogene Rechte, Mittel oder Positionen beanspruche, setzten diese gerade eine Fraktionsmitgliedschaft voraus, die nicht bestehe.
13
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.
14
II. Der Antrag, mit dem der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz in Bezug auf seine Nichtaufnahme in die neu konstituierte „Fraktion …“ begehrt (vgl. hierzu A.), hat keinen Erfolg. Zwar ist für den Antrag der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet (vgl. hierzu B.). Der Antrag ist jedoch unzulässig (vgl. hierzu C.).
A. 
15
Gegenstand des auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gerichteten Antrags ist das Begehren des Antragstellers, in die neu konstituierte …-Fraktion im Stadtrat der Stadt S. … für die Wahlperiode von 2026 bis 2032 aufgenommen zu werden.
16
§ 88 VwGO i.V.m. § 122 Abs. 1 VwGO erlegt den Verwaltungsgerichten die Aufgabe auf, das Rechtsschutzziel des Antragstellers zu ermitteln. Die Bestimmung stellt zugleich klar, dass es auf das wirkliche Begehren des Beteiligten ankommt, nicht auf die Fassung der Anträge (vgl. BVerfG, B.v. 29.10.2015 – 2 BvR 1493/11 – NVwZ 2016, 238 Rn. 37). Maßgebend für den Umfang des Begehrens ist das aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Antragsbegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel (vgl. BVerwG, B.v. 1.9.2010 – 9 B 80/09 – juris Rn. 3). Die Ermittlung des Antragsbegehrens aus dem gesamten antragsbegründenden Vortrag kann nicht nur zu einer Neufassung oder Ergänzung eines etwa gestellten Antrags, sondern auch zu einer Umdeutung der gewählten in die statthafte Rechtsschutzform oder Klageart führen (vgl. Wöckel in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 88 Rn. 10 m.w.N.).
17
Nach diesen Maßstäben ist der Antrag bei verständiger Würdigung des Vorbringens des anwaltlich nicht vertretenen Antragstellers darauf gerichtet, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihn vorläufig in die neu konstituierte …-Stadtratsfraktion aufzunehmen. Zwar spricht der Antragsteller selbst nicht durchgehend von einer Nichtaufnahme, sondern macht teilweise ausdrücklich sowie – etwa indem er sich selbst als Fraktionsmitglied bezeichnet und vorträgt, die Fraktion müsse „weiterhin die ursprüngliche personelle Zusammensetzung“ haben und er müsse „unverändert Mitglied der Fraktion“ sein – auch sinngemäß geltend, dass es seinem Verständnis nach zu einem Ausschluss seiner Person aus der Stadtratsfraktion gekommen sei. Eine Entscheidung über einen Ausschluss des Antragstellers wurde – ebenso wie eine ausdrückliche Entscheidung über seine Nichtaufnahme – im Rahmen der konstituierenden Sitzung der Antragsgegnerin am 20. März 2026 laut Protokoll aber nicht getroffen. Der Antragsteller war auch zu keinem Zeitpunkt Mitglied der Antragsgegnerin und konnte deshalb auch gar nicht aus der Fraktion ausgeschlossen werden.
18
Der Antragsteller ist nämlich zum einen nicht automatisch Mitglied der neu konstituierten Fraktion geworden, auch wenn sich diese aus Stadträten zusammensetzt, die als Bewerber desselben Wahlvorschlags in den Stadtrat gewählt wurden und derselben Partei wie der Antragsteller angehören. Denn Ratsfraktionen sind Gruppen von Mitgliedern der Gemeindevertretung mit jeweils gemeinsamen politischen Grundanschauungen, die sich zusammengeschlossen haben, um ihre Vorstellungen und Aktivitäten aufeinander abzustimmen und diesen im arbeitsteiligen Zusammenwirken zu besserer Wirksamkeit zu verhelfen (vgl. BVerwG, U.v. 27.3.1992 – 7 C 20/91 – NVwZ 1993, 375/376; Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, 35. EL Mai 2025, Art. 33 GO Rn. 4). Es mag zwar weithin üblich sein, dass alle gewählten Bewerber eines bestimmten Wahlvorschlages eine gemeinsame Fraktion bilden. Dies ist jedoch nicht zwingend, was sich auch daran zeigt, dass sich anerkanntermaßen umgekehrt auch Mandatsträger aus verschiedenen Wahlvorschlägen zu einer Fraktion zusammenschließen können, wenn eine gewisse übereinstimmende politische Grundanschauung besteht (vgl. Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, 35. EL Mai 2025, Art. 33 GO Rn. 4c m.w.N.). Insbesondere bildet sich eine Fraktion aus den gewählten Bewerbern eines bestimmten Wahlvorschlages aber nicht automatisch. Schon dem Wortsinne nach bedarf es für einen Zusammenschluss vielmehr einer aktiven und bewussten Übereinkunft von Ratsmitgliedern über die Bildung einer Fraktion und über ein Zusammenwirken in dieser. Wäre ein Mandatsträger automatisch Mitglied einer gemeinsamen Fraktion mit allen anderen gewählten Bewerbern seines Wahlvorschlages, würde dies außerdem auch die Ausübung seines freien Mandats beschränken (vgl. zum freien Mandat von Gemeinderatsmitgliedern BayVGH, U.v. 3.4.1990 – 4 B 90.182 – beckonline; BayVGH, B.v. 18.7.1989 – 4 CE 89.2120 – beckonline; BeckRS 1989, 2422; Barth in Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, 29. Edition Stand: 1.2.2026, Art. 30 GO Rn. 11 ff.). Denn die Bildung von Fraktionen zielt gerade darauf ab, dass die in ihnen zusammengeschlossenen Mandatsträger durch ihre Tätigkeit in der Fraktion die Willensbildung in der Gemeindevertretung vorbereiten und das ihnen erteilte öffentliche Mandat durch Abstimmung mit Gleichgesinnten möglichst effektiv durchsetzen können (vgl. BayVGH, B.v. 13.2.2007 – 4 C 06.2676 – beckonline). Sie ist ein Element der freien Ausübung des Mandats eines Ratsmitglieds, in die somit eingegriffen würde, wenn ein Ratsmitglied nicht frei über den Beitritt zu einer Fraktion entscheiden könnte. An der von den übrigen vier gewählten Bewerbern seines Wahlvorschlages im Rahmen der konstituierenden Sitzung der Antragsgegnerin getroffenen, aus den genannten Gründen erforderlichen Vereinbarung über die Gründung einer Fraktion war der Antragsteller aber nicht beteiligt und ist deshalb nicht Mitglied der neu konstituierten Fraktion geworden. Dass eine spätere Beitrittsvereinbarung geschlossen wurde, ist weder ersichtlich noch von den Beteiligten geltend gemacht worden.
19
Zum anderen hat es in der vergangenen Wahlperiode (2020 bis 2026) eine …-Stadtratsfraktion im Stadtrat der Stadt S. …, der der Antragsteller hätte angehören können, nicht gegeben, weil der Antragsteller Einzelstadtrat ohne Fraktionsstatus war. Überdies unterliegen auch Stadtratsfraktionen dem Grundsatz der Diskontinuität und verlieren ihre Existenz mit dem Ende der Wahlperiode des Ratsorgans (vgl. OVG MV, B.v. 16.7.2025 – 2 LZ 224/25 – beckonline Rn. 2 m.w.N.; Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, 35. EL Mai 2025, Art. 33 GO Rn. 4). Selbst wenn der Antragsteller also in der vergangenen Wahlperiode Mitglied in einer Fraktion der … gewesen wäre, so hätte sich diese, wie im Fall der Antragsgegnerin am 20. März 2026 geschehen, neu konstituieren müssen und eine Mitgliedschaft in der Fraktion der vergangenen Wahlperiode würde nicht ohne weiteres in der neuen Wahlperiode fortbestehen.
20
Der Antragsteller konnte nach alledem nicht aus der Fraktion ausgeschlossen werden, weil dies voraussetzen würde, dass er zunächst einmal Mitglied der Antragsgegnerin geworden ist, was aber nicht der Fall ist. Er wurde vielmehr nicht in diese aufgenommen, als sich die Fraktion für die beginnende Wahlperiode 2026 bis 2032 neu konstituiert hat. Dem Begehren des Antragstellers, welcher im Ergebnis vorläufig als Mitglied der Antragsgegnerin gelten möchte, würde daher – wie in der ursprünglichen Antragsschrift beantragt – durch die bloße Außervollzugsetzung eines etwaigen Ausschlusses aus der Fraktion, den es als solchen aber nicht gegeben hat, nicht weitergeholfen. Um Mitglied der Antragsgegnerin zu sein, müsste der Antragsteller daher erst einmal in die neu konstituierte Fraktion aufgenommen werden. Das Antragsbegehren ist daher dahingehend auszulegen, dass die Antragsgegnerin verpflichtet werden soll, den Antragsteller vorläufig in die neu konstituierte …-Stadtratsfraktion für die Wahlperiode 2026 bis 2032 im S. … Stadtrat aufzunehmen.
21
Das Gericht hat den Antragsteller mit der Eingangsbestätigung vom 5. Mai 2026 auch auf diese beabsichtigte Auslegung seines Antragsbegehrens hingewiesen. Der Antragsteller ist diesem Verständnis in seinen weiteren Schriftsätzen, auch wenn er in diesen zum Teil weiterhin zu einem angeblichen „Ausschluss“ aus der Fraktion und dazu vorträgt, dass er weiterhin Mitglied der Fraktion sei, nicht entgegengetreten, sondern hat klargestellt, dass er gegen die Entscheidung vorgehe, ihn nicht in die Fraktion aufzunehmen (Schriftsatz vom 15. Mai 2026) bzw. die Feststellung begehre, dass seine Nichtaufnahme in die Fraktion rechtswidrig erfolgt sei (Schriftsatz vom 24. Mai 2026). Dass es dem Antragsteller nicht um eine endgültige Entscheidung über seine Aufnahme in die Fraktion geht, sondern um eine vorläufige Regelung bis zu einer Entscheidung in einer bis dato noch nicht erhobenen Hauptsache, er mithin also einstweiligen Rechtsschutz begehrt, führt der Antragsteller in seinen Schriftsätzen selbst aus und bringt er auch dadurch zum Ausdruck, dass er seine Antragsschrift mit „Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)“ überschrieben hat.
22
Soweit der Antragsteller im Schreiben vom 24. Mai 2026 auch die Überprüfung der Konstituierung der …-Fraktion und die Feststellung beantragt, dass diese unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften stattgefunden habe, handelt es sich, auch wenn sie als solche formuliert werden, nicht um prozessuale Sachanträge. Mit dem Argument einer fehlerhaften Konstituierung der Fraktion sowie von Form- und Verfahrensfehlern begründet der Antragsteller vielmehr, warum eine Entscheidung der Antragsgegnerin über seine Nichtaufnahme rechtswidrig gewesen sein soll. Es handelt sich bei diesen „Anträgen“ daher um den zusammengefassten Kern eines Teils seiner Antragsbegründung, nicht aber um eigenständige Sachanträge, mit denen er zusätzliche, eigenständige Verfahrensgegenstände zur Entscheidung des Gerichts stellen würde.
B.
23
Für den so verstandenen, auf Verpflichtung der Antragsgegnerin, ihn vorläufig in die …-Stadtratsfraktion aufzunehmen, gerichteten Antrag ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil das zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin in Streit stehende Rechtsverhältnis maßgeblich öffentlichrechtlicher Natur ist. Gemeinderatsfraktionen sind, obwohl die Gemeindeordnung sie nur implizit in der Vorschrift des Art. 33 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung – GO) zur Ausschussbesetzung anspricht, keine privatrechtlichen Vereinigungen, sondern öffentlichrechtliche Zusammenschlüsse (so nunmehr unter Abkehr von seiner früheren Rechtsprechung auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, vgl. B.v. 28.10.2024 – 4 C 24.1657 – beckonline Rn. 12; siehe ferner auch Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, 35. EL Mai 2025, Art. 33 GO Rn. 4; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, 163. EL Dezember 2025, Art. 33 GO Erl. 3.2). Denn Ratsfraktionen sind, wie bereits dargelegt, Gruppen von Mitgliedern der Gemeindevertretung mit jeweils gemeinsamen politischen Grundanschauungen, die sich zusammengeschlossen haben, um ihre Vorstellungen und Aktivitäten aufeinander abzustimmen und diesen im arbeitsteiligen Zusammenwirken zu besserer Wirksamkeit zu verhelfen. Mit dieser Aufgabenstellung üben die Fraktionen im gemeindlichen Willensbildungsprozess wichtige Funktionen aus, indem sie diesen Prozess straffen und auf deutlich unterscheidbare Alternativen konzentrieren (vgl. BVerwG, U.v. 27.3.1992 – 7 C 20/91 – NVwZ 1993, 375/376; Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, 35. EL Mai 2025, Art. 33 GO Rn. 4). Da das einzelne Gemeinderatsmitglied, wie ebenfalls bereits erläutert, durch seinen Beitritt zu einer Fraktion darauf abzielt, durch seine Tätigkeit in der Fraktion die Willensbildung in der Gemeindevertretung vorzubereiten und das ihm erteilte öffentliche Mandat durch Abstimmung mit Gleichgesinnten möglichst effektiv durchzusetzen (vgl. BayVGH, B.v. 13.2.2007 – 4 C 06.2676 – beckonline), steht jedenfalls das „Ob“ der Mitgliedschaft in einer Fraktion in einem so engen Zusammenhang mit der Wahrnehmung der durch die Gemeindeordnung eingeräumten Rechte und Pflichten eines Gemeinderatsmitglieds, dass die hier in Rede stehende Aufnahme in eine Fraktion sowie auch, spiegelbildlich, der Ausschluss aus einer Fraktion ein öffentlichrechtliches Rechtsverhältnis betreffen und Streitigkeiten hieraus daher dem Verwaltungsrechtsweg unterworfen sind (so auch VG Bayreuth, B.v. 13.12.2024 – 4 E 24.1157 – beckonline Rn. 28; Böhle/Ecker/Kuhne, Bayerische Kommunalgesetze, 115. EL Juli 2025, Art. 29 GO Erl. 8; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, 163. EL Dezember 2025, Art. 33 GO Erl. 3.2). Es handelt sich dabei jedenfalls nicht nur um reine Innenrechtsbeziehungen innerhalb einer Fraktion, sodass die Frage, ob derartige Innenrechtsstreitigkeiten dem öffentlichen Recht oder dem privaten Recht angehören (ausdrücklich offengelassen bei BayVGH, B.v. 10.4.2018 – 4 CE 17.2450 – beckonline Rn. 25 m.w.N.; siehe zum Meinungsstand auch Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, 163. EL Dezember 2025, Art. 33 GO Erl. 3.2), vorliegend dahinstehen kann.
C.
24
Der vom Antragsteller auch selbst so bezeichnete Antrag ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO statthaft. Davon abgesehen, dass es sich bei einer – im Rahmen der konstituierenden Sitzung am 20. März 2026 gar nicht explizit getroffenen – Entscheidung der Antragsgegnerin über eine Fraktionsmitgliedschaft des Antragstellers schon nicht um einen Verwaltungsakt handeln dürfte, geht es dem Antragsteller nicht nur um die bloße Außervollzugsetzung einer Entscheidung der Antragsgegnerin, sondern begehrt er die Aufnahme in die Fraktion durch die Antragsgegnerin, sodass es sich um ein Leistungsbegehren handelt. Dieses Ziel kann er nicht durch Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gemäß § 80 Abs. 5 VwGO erreichen, sodass der in § 123 Abs. 5 VwGO vorgegebene Vorrang eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht zum Tragen kommt und der Antrag des Antragstellers als Antrag nach § 123 VwGO auszulegen ist.
25
Die Beteiligtenfähigkeit der Antragsgegnerin ergibt sich aus § 61 Nr. 2 VwGO. Nach § 61 Nr. 2 VwGO sind Vereinigungen beteiligtenfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Diese Voraussetzung ist bei Gemeinderatsfraktionen, denen nach Maßgabe der Geschäftsordnung (Art. 45 GO) bei der Besetzung von Ausschüssen (Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO) und auch sonst im ratsinternen Geschäftsgang eigene Rechte zustehen, nicht nur in Organstreitigkeiten mit der Gemeinde gegeben (vgl. BayVGH, B.v. 10.4.2018 – 4 CE 17.2450 – beckonline Rn. 14), sondern auch bei Streitigkeiten um die Zugehörigkeit zur Fraktion. Das Gericht schließt sich insoweit den Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Beschluss vom 10. April 2018 – 4 CE 17.2450 – (beckonline Rn. 15) an, die zwar im Fall eines Ausschlusses aus einer Fraktion ergangen sind, in der vorliegend gegenständlichen Konstellation aber entsprechend gelten:
„Für die vorliegende interne Streitigkeit um die Mitgliedschaft in einer Fraktion kann nichts anderes gelten. Der im Wege einer Mehrheitsentscheidung herbeigeführte, vom Fraktionsvorsitzenden namens der gesamten Fraktion bekanntgegebene Beschluss über den Ausschluss der Antragstellerin beruht zwar ersichtlich nicht auf einer kommunalgesetzlichen oder ortsrechtlichen Handlungsermächtigung. Die Antragsgegnerin beruft sich dabei aber auf ein ihr als einer Gruppe von Ratsmitgliedern zustehendes (ungeschriebenes) Recht, über die Zugehörigkeit zur Fraktionsgemeinschaft bestimmen zu können. Im Hinblick auf diese gemeinschaftlich wahrgenommene Entscheidungsbefugnis kann nur die Fraktion als Personenvereinigung und nicht jedes einzelne Fraktionsmitglied verfahrensbeteiligt und passivlegitimiert sein.“
26
Der Antrag erweist sich jedoch als unzulässig, weil ihm das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Die Zulässigkeit verwaltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe in Leistungskonstellationen, d.h. wenn von der Antragsgegnerseite ein Handeln oder Unterlassen begehrt wird, und damit auch des vorliegend gegenständlichen Antrags nach § 123 Abs. 1 VwGO setzt voraus, dass der Antragsteller das gerichtlich geltend gemachte Begehren zuvor erfolglos in einem Verwaltungsverfahren bei der zuständigen Stelle beantragt hat (vgl. zum Ganzen BVerwG Beschluss vom 22.11.2021 – 6 VR 4.21 – beckonline Rn. 8 ff. m.w.N.; BayVGH, B.v. 2.3.2021 – 7 CE 21.437 – beckonline Rn. 5 f.).
27
Dass er bereits einen Antrag bei der Antragsgegnerin auf Aufnahme in die …-Stadtratsfraktion gestellt hätte, ist vom Antragsteller aber nicht geltend gemacht worden und auch nicht anderweitig ersichtlich. Nach Darstellung der Beteiligten hat es zwischen ihnen vor und unmittelbar nach der konstituierenden Sitzung der Antragsgegnerin am 20. März 2026 keinen Kontakt im Hinblick auf die Aufnahme des Antragstellers in die Stadtratsfraktion gegeben, sondern der Antragsteller hat vielmehr über die Stadt S. … erfahren, dass er nicht in die neu konstituierte Fraktion aufgenommen worden sei. Auch mit seinem Schreiben vom 3. Mai 2026 hat der Antragsteller keinen Antrag auf Aufnahme in die Fraktion gestellt, sondern den Vorsitzenden der Antragsgegnerin lediglich aufgefordert, ihm das Protokoll über die konstituierende Sitzung am 20. März 2026 zur Verfügung zu stellen. Im vorliegend gegenständlichen Rechtsschutzbegehren ist ebenfalls kein Aufnahmeantrag zu sehen, weil der Antragsteller mit diesem eine Entscheidung des Gerichts über seine Nichtaufnahme in die Fraktion und eine Regelung zu seiner Aufnahme in die Fraktion unmittelbar durch das Gericht begehrt, er aber nicht zum Ausdruck bringt, dass die Antragsgegnerin eine Entscheidung über seine Aufnahme nach den hierfür in der Geschäftsordnung vorgesehenen Regularien treffen soll.
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Eine Antragstellung war auch nicht ausnahmsweise entbehrlich. Einen Automatismus der Aufnahme aller gewählten Bewerber eines Wahlvorschlages in eine von diesen Gewählten gebildete Ratsfraktion gibt es aus den oben genannten Gründen nicht. Auch die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin stellt in § 2 eine Aufnahme unter den Vorbehalt einer Aufnahmeentscheidung durch die Fraktionsversammlung und sieht keine automatische Mitgliedschaft aller der … angehörenden Stadtratsmitglieder vor. Die Antragsgegnerin hatte daher nicht auch ohne dass der Antragsteller ihr gegenüber seinen Willen bekundet, in die Fraktion aufgenommen zu werden, über eine Aufnahme zu entscheiden.
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Eine Antragstellung war auch nicht von vornherein aussichtlos oder unzumutbar und deshalb entbehrlich (vgl. BVerwG Beschluss vom 22.11.2021 – 6 VR 4.21 – beckonline Rn. 10; Happ/Käß in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 123 Rn. 34). Aus dem von der Antragsgegnerin vorgelegten Protokoll über die konstituierende Versammlung am 20. März 2026 geht nicht hervor, dass sich die Mitglieder der Antragsgegnerin ausdrücklich mit der Frage einer Aufnahme des Antragstellers befasst hätten. Gegenüber der Stadt S. … sowie in der Antragserwiderung hat die Antragsgegnerin nur angegeben, der Antragsteller sei bei der Gründungsversammlung nicht anwesend gewesen und deshalb bei dieser Gelegenheit nicht aufgenommen worden. Auch dies spricht dafür, dass diese Frage bei der konstituierenden Sitzung nicht ausdrücklich erörtert wurde; dass sich die Fraktionsversammlung zu einem späteren Zeitpunkt noch einmal damit auseinandergesetzt hätte, ist ebenfalls weder geltend gemacht worden noch anderweitig ersichtlich. Eine ablehnende Entscheidung über die Aufnahme des Antragstellers in die Fraktion, die dafür sprechen könnte, dass auch bei einem ausdrücklichen Antrag der Antragsteller nicht in die Fraktion aufgenommen würde, und die deshalb eine Antragstellung als bloße Förmelei erscheinen ließe, ist daher noch nicht ausdrücklich getroffen worden. Auch dem Vorbringen der Antragsgegnerin im vorliegenden gerichtlichen Verfahren ist nicht zu entnehmen, dass ein Antrag des Antragstellers auf Aufnahme in die Fraktion von vornherein aussichtlos gewesen wäre. In der Antragserwiderung wird antragsgegnerseits zwar geltend gemacht, dass ein subjektiver Anspruch auf Aufnahme in die Fraktion nicht bestehe und der Antragsteller bislang nicht Mitglied geworden sei. Dass über einen Antrag des Antragstellers auf Aufnahme in die Fraktion in jedem Fall ablehnend entschieden worden wäre oder werden würde, lässt sich der Antragserwiderung nicht mit der nötigen Gewissheit entnehmen, unter anderem auch schon deshalb nicht, weil diese Entscheidung nicht allein vom Fraktionsvorsitzenden, der sich im gerichtlichen Verfahren für die Antragsgegnerin geäußert hat, getroffen würde, sondern gemäß § 2 Abs. 3 der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin der Fraktionsversammlung obliegt. Die Fraktionsversammlung würde ihre Entscheidung außerdem wohl auch davon abhängig machen, inwiefern ihre Mitglieder ein ausreichendes Maß an Übereinstimmung der politischen Grundpositionen mit dem Antragsteller sehen. In einem Antrag hätte der Antragsteller Gelegenheit gehabt, sich auch hierzu zu äußern und die Entscheidung auf diese Weise ggf. noch zu beeinflussen. Eine sichere Prognose, dass ein Aufnahmeantrag des Antragstellers in jedem Fall abgelehnt worden wäre oder bei Nachholung der Antragstellung voraussichtlich abgelehnt würde, kann daher nicht getroffen werden.
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Die Stellung eines Antrags auf Aufnahme in die Fraktion war dem Antragsteller auch nicht unzumutbar. Dem Antragsteller drohen keine irreversiblen Nachteile, wenn er zunächst eine Entscheidung der Fraktionsversammlung der Antragsgegnerin abwarten muss. Da die Fraktionsversammlung gemäß § 5 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin nach Bedarf, zwingend aber vor jeder Stadtratssitzung tagt, wäre eine zeitnahe Befassung der Versammlung mit einem Antrag gewährleistet. Zudem stehen dem Antragsteller auch ohne Fraktionsmitgliedschaft seine Rechte als Stadtratsmitglied uneingeschränkt zu. Hinzu kommt, dass der Antragsteller auch nicht geltend gemacht hat, selbst von sich aus auf die anderen gewählten Bewerber seines Wahlvorschlages wegen einer Fraktionsbildung herangetreten zu sein, obwohl ihm hierfür zwischen der Kommunalwahl am 8. März 2026 und dem Beginn der Wahlperiode im Mai 2026 ausreichend Zeit zur Verfügung gestanden hätte, sodass er es auch selbst mit zu verantworten hat, dass bislang noch keine Entscheidung über seine Aufnahme getroffen wurde. Eine Antragstellung war dem Antragsteller auch nicht deshalb unzumutbar, weil er zur konstituierenden Sitzung der Antragsgegnerin am 20. März 2026 nicht eingeladen war und damit nicht im Rahmen dieser Versammlung sein Begehren äußern konnte, in die neu konstituierte Fraktion aufgenommen zu werden. Zwar mag es unüblich sein, einzelne gewählte Bewerber eines Wahlvorschlags bei vorbereitenden Maßnahmen zur Gründung einer Fraktion aus gewählten Bewerbern eines Wahlvorschlages nicht zu beteiligen. Da, wie bereits mehrfach ausgeführt, ein Automatismus auf Aufnahme in eine Fraktion, die sich aus gewählten Bewerbern eines bestimmten Wahlvorschlages zusammensetzen soll, jedoch nicht besteht, sondern eine Fraktionsgründung einer entsprechenden Vereinbarung zwischen mehreren Mandatsträgern bedarf, können vorbereitende Maßnahmen zu einer Fraktionsgründung nicht zwingend nur unter Einbeziehung aller gewählten Bewerber eines Wahlvorschlages erfolgen. Soweit sich der Antragsteller auf Bestimmungen der Geschäftsordnung beruft, um geltend zu machen, dass er zur konstituierenden Sitzung hätte eingeladen werden müssen oder die Konstituierung der Fraktion aufgrund von Form- und Verfahrensfehlern unwirksam sei, geht seine Argumentation fehl, da die Geschäftsordnung erst in der konstituierenden Sitzung beschlossen wurde und daher in der Vorbereitung der Sitzung noch keine Geltung beanspruchen konnte. Überdies ist auch weder ersichtlich noch vom Antragsteller geltend gemacht worden, dass er einen Antrag auf Aufnahme in die Fraktion nur in der konstituierenden Sitzung der Antragsgegnerin hätte stellen können, da es ihm ohne Weiteres möglich gewesen wäre, von sich aus unmittelbar nach den Kommunalwahlen am 8. März 2026 auf die anderen gewählten Bewerber der … wegen einer Fraktionsgründung zuzugehen oder auch nach Konstituierung der Antragsgegnerin noch einen Aufnahmeantrag zu stellen.
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Solange der Antragsteller bei der Antragsgegnerin keinen entsprechenden Antrag gestellt und damit der Antragsgegnerin noch keine Gelegenheit gegeben hat, über seine Aufnahme in die Stadtratsfraktion zu entscheiden, erweist sich der auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Aufnahme in die Fraktion gerichtete Eilantrag nach alledem als unzulässig. Über die Begründetheit des Antrags und insbesondere die hierfür maßgebliche Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein subjektiver Anspruch auf Aufnahme in die Fraktion bestehen könnte, ist daher in diesem Beschluss nicht zu befinden.
D.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens trägt.
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E. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) unter Berücksichtigung von Nr. 1.5, 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Aus Sicht der Kammer erscheint es sachgerecht, sich auch in der vorliegenden Konstellation an den für einen Kommunalverfassungsstreit geltenden Empfehlungen zu orientieren, da die Mitgliedschaft in Ratsfraktionen in Ausübung des öffentlichen Mandats als Gemeinderatsmitglied erfolgt und es dabei damit um die Verwirklichung der Rechte als Gemeinderatsmitglied geht, wie sie typischerweise Gegenstand von Kommunalverfassungsstreitigkeiten ist (vgl. bei Streitigkeiten um den Ausschluss aus einer Fraktion BayVGH, B.v. 10.4.2018 – 4 CE 17.2450 – beckonline Rn. 33; VG Bayreuth, B.v. 13.12.2024 – B 4 E 24.1157 – beckonline Rn. 60).