VG München, Beschluss v. 27.11.2025 – M 5 E 25.5044
Titel:
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, Dienstliche Weisung, Amtsärztliche Attestpflicht ab dem ersten Krankheitstag, Fehlende Ermessensausübung
Normenketten:
VwGO § 123 Abs. 1
BayBG Art. 95
UrlMV § 16 Abs. 2 S. 2
Leitsatz:
Die dienstliche Weisung zur Beibringung eines amtsärztlichen Zeugnisses zum Nachweis einer zur Dienstunfähigkeit führenden Erkrankung ab dem ersten Krankheitstag stellt eine Ermessensentscheidung des Dienstherrn dar. Sowohl die Entscheidung, die Beibringung eines amtsärztlichen Zeugnisses anzuordnen, als auch die Verkürzung der Frist für den Nachweis der krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit nach § 16 Abs. 2 Satz 2 UrlMV erfordert dabei eine eigenständige Ermessensentscheidung (Rn. 26).
Schlagworte:
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, Dienstliche Weisung, Amtsärztliche Attestpflicht ab dem ersten Krankheitstag, Fehlende Ermessensausübung
Fundstelle:
FDArbR 2026, 940094
 
Tenor
I. Die Antragstellerin wird vorläufig von der Verpflichtung zum amtsärztlichen Nachweis jeder Arbeits-/Dienstunfähigkeit ab dem ersten Krankheitstag aufgrund der Anordnung des Antragsgegners vom 7. August 2025 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung der Antragstellerin, die Anordnung des Antragsgegners zu befolgen, freigestellt.
II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.
Gründe
I.
1
Die Antragstellerin begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die vorläufige Freistellung von der Weisung des Antragsgegners, ab dem ersten Tag jeder Arbeits- bzw. Dienstunfähigkeit einen amtsärztlichen Nachweis vorlegen zu müssen.
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Die Antragstellerin steht seit dem 1. November 2021 als Beamtin auf Lebenszeit im Amt einer Baurätin (Besoldungsgruppe A 13) in Diensten des Antragsgegners. Der Dienstort ist M. . Seit dem 29. Dezember 2022 hat sie ihre Arbeits- bzw. Dienstunfähigkeit ab dem ersten Krankheitstag privatärztlich nachzuweisen.
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Seit dem Jahr 2025 weist die Antragstellerin eine überdurchschnittlich hohe Anzahl an Krankheitstagen auf (74 Tage bis zum 19. August 2025). Es zeichnet sich zudem folgendes Verhaltensmuster ab: die Antragstellerin beantragt kurzfristig Urlaub oder/und (teilweise nebeneinander) Dienstbefreiungen (beispielsweise am 8. April 2025, Behördenakte Bl. 1 ff.; am 30. April 2025, Behördenakte Bl. 24 f., sowie am 2. Juli 2025, Behördenakte Bl. 28 ff.) mit der Begründung einer „akuten Pflegesituation“. Den Aufforderungen des Antragsgegners, die akute Pflegesituation zu präzisieren sowie erforderliche Nachweise vorzulegen, kommt die Antragstellerin nicht nach mit der Begründung, es handle sich bei den Nachweisen um sensible Daten und sei eine Angelegenheit des Personalreferats. Nach Ablehnung des Urlaubantrags bzw. der Dienstbefreiung durch den Antragsgegner meldet sich die Antragstellerin für den betreffenden Tag bzw. die betreffenden Tage krank. Sie legt verschiedene privatärztliche Nachweise von Ärzten aus Leipzig, München, Erfurt und Ansbach vor.
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Mit Schreiben vom 7. August 2025 erteilte der Antragsgegner der Antragstellerin gegenüber die Weisung, künftig ab dem ersten Krankheitstag einen amtsärztlichen Nachweis ihrer Arbeits- bzw. Dienstunfähigkeit vorzulegen. Die Antragstellerin habe sich, wenn sie sich für arbeits-/dienstunfähig halte, im Gesundheitsreferat der Landeshauptstadt München einzufinden und sich hinsichtlich ihrer Arbeits-/Dienstunfähigkeit begutachten zu lassen.
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Mit Schreiben vom 12. August 2025 forderte die Antragstellerin durch ihren anwaltlichen Bevollmächtigten den Antragsgegner auf, die Weisung zurückzunehmen, da sie den rechtlichen Vorgaben nicht entspräche. Der Antragsgegner antwortete mit Schreiben vom selben Tag, dass er keine Veranlassung für eine Rücknahme der rechtmäßigen Weisung sehe.
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Mit Schriftsatz vom 12. August 2025 stellte die Antragstellerin daher bei Gericht einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Der verfahrensgegenständlichen Weisung sei der Grund der Anordnung nicht zu entnehmen; es könne nicht nachvollzogen werden, auf welche Umstände der Antragsgegner etwaige Zweifel an einer Selbsteinschätzung der Antragstellerin, sie sei dienstunfähig, stützt. Die Anordnung sei daher zu unbestimmt und für die Antragstellerin nicht nachvollziehbar. Zudem sei die Anordnung ermessensfehlerhaft. Es könne der Anordnung nicht entnommen werden, ob der Antragsgegner überhaupt Ermessenserwägungen angestellt hätte. Sofern er dies getan haben sollte, ergebe sich ein Ermessensfehler daraus, dass der Antragsgegner angeordnet habe, dass eine amtsärztliche Begutachtung der Antragstellerin in M. stattzufinden habe. Die Antragstellerin habe jedoch ihren Wohnsitz in Ansbach; sie müsste daher zur Beurteilung ihrer Selbsteinschätzung, sie sei dienstunfähig einen mehrstündigen Fahrtweg auf sich nehmen. Der Bescheid beinhalte noch nicht einmal eine Ausnahme, wenn die Antragstellerin bettlägerig oder reiseunfähig sein sollte. Die Antragstellerin beantragt daher,
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die Antragstellerin wird vorläufig von der Verpflichtung zum amtsärztlichen Nachweis jeder Arbeits-/Dienstunfähigkeit ab dem ersten Krankheitstag aufgrund der Anordnung des Antragsgegners vom 7. August 2025 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung der Antragstellerin, die Anordnung des Antragsgegners zu befolgen, freigestellt.
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Mit Schriftsatz vom 19. August 2025 beantragt der Antragsgegner,
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den Antrag abzulehnen.
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Aus dem gezeigten Verhaltensmuster der Antragstellerin habe der Antragsgegner berechtigte Zweifel an den ärztlich festgestellten Dienstunfähigkeiten der Antragstellerin. Es liege der Verdacht nahe, dass die Antragstellerin sich mittels behaupteter Pflegebedarfe ihren Arbeitspflichten zu entziehen versuche und bei Ablehnung der Anträge freie Tage faktisch mittels Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen erlange. Eine Feststellung der Dienstunfähigkeit solle durch einen Amtsarzt erfolgen, da er im Gegensatz zu einem Privatarzt, der womöglich bestrebt ist, das Vertrauen des Patienten zu behalten, seine Aufgabenstellung unbefangen und unabhängig vornehme. Die amtsärztliche Untersuchung habe nach dem Dienstortprinzip in M. zu erfolgen, da sich das Dienstgebäude in M. befinde und die Antragstellerin ebenfalls über einen Wohnsitz in M. verfüge.
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Hinsichtlich der Einzelheiten des Verfahrens sowie des Parteivortrags wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
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Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet.
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1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung des Rechts der Antragspartei vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung – vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen – notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, das heißt ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, das heißt die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Die Antragspartei hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.
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2. Der Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO ist statthaft. Denn die Weisung zur Vorlage eines amtsärztlichen Zeugnisses anstatt privatärztlichen Krankschreibungen vom 7. August 2025 ab dem ersten Krankheitstag stellt keinen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) dar. Bei der Anordnung handelt es sich vielmehr um eine dienstliche Weisung ohne unmittelbare rechtliche Außenwirkung (BVerwG, B.v. 19.6.2000 – 1 DB 13/00 – juris Rn. 25; BayVGH, B.v. 22.4.2005 – 15 CS 05.806 – juris Rn. 13; VG Augsburg, U.v. 1.2.2006 – Au 2 K 04.716 – juris Rn. 13; VG Bayreuth, B.v. 13.3.2015 – B 5 E 15.35 – juris Rn. 23; VG München, B.v. 10.8.2016 – M 5 E 16.2120 – juris Rn. 21; B.v. 29.11.2019 – M 5 E 19.3624 – juris Rn. 38; a.A. Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, 219. Auflage Februar 2021, Art. 95 BayBG, Rn. 33; VG Düsseldorf, B.v. 15.7.2014 – 2 L 951/14 – juris Rn. 5; VG Aachen, B.v. 24.2.2016 – 1 L 70/16 – juris Rn. 5).
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3. Der Antrag hat in der Sache Erfolg. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch sowie einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
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a) Ein Anordnungsgrund liegt vor, da die streitgegenständliche Weisung „ab sofort“ gilt und somit unmittelbar mit ihrem Zugang bei der Antragstellerin Wirkung entfaltet.
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b) Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, da die streitgegenständliche dienstliche Weisung voraussichtlich rechtswidrig ergangen ist.
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aa) Rechtsgrundlagen für die Anordnung, bei einem krankheitsbedingten Fernbleiben vom Dienst bereits ab dem ersten Krankheitstag ein die Dienstunfähigkeit bestätigendes amtsärztliches Zeugnis beizubringen, sind Art. 95 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) und § 16 Bayerische Urlaubs- und Mutterschutzverordnung (UrlMV). Nach Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BayBG ist eine Dienstunfähigkeit wegen Krankheit auf Verlangen nachzuweisen. Sind Beamte mehr als drei Kalendertage dienstunfähig erkrankt, ist spätestens am darauffolgenden Arbeitstag ein ärztliches Zeugnis vorzulegen, wenn die Dienstunfähigkeit fortbesteht (§ 16 Abs. 2 Satz 1 UrlMV). Der Dienstvorgesetzte kann die Vorlage eines ärztlichen Zeugnisses auch früher verlangen oder die Beibringung eines amtsärztlichen Zeugnisses anordnen, § 16 Abs. 2 Satz 2 UrlMV. Sowohl das Verlangen der Vorlage eines Attests zu einem früheren Zeitpunkt als auch die Anordnung der Beibringung eines amtsärztlichen Zeugnisses stehen im Ermessen des Dienstherrn (Baßlsperger, a.a.O., Art. 95 BayBG Rn. 33).
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bb) Solch eine Weisung liegt hier vor. Die Antragstellerin wurde mit Schreiben vom 7. August 2025 angewiesen, „ab sofort“ ab dem ersten Tag des Eintretens einer zur Dienstunfähigkeit führenden Erkrankung ein amtsärztliches Zeugnis beizubringen. Die Weisung ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. Die Anweisung „ab sofort“ ist dahingehend auszulegen, dass ein Zeitraum beginnend unverzüglich nach Zugang der Weisung bei Antragstellerin gemeint ist. Die Weisung ist damit bestimmt genug im Sinne des Art. 37 BayVwVfG.
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cc) Die Weisung vom 7. August 2025 leidet jedoch an materiellrechtlichen Fehlern und ist daher rechtsfehlerhaft.
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(1) Tatbestandlich setzt die Weisung zur Beibringung eines amtsärztlichen Zeugnisses ab dem ersten Krankheitstag voraus, dass der Beamte nach eigener Einschätzung infolge Krankheit dienstunfähig ist und dass der Dienstherr Zweifel an dieser (Selbst-) Einschätzung hat. Die Anordnung der Vorlage eines amtsärztlichen Zeugnisses nach § 16 Abs. 2 Satz 2 UrlMV wurzelt in der Gehorsams- und Treuepflicht des Beamten. Sie setzt voraus, dass Tatsachen vorliegen, die zu Zweifeln an privatärztlichen Gutachten Anlass geben, wobei diese nicht sehr gravierend sein müssen (VG Bayreuth, B.v. 13.3.2015 – B 5 E 15.35 – juris Rn. 30). Diese Zweifel dürfen nicht aus der Luft gegriffen, sondern müssen durch konkrete Umstände veranlasst sein (BVerwG, B.v. 23.3.2006 – 2 A 12/04 – juris Rn. 3; B.v. 28.5.1984 – 2 B 205.82 – juris Rn. 3; BayVGH, B.v. 14.7.2008 – 3 ZB 07.2138 – juris Rn. 4; VG München, B.v. 10.8.2016 – M 5 E 16.2120 – juris Rn. 23). Konkrete Umstände, die die oben dargestellten Zweifel begründen können, liegen in der Regel bereits bei einer überdurchschnittlichen Erkrankungshäufigkeit oder ein Erkranken zu bestimmten Konstellationen nach dem Kalender vor (vgl. Baßlsperger, a.a.O., Art. 95 BayBG Rn. 32 f.).
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(2) Auch wenn in der Weisung selbst die Gründe für die Anordnung der amtsärztlichen Attestpflicht fehlen, genügt die Weisung den inhaltlichen Anforderungen. Der Antragsgegner durfte aufgrund der weit überdurchschnittlichen Anzahl an krankheitsbedingten Fehltagen sowie aufgrund des gezeigten Verhaltensmusters der Antragstellerin berechtigte Zweifel an der – auf privatärztliche Atteste gestützten – Selbsteinschätzung der Antragstellerin hinsichtlich ihrer Dienstfähigkeit haben. Da der Antragsgegner mit der Antragstellerin hinsichtlich der häufigen Krankmeldungen einen umfassenden Mailverkehr geführt hat, dürfte der Antragstellerin auch ohne Angabe von Gründen in der Weisung selbst der Anlass für die Anordnung der amtsärztlichen Attestpflicht ab dem ersten Tag jeder Arbeits-/Dienstunfähigkeit bekannt sein.
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Die Antragstellerin wies im Jahr 2025 (1. Januar 2025 bis einschließlich 19. August 2025) bereits 74 Krankheitsfehltage auf, für welche sie meist privatärztliche Krankschreibungen vorlegen konnte. Diese überdurchschnittliche Erkrankungshäufigkeit gibt bereits ausreichend Anlass dafür, dass der Dienstherr Zweifel an der (Selbst-)Einschätzung der Antragstellerin hinsichtlich ihrer Dienst(un) fähigkeit hat. Diese Zweifel sind nicht „aus der Luft gegriffen“, sondern durch die krankheitsbedingten Fehlzeiten der Antragstellerin untermauert.
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Hinzu kommt, dass die Antragstellerin ein auffälliges Verhaltensmuster bei den Krankschreibungen zeigt. So stehen die Krankschreibungen oftmals in engem zeitlichen Zusammenhang zu vorher eingereichten Gesuchen auf Homeoffice, Urlaub oder Dienstbefreiung (vgl. beispielsweise die Behördenakte Bl. 1-4 für den 9. bis 11. April 2025; Bl. 24-27 für den 2. Mai 2025; Bl. 28-37 für den 10. und 11. Juli 2025; für den 15. und 16. Mai 2025 Bl. 45-47; für den 12. Juni 2025 Bl. 48-50, für den 30. Juni 2025 Bl. 51-53 u.s.w). Es erscheint naheliegend, dass die Antragstellerin um jeden Preis für die jeweiligen Tage vom Dienst fernbleiben will; dies setzt sie – bei Ablehnung der gestellten Dienstbefreiungsgesuche durch ihre Vorgesetzten – notfalls eigenmächtig mittels privatärztlicher Krankschreibungen durch. Daran ändert nichts, dass, wie die Antragstellerin in diversen E-Mails an die Vorgesetzte und in Begründungen der Dienstbefreiungsanträge vorträgt, sie möglicherweise einen Anspruch auf Gewährung der Dienstbefreiung oder Freistellung vom Dienst aufgrund vorgetragener Pflegefälle von Angehörigen hat. Insoweit hat die Antragstellerin selbst dafür Sorge zu tragen, dass sie die hierfür erforderlichen Verfahrensschritte einhält und entsprechende Nachweise ihrem Dienstherrn zur Verfügung stellt (vgl. etwa § 10 Abs. 4 UrlMV). Eine vorgeschobene Dienstunfähigkeit aufgrund Krankheit stellt kein probates Mittel dar, um eine Befreiung vom Dienst durchzusetzen. In Anbetracht dieser Umstände ist nachvollziehbar, dass der Antragsgegner berechtigte Zweifel an der – auf privatärztliche Atteste gestützten – Selbsteinschätzung der Antragstellerin hinsichtlich ihrer Dienstfähigkeit hat.
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(3) Die Ausübung des dem Antragsgegner nach § 16 Abs. 2 Satz 2 UrlMV zustehenden Ermessen begegnet allerdings im Rahmen des § 114 Satz 1 VwGO relevanten rechtlichen Bedenken. Es ist weder aus der Weisung selbst, noch aus dem vom Antragsgegner vorgelegten Aktenvorgang erkennbar, dass der Antragsgegner eine hinreichende Ermessensentscheidung getroffen hat.
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Die Verpflichtung zur Vorlage eines amtsärztlichen Attests bereits ab dem ersten Krankheitstag stellt eine Ermessensentscheidung dar (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 2 UrlMV; Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Bayerisches Beamtenrecht, 219. Auflage Februar 2021, Art. 95 BayBG Rn. 33). Dabei steht sowohl die Entscheidung, die Beibringung eines amtsärztlichen Zeugnisses anzuordnen, als auch die Verkürzung der Frist für den Nachweis der krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit nach § 16 Abs. 2 Satz 2 UrlMV im Ermessen des Dienstvorgesetzten und erfordert daher entsprechend dem Wortlaut des § 16 Abs. 2 Satz 2 UrlMV eine eigenständige Ermessensentscheidung (vgl. auch VG Bayreuth, B.v. 15.11.2016 – B 5 E 16.711 – juris Rn. 36).
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Vorliegend geht die Kammer von einem Ermessensfehlgebrauch des Antragsgegners bei Erlass der streitgegenständlichen Weisung aus. Da der Antragsgegner die Weisung vom 7. August 2025 nicht begründet hat, lässt sich aus dieser selbst nicht erkennen, ob er sein Ermessen erkannt und ausgeübt hat. Allerdings legen bereits das vollständige Fehlen von Ausführungen zum Ermessen in der Begründung eines Verwaltungsakts einen Ermessensausfall der Behörde nahe, sofern sich aus den Umständen nicht ein anderes ergibt (Riese in Schoch/Schneider Verwaltungsrecht – VwGO, Werkstand: 47. EL Februar 2025, § 114 Rn. 60; Schübel-Pfister in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auflage 2022, § 114 VwGO, Rn. 23). Dies gilt auch für eingriffsintensive, nahe zum Verwaltungsakt stehende beamtenrechtliche Weisungen wie die Anordnung einer amtsärztlichen Attestpflicht, die Teile der Rechtsprechung und Literatur sogar als Verwaltungsakt qualifizieren (zur Verwaltungsaktsqualität vgl. VG Aachen, B.v. 24.2.2016 – 1 L 70/16 – juris Rn. 7; Baßlsperger in Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Bayerisches Beamtenrecht, 219. Auflage Februar 2021, Art. 95 BayBG, Rn. 33). Der vom Antragsgegner vorgelegte behördeninterne Mailverkehr vermag die bestehenden Zweifel an einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung nicht auszuräumen. Es erscheint bereits fraglich, ob eine bei der Landesanwaltschaft eingeholte Beratung ausreichend ist, um von einer eigenständigen Ermessensausübung des Antragsgegners auszugehen (Schriftsatz des Antragsgegners vom 13.11.2025, Anlage AG 16). Selbst wenn dies der Fall wäre, würde sich diese Beratung lediglich auf die Frage des „Ob“ der Anordnung beziehen, also auf die Verpflichtung zur Vorlage eines amtsärztlichen Attests. Aus dem vorgelegten internen Schriftverkehr ergibt sich jedoch nicht, dass der Antragsgegner auch Erwägungen zur zeitlichen Ausgestaltung – insbesondere zur Pflicht zur Vorlage eines amtsärztlichen Attests bereits ab dem ersten Krankheitstag – angestellt hätte. Die Kammer geht daher davon aus, dass der Antragsgegner das ihm insoweit zustehende Ermessen verkannt hat. Ein Nachschieben von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren war nicht möglich, da keinerlei Ermessensausübungen in der Weisung erkennbar sind und es sich insoweit um die erstmalige Ausübung von Ermessen und somit um eine nachträgliche inhaltliche Änderung der Weisung handeln würde (BVerwG, U.v. 18.5.1990 – 8 C 48/88, juris Rn. 19; Schübel-Pfister in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auflage 2022, § 114 VwGO, Rn. 90 f.)
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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5. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG), wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.