VG München, Urteil v. 27.05.2025 – M 1 K 20.1829, M 1 K 20.3545
Titel:
Klage einer Gemeinde auf Genehmigung eines Flächennutzungsplans (erfolglos), Widerspruch zwischen einer Landschaftsschutzgebietsverordnung und der Darstellung von Bauflächen in einem Flächennutzungsplan (bejaht), Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs (Schutzbereichs) einer Landschaftsschutzgebietsverordnung, Erforderlichkeit der Binnendifferenzierung nach Schutzwürdigkeit in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung (verneint), Funktionslosigkeit einer Landschaftsschutzgebietsverordnung (verneint), Öffnungsklausel in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung, hier: Anwendbarkeit auf Flächennutzungsplan (verneint), Vorliegen einer Befreiungslage (verneint)
Normenketten:
BauGB § 6 Abs. 2
BauGB § 6 Abs. 3
BNatSchG § 26
BNatSchG § 67
Schlagworte:
Klage einer Gemeinde auf Genehmigung eines Flächennutzungsplans (erfolglos), Widerspruch zwischen einer Landschaftsschutzgebietsverordnung und der Darstellung von Bauflächen in einem Flächennutzungsplan (bejaht), Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs (Schutzbereichs) einer Landschaftsschutzgebietsverordnung, Erforderlichkeit der Binnendifferenzierung nach Schutzwürdigkeit in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung (verneint), Funktionslosigkeit einer Landschaftsschutzgebietsverordnung (verneint), Öffnungsklausel in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung, hier: Anwendbarkeit auf Flächennutzungsplan (verneint), Vorliegen einer Befreiungslage (verneint)
 
Tenor
I.Die Klagen werden abgewiesen.
II.Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. 
III.Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund der Kostenentscheidung vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.  
Tatbestand
1
Die klagende Gemeinde begehrt, den Beklagten zur Erteilung der teilweise versagten Genehmigung der 17. Änderung ihres Flächennutzungsplans zu verpflichten.
2
Am 26. April 2016 beschloss der Gemeinderat der Klägerin die Aufstellung eines Bebauungsplans und – im Parallelverfahren – die 17. Änderung des Flächennutzungsplans, um den Weiler N* … im Nordosten des Gemeindegebiets zu überplanen. Die von der Planung umfassten Flächen sind im Flächennutzungsplan bislang als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt; künftig sollen sie im Wesentlichen als Dorfgebiet dargestellt werden.
3
Das Plangebiet ist im Regionalplan Nr. 18 „Südostoberbayern“ (nachfolgend: Regionalplan) als landschaftliches Vorbehaltsgebiet Nr. 24 „Seen und Feuchtgebiete nördlich von …“ festgelegt und als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Ziffern B I 3.1 Z, 3.1.3 Z). Es liegt zudem vollständig in dem durch Verordnung des Landkreises … vom 26. Juli 1972 ausgewiesenen Landschaftsschutzgebiet „…- und …“ (nachfolgend: LSGVO).
4
Die im Aufstellungsverfahren beteiligte untere Naturschutzbehörde erhob in ihren Stellungnahmen vom 3. Mai 2018, 25. September 2018 und 24. September 2019 Einwände gegen die Darstellung bislang unbebauter Grundstücke als Bauflächen. Insbesondere die Erweiterung der Bebauung im Norden würde gravierend in das Landschaftsschutzgebiet eingreifen. Sie verstoße gegen das in § 2 LSGVO statuierte Beeinträchtigungsverbot. Eine Befreiungslage sei nicht gegeben. Die Regierung von Oberbayern, Sachgebiet … – Raumordnung, Landes- und Regionalplanung in den Regionen Oberland und Südostoberbayern (Stellungnahmen vom 17. April 2018 und 30. September 2019) und der Regionale Planungsverband Südostoberbayern (Stellungnahmen vom 17. April 2018 und 14. Oktober 2019) äußerten sich dahingehend, dass Erfordernisse der Raumordnung bei Berücksichtigung der Belange von Natur und Landschaft unter der Voraussetzung einer Einigung mit der dafür zuständigen Fachaufsichtsbehörde der Planung grundsätzlich nicht entgegen stünden.
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Die Klägerin hielt an ihrer Planung hinsichtlich der bislang unbebauten Grundstücke im Nordosten des Plangebiets fest.
6
Am 3. Dezember 2019 beschloss der Gemeinderat der Klägerin die 17. Änderung des Flächennutzungsplans mit Begründung und legte sie dem Beklagten mit Schreiben vom 12. Februar 2020 zur Genehmigung vor. In der Begründung führte die Klägerin aus, die Planung sei mit der LSGVO vereinbar, die in § 1 Abs. 5 unter Bezugnahme auf § 5 Abs. 6 Satz 2 des Bundesbaugesetzes (BBauG) vom 23.6.1960 ausdrücklich den Vorrang eines Bebauungsplans vor der Verordnung einräume. Auch wenn § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG nicht in das BauGB übernommen wurde, so gelte § 1 Abs. 5 LSGVO weiterhin. Der Verweis auf § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG habe nur hinweisenden, nicht aber verordnenden Charakter gehabt. Auch ein Verstoß gegen § 2 LSGVO liege nicht vor, da die zusätzliche Bebauung weder die Natur schädige noch den Naturgenuss beeinträchtige.
7
Mit E-Mail vom 23. März 2020 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die Planung in Teilbereichen dem Gebot der Anpassung an die Ziele der Raumordnung sowie der LSGVO widerspreche. Werde der Antrag nicht (teilweise) zurückgenommen, so erfolge eine Teilgenehmigung und Teilversagung. Die Klägerin erklärte mit E-Mail vom 3. April 2020, an ihrem Antrag festzuhalten.
8
Mit Bescheid vom 8. April 2020 genehmigte der Beklagte die 17. Änderung des Flächennutzungsplans mit Ausnahme der Darstellungen „gemischte Baufläche – Dorfgebiet“ sowie „Grünfläche / Fläche für die Ortsrandeingrünung“ auf den bisher nicht bebauten Grundstücken FlNrn. 3406/1T, 3406/2 und 3406/3, jeweils Gemarkung … Diese Darstellungen widersprächen dem Gebot der Anpassung an die Ziele der Raumordnung sowie dem in § 2 LSGVO statuierten Veränderungsverbot. Eine Erlaubnis nach § 4 LSGVO könne für die Überplanung der nicht bebauten Bereiche nicht in Aussicht gestellt werden. Ein Flächennutzungsplan sei nicht erforderlich im Sine von § 1 Abs. 3 BauGB, wenn der Erlass eines Bebauungsplans unzulässig sei. § 1 Abs. 5 LSGVO habe keine Bedeutung mehr, denn die Vorschrift gebe nur deklaratorisch den Inhalt des nicht mehr geltenden § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG wieder.
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Mit Bescheid vom 23. Juli 2020 nahm der Beklagte die Genehmigung hinsichtlich einer Teilfläche des unbebauten Grundstücks FlNr. 3408 mit der Darstellung als „gemischte Baufläche sowie Grünfläche für Ortsrandeingrünung“ zurück und versagte insoweit die Genehmigung. Diese Flurnummer sei versehentlich nicht von der Genehmigung ausgenommen worden.
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Am 30. April 2020 hat die Klägerin Klage gegen den Bescheid vom 8. April 2020 erhoben (Az. M 1 K 20.1829), am 6. August 2020 gegen den Bescheid vom 23. Juli 2020 (Az. M 1 K 20.3545).
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Den Darstellungen hinsichtlich der von der Genehmigung ausgenommenen Teilflächen fehle es nicht an der städtebaulichen Erforderlichkeit, da die LSGVO der vorgesehenen Bebauung nicht entgegenstehe. Die Verordnung sei unwirksam. Ihr räumlicher Geltungsbereich sei nicht hinreichend bestimmt. Er werde in § 1 Abs. 3 LSGVO nur grob beschrieben; die Landschaftsschutzkarte sei nicht zusammen mit der Verordnung im Amtsblatt bekannt gemacht worden. Die ordnungsgemäße Ausfertigung der Verordnung und der Landschaftsschutzkarte sei zweifelhaft. Die LSGVO sei auch materiell fehlerhaft, da sie keine Binnendifferenzierung nach dem Grad der Schutzwürdigkeit der Gebiete anordne. Die Erlaubnismöglichkeit in § 4 LSGVO sei unbestimmt und unverhältnismäßig, da die Schutzwürdigkeit des jeweiligen Gebiets nicht erkennbar und eine Abwägung der widerstreitenden Interessen bei der Erlaubnisentscheidung nicht möglich sei. Aufgrund der Vielzahl der in ihrem Geltungsbereich verwirklichten Vorhaben sei die LSGVO funktionslos geworden. Die Verordnung finde aber jedenfalls gemäß § 1 Abs. 5 LSGVO auf den Umgriff von Bebauungsplänen keine Anwendung. Diese Regelung sei weder deklaratorisch noch als dynamische Verweisung zu verstehen. Für die von der Genehmigung ausgenommenen Teilflächen habe eine Erlaubnis nach § 4 LSGVO erteilt werden müssen. Die Planung wiederspreche auch nicht den Zielen der Raumordnung. Das Plangebiet liege möglicherweise nicht mehr im Vorbehaltsgebiet. Zudem handle es sich bei Vorbehaltsgebieten nur um Grundsätze der Raumordnung, sodass ein Verstoß gegen die Anpassungspflicht in § 1 Abs. 4 BauGB grundsätzlich ausscheide; jedenfalls aber bestehe kein Gegensatz, da es sich bei dem Planbereich nicht um ein Gebiet im Sinne von Ziffer B I 3.1. Z des Regionalplans, in dem den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege besonderes Gewicht zukomme und die Überplanung stelle keinen größeren Eingriff in das Landschaftsgefüge dar. Die Klägerin habe die Belange des Landschaftsschutzes in die Abwägung eingestellt und ihnen abwägungsfehlerfrei keinen Vorrang eingeräumt.
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Die Klägerin beantragt im Verfahren M 1 K 20.1829
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I. Der Bescheid des Landratsamts … vom 08.04.2020, Az. … * …, wird insoweit aufgehoben, soweit er die Darstellungen „gemischte Baufläche-Dorfgebiet“ sowie die „Grünfläche/Fläche für die Ortsrandeingrünung“ auf den Grundstücksflurnummern 3406/1T, 3406/2 und 3406/3 von der Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin ausnimmt.
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II. Der Beklagte wird verpflichtet, die 17. Änderung des Flächennutzungsplans auch im Hinblick auf die Darstellungen „gemischte Baufläche-Dorfgebiet“ sowie die „Grünfläche/Fläche für die Ortsrandeingrünung“ auf den Grundstücksflurnummern 3406/1T, 3406/2 und 3406/3 zu genehmigen.
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und im Verfahren M 1 K 20.3545
16
I. Der Bescheid des Landratsamts … vom 23.07.2020, Az. … * …, wird insoweit aufgehoben, soweit er nun auch bezüglich einer Teilfläche von Grundstück Fl.Nr. 3408 der Gemarkung … die dortigen Darstellungen „gemischte Baufläche-Dorfgebiet“ sowie die „Grünfläche/Fläche für die Ortsrandeingrünung“ von der Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin ausnimmt.
17
II. Der Beklagte wird verpflichtet, die 17. Änderung des Flächennutzungsplans auch im Hinblick auf die Darstellungen „gemischte Baufläche-Dorfgebiet“ sowie die „Grünfläche/Fläche für die Ortsrandeingrünung“ auf der Teilfläche des Grundstücks Fl.Nr. 3408 der Gemarkung … zu genehmigen.
18
Der Beklagte beantragt in beiden Verfahren
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Klageabweisung.
20
Der Flächennutzungsplan stehe in Widerspruch zu § 2 LSGVO. Eine Befreiungslage bestehe nicht. Die LSGVO sei wirksam. Anhand der Formulierungen in § 1 Abs. 3 LSGVO lasse sich der Verlauf der Schutzgebietsgrenze genau nachvollziehen. Die Landschaftsschutzkarte sei zusammen mit dem Verordnungstext im Amtsblatt bekannt gemacht worden. Die Verweisung auf Einträge in amtlich verwahrte Karten sei zulässig. Die LSGVO sei auch nicht unbestimmt oder unverhältnismäßig. § 4 LSGVO stelle verschiedene Maßnahmen unter Erlaubnisvorbehalt. Zudem könnten nach § 6 LSGVO Ausnahmen zugelassen werden. Der Verweis auf § 1 Abs. 5 LSGVO schlage nicht durch. Diese Vorschrift gebe lediglich deklaratorisch den Wortlaut des nicht mehr geltenden § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG wieder. Die LSGVO sei auch nicht funktionslos.
21
In der mündlichen Verhandlung am 27. Februar 2024 sind die beiden Verfahren durch Beschluss zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden worden und die Beteiligten haben dem Übergang ins schriftliche Verfahren zugestimmt.
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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Behördenakten.
Entscheidungsgründe
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I. Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 27. Februar 2024 ihr Einverständnis mit dem Übergang ins schriftliche Verfahren erklärt, sodass das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden konnte.
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II. Die Klagen sind zulässig. Die im Verfahren M 1 K 20.1829 erhobene Klage ist mit Blick auf die teilweise Versagung der begehrten Genehmigung als Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die im Verfahren M 1 K 20.3545 erhobene Klage ist bei sachgerechtem, am Rechtsschutzziel orientierten Verständnis der Klageanträge in Bezug auf Ziffer 1 des Bescheids vom 23. Juli 2020 als Anfechtungsklage gegen die Teilrücknahme der Genehmigung vom 8. April 2020 gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO sowie in Bezug auf Ziffer 3 des Bescheids vom 23. Juli 2020 als Versagungsgegenklage statthaft. Ziffer 2 des Bescheids vom 23. Juli 2020 wird von der Klägerin erkennbar nicht angegriffen.
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III. Die Klagen sind unbegründet.
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1. Die Klägerin hat in den Verfahren M 1 K 20.1829 und M 1 K 20.3545 keinen Anspruch aus § 6 Abs. 1 und 2 BauGB auf Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplans „N* …“ in der Fassung vom 3. Dezember 2019 im Hinblick auf die von der Genehmigung (teilweise) ausgenommenen Grundstücke FlNrn. 3406/1T, 3406/2 und 3406/3 und 3408T, sodass die insoweit erfolgte Teilversagung der begehrten Genehmigung durch den Bescheid vom 8. April 2020 sowie Ziffer 3 des Bescheids vom 23. Juli 2020 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
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a) Nach § 6 Abs. 1 BauGB bedarf ein Flächennutzungsplan der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde, wobei die Zuständigkeit für die Genehmigung von Flächennutzungsplänen kreisangehöriger Gemeinden – wie der Klägerin – in Bayern gemäß § 203 Abs. 3 BauGB i.V.m. § 2 Abs. 1 der Zuständigkeitsverordnung im Bauwesen (ZuStVBau) auf die Landratsämter übertragen worden ist. Diese Genehmigung darf gemäß § 6 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem BauGB, den auf Grund des BauGB erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Daraus folgt, dass der planenden Gemeinde – als Ausfluss ihrer verfassungsrechtlich geschützten Planungshoheit, vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV – ein Genehmigungsanspruch zusteht, sofern kein Versagungsgrund gegeben ist. Gleichzeitig ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein Rechtsverstoß i.S.v. § 6 Abs. 2 BauGB vorliegt (Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 156. EL September 2024, § 6 Rn. 25, 27). Betreffen Rechtsfehler nur einzelne räumliche oder sachliche Teile eines Flächennutzungsplans (z.B. einzelne Flächen und/oder Darstellungen), so ist die Genehmigungsbehörde gehalten (vgl. BVerwG, U.v. 18.2.1994 – 4 C 4.92 – juris Rn. 16), gemäß § 6 Abs. 3 BauGB diese von der Genehmigung ausnehmen, wenn Versagungsgründe nicht ausgeräumt werden können. Diesen Weg ist der Beklagte vorliegend gegangen.
28
b) Die Teilversagung der Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplans „N* …“ im Hinblick auf die Grundstücke FlNrn. 3406/1T, 3406/2 und 3406/3 und 3408T mit der Darstellung als „gemischte Baufläche sowie Grünfläche für Ortsrandeingrünung“ ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Genehmigung war insoweit gemäß § 6 Abs. 2 und 3 BauGB zu versagen, da die Planung § 2 LSGVO widerspricht und die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 4 LSGVO oder einer Befreiung nach § 6 LSGVO bzw. § 67 Abs. 1 BNatSchG nicht vorlagen.
29
aa) Zu den sonstigen Rechtsvorschriften i.S.v. § 6 Abs. 2 BauGB gehören auch die in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung enthaltenen Regelungen (BVerwG, U.v. 21.10.1999 – 4 C 1.99 – juris Rn. 11 ff.; U.v. 9.12.2015 – 9 C 28.14 – juris Rn. 34). Deshalb bedarf es des von dem Beklagten in der Begründung des Bescheids vom 8. April 2020 gewählten „Umwegs“ nicht, die Rechtsfehlerhaftigkeit des Flächennutzungsplans unter Rückgriff auf § 1 Abs. 3 BauGB daraus abzuleiten, dass ein aus dem Flächennutzungsplan entwickelter Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen die LSGVO rechtswidrig wäre.
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bb) Die Einwände der Klägerin gegen die Wirksamkeit der LSGVO gehen ins Leere.
31
(1) Der räumliche Geltungsbereich der LSGVO ist hinreichend bestimmt.
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(a) Vorläufer der LSGVO war die Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen in den Gemeinden P* …, S* … und V* … vom 3. August 1949, die im Nachrichtenblatt für Stadt und Landkreis …, Nr. 33 vom 13. August 1949 bekanntgemacht worden war. Diese Verordnung enthielt keine textliche Beschreibung ihres räumlichen Geltungsbereichs, sondern verwies – wohl entsprechend § 13 Abs. 2 der Durchführungsverordnung zum Reichsnaturschutzgesetz vom 31. Oktober 1935, RGBl. I S. 1275, und übereinstimmend mit dem Muster Anlage D zum Runderlass des Reichsforstmeisters vom 2. Mai 1941 (abgedruckt bei Loos, Die rechtlichen Grundlagen des Naturschutzes, 1950, S. 73) – auf eine nicht bekanntgemachte, beim Landratsamt aufliegende Landschaftsschutzkarte. Im Jahr 1966 fasste der Kreistag den Entschluss, diese Verordnung neu zu fassen (Amtsblatt für den Landkreis …, 112. Jahrgang, Nr. 9 vom 1. Juli 1966, S. 43). Nach einem Verfahren von erheblicher Dauer beschloss der Kreistag am 25. Oktober 1971 die streitgegenständliche LSGVO (vgl. Bl. 194 ff. BA). Diese wurde am 29. März 1972 von der Regierung von Oberbayern genehmigt, am 26. Juli 1972 vom damaligen Landrat ausgefertigt und im Amtsblatt für den Landkreis …, 118. Jahrgang, Nr. 19 (4) vom 4. August 1972, S. 146-149 bekanntgemacht. Die Fortgeltung der auf Grundlage des Reichsnaturschutzgesetzes vom 26. Juni 1935 (RGBl. I, S. 821) erlassenen LSGVO wird durch Art. 60 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG angeordnet.
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(b) Hintergrund der Neufassung war möglicherweise die auch heute noch maßgebliche (vgl. BVerwG, U.v. 16.6.1994 – 4 C 2.94 – NVwZ 1994, 1099/1100) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine Landschaftsschutzgebietsverordnung selbst den räumlichen Geltungsbereich ihrer Vorschriften festzusetzen habe (BVerwG, U.v. 28.11.1963 – I C 74.61 – juris Rn. 17 ff.), und zwar – sofern nicht gesetzlich etwas Anderes bestimmt ist (vgl. BVerwG, U.v. 26.5.1964 – I C 182.58 – juris Rn. 16 ff.) – durch eine eindeutige Umschreibung in Worten, Bezugnahme auf eine als Anlage im Verkündungsblatt beigegebenen Landkarte oder durch grobe Umschreibung im Wortlaut und Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte, für jedermann in den Dienststunden einsehbare, archivmäßig verwahrte Landkarte (BVerwG, U.v. 27.1.1967 – IV C 105.65 – VerwRspr 1967, 918).
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(c) Nach diesen Maßstäben ist der räumliche Geltungsbereich der LSGVO hinreichend bestimmt umschrieben. In § 1 Abs. 3 ist der Geltungsbereich in Worten beschrieben, teils unter Bezugnahme auf konkrete Flurstücke, teils Straßen, Orte und Weiler. Nach § 1 Abs. 4 LSGVO sind die geschützten Landschaftsteile mit grüner Farbe in der Landschaftsschutzkarte im Maßstab 1:25.000 eingetragen, welche beim Landratsamt zur jederzeitigen Einsichtnahme offenliege (vgl. Bl. 260 LSGVO-Akte). Am Ende der Verordnung wird auf eine als Anhang beigefügte Landschaftsschutzkarte verwiesen und ausgeführt, dass die wörtliche Grenzbeschreibung in Absatz 3 maßgeblich bleibe. Dass diese Karte zusammen mit dem Verordnungstext im Kreisamtsblatt ordnungsgemäß bekannt gemacht worden ist, steht dabei zur Überzeugung der Kammer fest. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2024 auf Anforderung des Berichterstatters einen Auszug aus dem Amtsblatt für den Landkreis …, 118. Jahrgang, Nr. 19 (4) vom 4. August 1972 übermittelt. Dieser umfasst die paginierten Seiten 141 (Inhaltsübersicht) und 146 bis 149 (Text der LSGVO) sowie eine nicht paginierte Seite, auf der eine als Anhang zur LSGVO bezeichnete Landschaftsschutzkarte im Maßstab 1:25.000 abgedruckt ist. Die Grenze des Schutzgebiets wird darin mit einer gestrichelten Linie dargestellt. Hierzu erklärte der Beklagte, diese Karte folge unmittelbar auf den Abdruck des Verordnungstexts. Eine Seitenzahl sei aus darstellerischen Gründen nicht angegeben worden. Die Klägerin hat die Richtigkeit dieser Auskunft nicht angezweifelt und auch für die Kammer besteht hierzu kein Anlass, zumal sich aus den LSGVO-Akten ergibt, dass das Landratsamt im Jahr 1972 zur Veröffentlichung im Amtsblatt 350 Ablichtungen der Landschaftsschutzkarte beim Landesvermessungsamt bestellt hatte (Bl. 214 und 215 LSGVO-Akte).
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(d) Aber selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass der Grenzverlauf der LSGVO in Randzonen und Teilbereichen unbestimmt wäre, so hätte dies nicht die Ungültigkeit der Norm auch für den eindeutig einbezogenen Bereich zur Folge. Vielmehr finden in einem solchen Fall nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Grundsätze über die Teilnichtigkeit von Normen Anwendung (BVerwG, B.v. 14.4.1997 – 7 B 329.96 – juris 3; vgl. B.v. 4.1.1994 – 4 NB 30.93 – juris Rn. 11 [zu Unbestimmtheiten an den Rändern des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplans]). Soweit man annehmen will, dass durch die Worte „circa“ oder „etwa“ in § 1 Abs. 3 LSGVO Unsicherheiten über den exakten Verlauf der Grenzen des räumlichen Geltungsbereichs der LSGVO entstehen, die auch durch Zuhilfenahme der Landschaftsschutzkarte nicht ausgeräumt werden können, so beträfe dies allenfalls die Randzonen der LSGVO und dies auch nur in untergeordnetem Umfang. Eine etwaige Teilnichtigkeit der LSGVO hätte nicht zur Folge, dass die LSGVO das ihr zugedachte Schutzziel insgesamt nicht mehr erreichen könnte. Der Planbereich wäre von einer etwaigen Teilnichtigkeit auch nicht betroffen, denn er gehört aus Sicht der Kammer zweifelsfrei zum Schutzgebiet nach § 1 Nr. 3 LSGVO. Dieses umfasst nach der textlichen Umschreibung den Bereich nördlich bzw. nordöstlich der Gemeindestraße, die von H** über A* … und N* … in südöstliche Richtung verläuft bis zur Einmündung in die Staats straße … Sämtliche Teilflächen liegen nördlich bzw. nordöstlich dieser Gemeindestraße und damit im Schutzgebiet. Das wird durch die Landschaftsschutzkarte bestätigt, in welcher klar zu erkennen ist, dass die Schutzgebietsgrenze entlang der den Weiler N* … erschließenden Gemeindestraße verläuft und die nördlich davon gelegenen Flächen in das Schutzgebiet einschließt.
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(2) Die LSGVO ist nicht deshalb materiell fehlerhaft, weil sie keine Binnendifferenzierung nach dem Grad der Schutzwürdigkeit der Gebiete anordnet. Die Erwägungen im Urteil der 9. Kammer des Verwaltungsgerichts München vom 15. Juni 2022 (Az. M 9 K 22.2112), auf die sich die Klägerin beruft, sind auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Die 9. Kammer hatte in der genannten Entscheidung einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angenommen, weil die einschlägige Landschaftsschutzgebietsverordnung ein repressives Bauverbot ohne Befreiungsmöglichkeit vorsah (Rn. 75 ff., zitiert nach juris). So liegt der Fall hier aber nicht. Denn die hier in Rede stehende LSGVO verfügt über eine Ausnahmeregelung (§ 6 LSGVO) sowie ein Erlaubnisregime mit einem enumerativen Katalog erlaubnispflichtiger Maßnahmen (§ 4 LSGVO). Das Bauverbot (§ 4 Abs. 1 Buchst. a LSGVO) ist zudem präventiv ausgestaltet, wie der Wortlaut des § 4 Abs. 1 („Der vorherigen Erlaubnis bedarf …“ statt „Es ist verboten …“) und die Regelung in § 4 Abs. 2 LSGVO, wonach die Erlaubnis zu erteilen ist, wenn das Vorhaben nicht geeignet ist, eine der in § 2 LSGVO genannten Wirkungen hervorzurufen (vgl. OVG RhPf, U.v. 24.2.2021 – 8 C 10349/20 – juris Rn. 89), zeigen. Angesichts dieses abgestuften Gestattungskonzepts bedurfte es der von der 9. Kammer geforderten Binnendifferenzierung im vorliegenden Fall nicht (vgl. BayVGH, U.v. 24.7.2024 – 14 B 22.2247 – juris Rn. 46).
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(3) Die LSGVO ist schließlich auch nicht – vollständig oder in dem hier betroffenen Teilbereich – funktionslos geworden.
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Nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung geht die Schutzwürdigkeit eines Landschaftsteils durch eine Bebauung oder sonstige landschaftsfremde Nutzung nicht ohne Weiteres, sondern erst dann verloren, wenn der Landschaftsteil durch die der natürlichen Eigenart der Landschaft widersprechenden Eingriffe geprägt wird (vgl. BayVGH, U.v. 24.6.2016 – 14 N 14.1649 – juris Rn. 24; U.v. 28.5.2001 – 9 N 99.2580 – juris Rn. 40). Eine Streubebauung hindert die Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet nicht, soweit im Ganzen noch der Charakter der Landschaft, nicht der der Ortschaft überwiegt (BayVGH, U.v. 28.5.2001 2001 – 9 N 99.2580 – juris Rn. 40 m.w.N.).
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Nach diesen Grundsätzen bestehen für die Annahme einer vollständigen Funktionslosigkeit der LSGVO keine Anhaltspunkte. Das Schutzgebiet wird durch den …see und den … See, die diese Seen umgebenden Biotopflächen (insb. Moore und Feuchtwälder), ausgedehnte Waldflächen und Wiesen geprägt; es handelt sich um ein Gebiet von erheblicher naturschutzfachlicher Bedeutung (vgl. Begründung des Regionalplans Nr. 18 „Südostoberbayern“ zu B I 3.1.3, S. 12). Auf den über den BayernAtlas verfügbaren Luftbildern und Karten sind vereinzelte Weiler und kleinere Siedlungsansätze zu erkennen, die typisch für eine durch die Tätigkeit des Menschen geschaffene Kulturlandschaft sind.
40
Auch für die Annahme einer teilweisen Funktionslosigkeit (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 24.7.2024 – 14 B 22.2247 – juris Rn. 47 ff.) der LSGVO im Bereich der von der Genehmigung ausgenommenen Flächen bestehen keine Anhaltspunkte. Bei diesen Flächen handelt sich nach den über den BayernAtlas verfügbaren Luftbildern und Karten um augenscheinlich landwirtschaftlich genutzte Flächen. Sie befinden sich nordöstlich des Weilers N* … Nördlich, nordöstlich und südöstlich schließt – abgesehen von der Gemeindestraße im Süden – freie Landschaft an. Nach Norden zum R* … See hin fällt das Gelände sanft ab. Vor diesem Hintergrund bestehen aus Sicht der Kammer keine Anhaltspunkte, weshalb die LSVGO insoweit ihren Zweck, das typische Landschaftsbild und den Erholungswert der Landschaft (vgl. § 1 Abs. 1 LSGVO) zu erhalten, nicht mehr erfüllen können sollte.
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cc) § 1 Abs. 5 der LSGVO steht der Berücksichtigung dieser Verordnung im Rahmen des § 6 Abs. 2 BauGB nicht entgegen. Dabei kann offenbleiben, ob § 1 Abs. 5 LSGVO nach Aufhebung der in Bezug genommenen Regelung des § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG in der Fassung vom 23. Juni 1960 (BGBl. I, S. 341) durch Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe g des Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I, S. 2221) weiterhin im Sinne einer Selbstbeschränkung der Verordnung gilt (vgl. BVerwG, B.v. 20.5.2003 – 4 BN 57.02 – juris Rn. 12), oder ob es sich um eine durch diese Rechtsänderung gegenstandslos gewordene deklaratorische Vorschrift bzw. eine dynamische Verweisung auf das BBauG handelt. Denn schon nach ihrem Wortlaut ordnet § 1 Abs. 5 LSGVO ein Zurückstehen des Natur- und Landschaftsschutzes nur gegenüber Bebauungsplänen an. Vorliegend geht es jedoch um einen Flächennutzungsplan. Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Regelung – etwa im Wege der Analogie – kommt nicht in Betracht. Denn § 1 Abs. 5 nimmt ausdrücklich Bezug auf § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG und ist in diesem Lichte auszulegen. § 6 Abs. 5 Satz 2 BBauG ordnete kein generelles Zurücktreten des Natur- und Landschaftsschutzrechts hinter Bauleitpläne jeder Art an. Satz 2 darf nicht isoliert betrachtet werden, sondern ist im Gesamtgefüge des Absatzes 6 und der Regelungen über das Verhältnis von Flächennutzungs- und Bebauungsplan (§ 1 Abs. 2, § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG) zu lesen. § 5 BBauG in der Fassung vom 23. Juni 1960 stand unter der amtlichen Überschrift „Inhalt des Flächennutzungsplans“. Absatz 6 lautete in der bis zu seiner Aufhebung geltenden Fassung vollständig:
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1 Soweit dies für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde erforderlich ist und nicht überwiegende Belange des Natur- und Landschaftsschutzes entgegenstehen, können für Flächen, die dem Landschaftsschutz unterliegen, Nutzungsregelungen nach Absatz 2 Nr. 1 bis 8 getroffen werden.2 Mit dem Inkrafttreten eines Bebauungsplanes treten in seinem Geltungsbereich Regelurgen, die dem Landschaftsschutz dienen, insoweit außer Kraft, als sie der Durchführung des Bebauungsplans entgegenstehen.
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Voraussetzung für die Verdrängung des förmlichen Landschaftsschutzes durch einen Bebauungsplan war demnach, dass bereits auf der Stufe des Flächennutzungsplans eine – von der Genehmigungsbehörde und dem Verwaltungsgericht nachzuprüfende (Schrödter, Bundesbaugesetz, 3. Aufl. 1973, § 5 Rn. 12 a.E.) – auch die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes abwägende Entscheidung getroffen worden ist. Durch das Entwicklungsgebot wurde diese Entscheidung sodann auf die Ebene des rechtsverbindlichen Bebauungsplans transferiert (HessVGH, U.v. 2.12.2002 – 9 N 3208/98 – juris Rn. 42).
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dd) Die Darstellung der von der Genehmigung ausgenommenen Teilflächen als „gemischte Baufläche – Dorfgebiet“ steht in Widerspruch zu den Vorschriften der LSGVO. Eine sog. „Befreiungslage“, die diesen Widerspruch überwinden würde, liegt nicht vor.
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(1) Ein Widerspruch zu einer Landschaftsschutzverordnung liegt vor, wenn die Darstellungen oder Festsetzungen eines Bauleitplans den Regelungen der Landschaftsschutzverordnung zuwiderlaufen. Ist nach der Landschaftsschutzverordnung die Errichtung von baulichen Anlagen verboten und beinhalten die Darstellungen oder Festsetzungen eines Bauleitplans eine Baufläche oder ein Baugebiet, sind die Bodennutzungen nach Landschaftsschutzrecht einerseits und Bauplanungsrecht andererseits miteinander unverträglich, was grundsätzlich einen Widerspruch im Sinn des § 6 Abs. 2 BauGB darstellt (BVerwG, U.v. 21.10.1999 – 4 C 1.99 – juris Rn. 14). Das gilt insbesondere dann, wenn der Bauleitplan auch Bauvorhaben ohne Bezug zu im Außenbereich privilegierten Zwecken (insb. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) den Boden bereitet (vgl. BayVGH, U.v. 24.6.2016 – 14 N 14.1649 – juris Rn. 28). Maßgeblich ist, welche tatsächlichen Veränderungen auf Grundlage der Bauleitplanung im Schutzgebiet zu erwarten sind (BayVGH, U.v. 14.1.2003 – 1 N 01.2072 – juris Rn. 26).
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Nach diesem Maßstab besteht im vorliegenden Fall ein Widerspruch zwischen der Planung der Klägerin und der LSGVO. Nach § 2 LSGVO ist es im Schutzgebiet verboten, Veränderungen vorzunehmen, die geeignet sind, die Natur zu schädigen, den Naturgenuss zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten. § 3 LSGVO statuiert ein Verbot der Errichtung baulicher Anlagen ohne Erlaubnis. Hierzu stehen die aufgrund der Bauleitplanung tatsächlich zu erwartenden Veränderungen in Widerspruch. Die von Genehmigung ausgenommenen Teilflächen sind mit dem Planzeichen „MD“ gemäß Nr. 1.2.1 der Anlage zur Planzeichenverordnung als Dorfgebiet (§ 5 BauNVO) dargestellt. Dorfgebiete dienen der Unterbringung der Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben sowie der Versorgung der Bewohner des Gebiets dienenden Handwerksbetrieben. Ein bestimmtes Mischungsverhältnis verlangt der Gebietscharakter nicht (BVerwG, B.v. 19.1.1996 – 4 B 7.96 – juris Rn. 5). Gleichwohl sollen durch die Erweiterung der Bauflächen im Nordosten um die von der Genehmigung ausgenommenen Flächen ausweislich der Begründung des Flächennutzungsplans (S. 4) – sowie der des im Parallelverfahren aufgestellten Bebauungsplans Nr. 39 „N* …“ (dort S. 3, 6) – zusätzliche Bauräume für weichende Hoferben und Einheimische geschaffen werden (vgl. auch S. 3-4 der Begründung des Flächennutzungsplans). Dementsprechend sollen im Bebauungsplan Nr. 39 „N* …“ auf den Grundstücken FlNrn. 3406/3, 3406/2 und 3408 drei Baufenster für Einfamilienhäuser (Grundfläche bis 120 m2, Wandhöhe 6,5 m, eine Wohneinheit) festgesetzt werden. Eine Inanspruchnahme dieser Flächen für landwirtschaftsfremde Nutzungen wäre bei Inkrafttreten des Flächennutzungs- und des daraus entwickelten Bebauungsplans planungsrechtlich zulässig, entspräche dem städtebaulichen Konzept der Gemeinde und den Absichten der Grundstückseigentümer.
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(2) Eine sog. „Befreiungslage“ ist nicht gegeben.
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(a) Erlaubnis-, Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten, die in Landschaftsschutzgebietsverordnungen oder im Fachrecht (insb. § 67 BNatSchG) vorgesehen sind, gelten im Regelfall nicht für den Erlass von Rechtsvorschriften, sondern nur für Tathandlungen (BayVGH, U.v. 14.1.2003 – 1 N 01.2072 – juris Rn. 36). So liegt der Fall auch hier. Eine Erlaubnis nach § 4 LSGVO kann ausweislich des Wortlauts dieser Vorschrift nur für die dort enumerativ aufgezählten Handlungen (insb. die Errichtung baulicher Anlagen) ereilt werden. Dasselbe gilt für die Ausnahmevorschrift des § 6 LSGVO sowie die Befreiungsregelung in § 67 BNatSchG (vgl. OVG Greifwald, B.v. 4.5.2017 – 3 KM 152/17 – juris Rn. 43).
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(b) Ein Widerspruch zwischen einem Bauleitplan und einer Landschaftsschutzverordnung führt nach gefestigter Rechtsprechung jedoch dann nicht zur Unwirksamkeit oder Nichtigkeit des Bauleitplans, wenn er durch Erlaubnisse, Ausnahmen oder Befreiungen für die nach der Bauleitplanung bauplanungsrechtlich zulässigen Bauvorhaben aufgelöst werden kann (sog. „Befreiungslage“, vgl. BVerwG, B.v. 9.2.2004 – 4 BN 28.03 – juris Rn. 5 f.; BayVGH, U.v. 14.1.2003 – 1 N 01.2072 – juris Rn. 37 ff.). Für die Frage, ob die Voraussetzungen für die Überwindung einer naturschutzrechtlichen Verbotsregelung vorliegen, bildet die Stellungnahme der zuständigen Naturschutzbehörde ein gewichtiges Indiz (BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – juris Rn. 20).
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Im vorliegenden Fall kommt eine Überwindung der §§ 2, 3 LSGVO nicht in Betracht.
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(aa) Ein Anspruch auf Erlaubnis nach § 4 LSGVO bestünde für die geplante Bebauung nicht, da sie die in § 2 LSGVO genannten Wirkungen hervorrufen würde. Insoweit schließt sich die Kammer der plausiblen, von der Klägerin nicht angegriffenen Stellungnahme der unteren Naturschutzbehörde vom 25. September 2018 an, wonach eine Bebauung der streitgegenständlichen Flächen – jedenfalls mit Wohngebäuden – gravierend in das Landschaftsschutzgebiet eingreife und geeignet sei, die Natur zu schädigen und das Landschaftsbild – mithin die Schutzziele des § 2 LSGVO – zu beeinträchtigen.
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(bb) Auch für einen „besonderen Fall“ i.S.d. Ausnahmevorschrift in § 6 LSGVO ist nichts ersichtlich. Selbst wenn ein solcher vorläge, so stünde die Erteilung einer Ausnahme im Ermessen der Naturschutzbehörde; für eine Beschränkung dieses Ermessens – gar auf Null – sind Anhaltspunkte weder vorgetragen noch ersichtlich. Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, welche Bedeutung die Regelung in § 6 LSGVO mit Blick auf die Befreiungsmöglichkeit nach § 67 Abs. 1 BNatSchG hat.
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(cc) Schließlich kommt auch eine Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG nicht in Betracht. Die Anwendung von § 67 Abs. 1 BNatSchG setzt einen, vom Normgeber nicht vorausgesehenen und deshalb atypischen Sonderfall voraus (vgl. BVerwG, B.v. 26.6.1992 – 4 B 1/92 u.a. – juris Rn. 40, U.v. 26.3.1998 – 4 A 7.97 – juris Rn. 26; Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 105. EL September 2024, § 67 BNatSchG Rn. 10 m.w.N.). Einen solchen zeigt die Klägerin nicht auf und auch die Kammer sieht hierfür keine Anhaltspunkte. Im Übrigen kann sich die Klägerin auch nicht auf einen Befreiungsgrund nach § 67 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 BNatSchG stützen. Insbesondere ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Bebauung der von der Genehmigung ausgenommenen Flächen einem öffentlichen Interesse an der Schaffung von Wohnraum dienen würde. Den rein privaten Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer an der Bebauung der Flächen kommt im Rahmen von § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG keine Bedeutung zu (siehe nur Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 105. EL September 2024, § 67 BNatSchG Rn. 11 m.w.N.).
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2. Auch die im Verfahren M 1 K 20.3534 angegriffene Teilrücknahme des Bescheids vom 8. April 2020 durch Ziffer 1 des Bescheids vom 23. Juli 2020 im Hinblick auf das Grundstück FlNr. 3408 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Rechtsgrundlage von Ziffer 1 des Bescheids vom 23. Juli 2020 ist Art. 48 Abs. 1 und 3 BayVwVfG. Danach kann ein rechtswidriger (begünstigender) Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Aus den obigen Ausführungen ergibt sich, dass der Bescheid vom 8. April 2020 insoweit seit dem Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, als er das Grundstück FlNr. 3408 nicht von der Genehmigung des Flächennutzungsplanes ausnahm. Da es sich bei dem Bescheid vom 23. Juli 2020 zwar um einen begünstigenden Verwaltungsakt i.S.v. Art. 48 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG handelt, nicht aber um einen Leistungsbescheid i.S.v. Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG, ergeben sich die weiteren Voraussetzungen der Rücknahme aus Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG. Danach stehen etwaige Vertrauensschutzgesichtspunkte der Rücknahme nicht per se entgegen, sondern lösen ggf. einen Ausgleichsanspruch aus, wobei vorliegend für einen etwaigen ausgleichsbedürftigen Vermögensnachteil nichts vorgetragen oder ersichtlich ist. Auch die Jahresfrist nach Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG ist offensichtlich eingehalten. Die Ausübung des dem Beklagten durch Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG eingeräumten Rücknahmeermessens leidet an keinen im Rahmen von § 114 Satz 1 VwGO beachtlichen Ermessensfehlern. Der Beklagte hat insbesondere das ihm zustehende Ermessen erkannt und ausgeübt. Für ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf den Bestand des Bescheids vom 8. April 2020 bestehen keine Anhaltspunkte. Vielmehr hat der Beklagte in der Begründung des Bescheids vom 23. Juli 2020 zutreffend ausgeführt, dass die Erteilung der Genehmigung für das vom Ortsrand deutlich abgesetzte Grundstück FlNr. 3408 offensichtlich auf einem Irrtum beruhte, sodass für ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin von vornherein kein Raum war.
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IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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V. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.