VGH München, Beschluss v. 06.03.2020 – 22 B 16.1447
Titel:
Kostenentscheidung bei übereinstimmender Erledigterklärung nach Erhebung der Nichtzulassungsbeschwerde
Normenketten:
VwGO § 161 Abs. 2
GKG § 63 Abs. 3
Leitsätze:
1. Hängt das Rechtsmittel von einer Zulassung ab und wird der Rechtsstreit im Zulassungsverfahren für erledigt erklärt, kann die Kostenentscheidung eine doppelte Prüfung erfordern, bei der zunächst festzustellen ist, ob der Zulassungsantrag oder die Nichtzulassungsbeschwerde nach dem bisherigen Sach- und Streitstand Erfolg gehabt hätte, und in einem zweiten Schritt ggf. zu prüfen ist, ob die Berufung oder Revision im Fall ihrer Zulassung Erfolg gehabt hätte. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei einer Erledigungserklärung nach Erhebung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, aber vor einer Abhilfeentscheidung ist für die Einstellung des Verfahrens und die Entscheidung über die Kosten das Oberverwaltungsgericht bzw. der Verwaltungsgerichtshof zuständig. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz)
3. Eine Änderung des Streitwerts kann veranlasst sein, wenn bei seiner Festsetzung wesentliche Aspekte übersehen wurden, sich die Verhältnisse geändert haben oder eine obergerichtliche Rechtsprechung nicht beachtet wurde. (Rn. 42) (redaktioneller Leitsatz)
Schlagworte:
Kostenentscheidung nach übereinstimmender Erledigterklärung, bisheriger Sach- und Streitstand nach Berufungsurteil und vor Vorlage der Nichtzulassungsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht, Überprüfung eines Streitwertbeschlusses von Amts wegen, Kostenentscheidung, Zuständigkeit, Streitwert
Vorinstanzen:
VGH München, Urteil vom 26.02.2019 – 22 B 16.1447
BVerwG Leipzig, Urteil vom 13.04.2016 – 8 C 2/15
VGH München, Urteil vom 06.11.2014 – 22 B 14.175
VG München, Urteil vom 19.06.2012 – M 16 K 11.3887
Fundstellen:
BayVBl 2020, 567
LSK 2020, 4492
BeckRS 2020, 4492
 
Tenor
I. Das Verfahren wird eingestellt.
II. Die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 19. Juni 2012 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Februar 2019 sind wirkungslos geworden.
III. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in allen drei Rechtszügen zu tragen.
IV. Der Antrag auf Änderung des Streitwertbeschlusses vom 26. Februar 2019 wird abgelehnt.
Gründe
I. 
1
1. Durch Bescheid vom 1. August 2011 hatte die Regierung von Oberbayern gegenüber der Klägerin für elf ihr durch die Bundeswehr erteilte Aufträge eine Preisprüfung auf Selbstkostenbasis, bestehend aus einer Grundsatzprüfung und Einzelauftragsprüfungen, angeordnet. Unter Androhung von Zwangsgeldern (Ziffer 4. des Bescheids) hatte sie der Klägerin aufgegeben, der Preisüberwachungsstelle Einsicht in näher umschriebene Unterlagen betreffend die Gemeinkosten und Stundensätze zu gewähren (Ziffer 1. des Bescheids), das Anfertigen von Abschriften oder Auszügen dieser Unterlagen zu erlauben (Ziffer 2. des Bescheids) und dazu Zutritt zu ihren Geschäftsräumen in O… zu gewähren (Ziffer 3. des Bescheids). Ziffer 5. des Bescheids enthielt eine Kostenentscheidung.
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2. Die gegen den Bescheid vom 1. August 2011 erhobene Anfechtungsklage wies das Verwaltungsgericht München durch Urteil vom 19. Juni 2012 (M 16 K 11.3887 - juris) ab; der Streitwert wurde unter Berufung auf Ziffer 1.6.2 Satz 2 Streitwertkatalog 2004 auf 6.000 Euro festgesetzt. Die vom Verwaltungsgericht gegen das Urteil zugelassene Berufung der Klägerin wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 6. November 2014 (22 B 14.175 - juris) zurück und setzte den Streitwert unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 19. Juni 2012 für beide Instanzen auf 12.000 Euro fest (Ziffer 1.6.2 Satz 2 Streitwertkatalog). Im Bescheid seien Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 12.000 Euro angedroht worden. Auf die Halbierung nach Ziffer 1.6.1 Satz 2 Streitwertkatalog sei hier zu verzichten, da die Höhe der Zwangsgelder als Hilfsgröße für die Ermittlung des Wertes eines Erkenntnisverfahrens herangezogen werde. Auf die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision der Klägerin hin hob das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 13. April 2016 (8 C 2.15 - juris) das Urteil vom 6. November 2014 auf und verwies die Streitsache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurück. Der Streitwert für das Revisionsverfahren wurde mit Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls vom 13. April 2016 auf 12.000 Euro festgesetzt.
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3. Mit Urteil vom 26. Februar 2019 wies der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Klägerin erneut zurück. Die Revision wurde nicht zugelassen. Soweit sich die Klage gegen die Ziffern 3. und 4.c des angefochtenen Bescheids richte, sei sie unzulässig geworden, weil sich die in diesen Ziffern enthaltene Verpflichtung der Klägerin zur Gewährung des Zutritts zu ihren Geschäftsräumen in O… durch die Verlagerung der Geschäftsräume nach H… erledigt habe. Im Übrigen sei die Klage unbegründet, weil der Bescheid vom 1. August 2011 in den verbleibenden Ziffern rechtmäßig sei. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit komme es auf den Zeitpunkt des Bescheiderlasses an.
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Mit Beschluss ebenfalls vom 26. Februar 2019 wurde unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 19. Juni 2012 und des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. November 2014 der Streitwert für das Verfahren im ersten Rechtszug und in der Berufungsinstanz auf jeweils 572.610,73 Euro festgesetzt. Dies wurde damit begründet, dass das Interesse der Klägerin vor allem durch ihren Wunsch bestimmt werde, die Erstattungsforderung abzuwehren, mit der sie rechnen müsse, falls durch die angeordnete Preisprüfung Verstöße gegen das Höchstpreisprinzip aufgedeckt werden sollten. Die streitgegenständlichen Entgeltforderungen der Klägerin veranschlage das Gericht aufgrund der Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf 7.634.809,81 Euro. Der von dem Beklagten genannte Betrag von 11 Mio. Euro werde mit Blick darauf reduziert, dass sich die Preisprüfung nach dem Bescheid vom 1. August 2011 auf die Jahre von 2005 bis 2008 beschränke. Da eine im Jahr 2014 bei der Klägerin durchgeführte Preisprüfung nach Darstellung des Beklagten ergeben habe, dass die von ihr angesetzten Stundensätze um 15% gekürzt werden müssten, entspreche es pflichtgemäßer Ausübung des durch § 52 Abs. 1 GKG eröffneten Ermessens, die Höhe der Regressforderungen, mit der die Klägerin im Gefolge einer Preisprüfung rechnen müsse, derzeit mit 15% aus 7.634.809,81 Euro anzunehmen. Der sich auf diese Weise errechnende Betrag von 1.145.221,47 Euro sei zu halbieren, da vorliegend nicht über das Bestehen eines Rückforderungsanspruchs als solchen, sondern nur über die Rechtmäßigkeit einer behördlichen Maßnahme zu befinden sei, die die Geltendmachung eines solchen Anspruchs zu erleichtern vermöge. Das Urteil und der Beschluss wurden den Bevollmächtigten der Klägerin am 11. März 2019 zugestellt.
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4. Mit Schriftsatz vom 4. April 2019, beim Verwaltungsgerichtshof am 8. April 2019 eingegangen, erhob die Klägerin Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, zunächst ohne diese zu begründen.
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5. Mit Schriftsatz vom 9. Mai 2019, beim Verwaltungsgerichtshof am 10. Mai 2019 eingegangen, erklärte die Klägerin den Rechtsstreit im Hinblick auf die im Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 1. August 2011 angeordnete Gewährung der Einsichtnahme in Prüfungsunterlagen und Gestattung der Anfertigung von Abzügen (Ziffer 1. und 2. des Bescheids) sowie die damit verbundenen Zwangsmaßnahmen (Ziffer 4.a und 4.b) für erledigt. Der Verwaltungsgerichtshof habe in dem Berufungsurteil vom 26. Februar 2019 die Erledigung der Verpflichtung zur Gewährung des Zutritts zu den Geschäftsräumen der Klägerin angenommen (Rn. 53 des Urteils). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs sei inzwischen auch die Verpflichtung zur Herausgabe der streitigen Unterlagen erledigt, weil die Unterlagen nach den tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (Rn. 171 des Urteils) zwischenzeitlich vernichtet worden seien. Da die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision sowie auch die Revision selbst Erfolg gehabt hätten, entspreche es billigem Ermessen, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
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5.1 Die Nichtzulassungsbeschwerde hätte nach Auffassung der Klägerin Erfolg gehabt.
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5.1.1 Die Rechtssache habe grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Rechtsstreit werfe die rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftige und entscheidungserhebliche Frage auf, welcher Zeitpunkt maßgeblich für die Prüfung der Sach- und Rechtslage einer preisrechtlichen Prüfungsmaßnahme auf Grundlage von § 9 VO PR Nr. 30/53 sei, ob die Sach- und Rechtslage bezogen auf den Zeitpunkt des Erlasses der Prüfungsanordnung oder bezogen auf den Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung zu bewerten sei und ob sich der maßgebliche Prüfungszeitpunkt im Hinblick auf die Sachlage einerseits und die Rechtslage andererseits unterscheide. Die Frage habe über den Einzelfall hinaus Bedeutung, weil sich zahlreiche Preisprüfungsverfahren über einen langen Zeitraum erstreckten. Gleichzeitig gelte eine nur fünfjährige Aufbewahrungsfrist (§ 9 Abs. 1 Satz 3 VO PR Nr. 30/53).
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Die aufgeworfene Frage sei entscheidungserheblich, da von der Festlegung des entscheidungserheblichen Zeitpunktes abhänge, ob die Voraussetzungen für die Prüfungsanordnung vorlägen. Sei die Rechtmäßigkeit bezogen auf einen späteren Zeitpunkt als den des Bescheiderlasses zu bewerten, komme es auf nachträglich eingetretene Änderungen der Sach- und Rechtslage an. Die Sachlage habe sich hier geändert, da die Unterlagen inzwischen nicht mehr existierten; zudem seien etwaige Ansprüche inzwischen verjährt. Voraussetzung für die Verhältnismäßigkeit und damit Rechtmäßigkeit der Prüfungsanordnung sei aber, dass sie der Erreichung legitimer öffentlicher Belange diene. Dies setze voraus, dass sie geeignet sei, als Grundlage für die Geltendmachung etwaiger Erstattungsansprüche zu dienen. Das sei nun nicht mehr der Fall.
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Die Rechtsfrage nach dem maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt sei klärungsbedürftig, weil sie in der Rechtsprechung bislang ungeklärt sei. Die Auffassung des Berufungsgerichts, wonach die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses maßgeblich sei, folge nicht zwingend daraus, dass dem Wortlaut des materiellen öffentlichen Preisrechts keine ausdrückliche Regelung zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt zu entnehmen sei. Es handele sich vielmehr um eine der umstrittensten Fragen des Verwaltungsrechts. Für Dauerverwaltungsakte sei anerkannt, dass das Verwaltungsgericht, sofern der Kläger die Aufhebung über den gesamten Geltungszeitraum begehre, den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung zugrunde legen müsse. Dass Entwicklungen nach Bescheiderlass Beachtung finden müssten, werde in verschiedenen von der Rechtsprechung gebildeten Fallgruppen zu Recht bejaht, da erst durch die Vollstreckung des Bescheids der tatsächliche Grundrechtseingriff erfolge, so etwa bei einer baurechtlichen Abrissverfügung, aber auch einer Ausweisungsverfügung. Für den vorliegenden für die Klägerin grundrechtsrelevanten Bescheid gelte nichts anderes. Die Einsichtnahme in die Unterlagen der Klägerin und der damit einhergehende Grundrechtseingriff hätten noch nicht stattgefunden. Der Bescheid sei im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz nicht mehr geeignet gewesen, legitime öffentliche Ziele zu erreichen, und daher unverhältnismäßig. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Klägerin Vollstreckungsgegenklage erheben könne.
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Die aufgeworfene Rechtsfrage sei auch in verallgemeinerungsfähiger Weise klärungsfähig.
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5.1.2 Die Revision wäre zudem nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen gewesen, weil das angefochtene Urteil auf einem Verstoß gegen Denkgesetze und damit auf einem Verfahrensmangel in Form eines Verstoßes gegen das Gebot der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) beruhe. Das Berufungsgericht habe einen denklogisch ausgeschlossenen Schluss gezogen, indem es einerseits festgestellt habe, dass die streitigen Unterlagen vernichtet seien (Rn. 171 des Urteils), andererseits aber die Berufung zurückgewiesen und die Rechtmäßigkeit des Herausgabeverlangens bezüglich dieser vernichteten Unterlagen angenommen habe (Rn. 52, 56 des Urteils). Es sei aber denkgesetzlich ausgeschlossen, die Rechtmäßigkeit einer Handlungsverfügung auf Herausgabe einer Sache zu bejahen und gleichzeitig die tatsächliche Unmöglichkeit der Erfüllung derselben Handlung festzustellen. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2016 habe die Klägerin keine Obliegenheit zur Herausgabe von Unterlagen und Daten, die ihr nicht zugänglich seien. Das Berufungsgericht hätte sich vielmehr mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob die Vernichtung der Unterlagen zu einer nachträglichen Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit der Prüfungsanordnung geführt hätte. Unabhängig von der Frage nach dem maßgeblichen Bewertungszeitpunkt für die Sach- und Rechtslage hätte sich das Berufungsgericht nicht auf den Standpunkt stellen können, dass die Prüfungsanordnung trotz der Vernichtung der Unterlagen weiterhin rechtmäßig sei (ultra posse nemo obligatur). Der Verfahrensmangel sei erheblich, da das Urteil auf dem denklogisch ausgeschlossenen Schluss beruhe. Die Entscheidung des Berufungsgerichts stelle sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar, so dass die Revision zuzulassen gewesen wäre.
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5.2 Auch die Revision selbst wäre nach Auffassung der Klägerin nach bisherigem Sach- und Streitstand erfolgreich gewesen. Das Berufungsurteil verletze mit seinen tragenden Erwägungen mehrfach Bundesrecht und beruhe auf diesen Rechtsverletzungen. Indem das Berufungsgericht die Rechtmäßigkeit der Prüfungsanordnung nicht auf der Grundlage eines späteren Prüfungszeitpunktes als des Bescheiderlasses bewertet habe, habe es gegen das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) verstoßen und damit subjektive Verfahrensrechte der Klägerin verletzt. Die mit einer Herausgabe der Unterlagen verbundenen noch ausstehenden Grundrechtseingriffe (Art. 12 Abs. 1, 2 GG) geböten es, Entwicklungen nach Erlass der Anordnung in die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit des Bescheids einzustellen. Dessen Rechtmäßigkeit setze voraus, dass die Anordnung der Erreichung legitimer öffentlicher Belange diene. Das Urteil beruhe zudem auf einem revisiblen Verfahrensfehler, weil das Berufungsgericht gegen das Gebot der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verstoßen habe, indem es einen denklogisch ausgeschlossenen Schluss gezogen, nämlich festgestellt habe, dass die streitigen Unterlagen vernichtet seien, gleichzeitig aber die Verpflichtung der Klägerin zur Herausgabe dieser Unterlagen bestätigt habe. Das Urteil stelle sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar.
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Die Klägerin erklärte weiter, für den Fall, dass der Beklagte sich der Erledigungserklärung nicht anschließe und das Gericht keine Erledigung annehme, werde die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hilfsweise aufrechterhalten.
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6. Mit Schriftsatz vom 14. Juni 2019 signalisierte der Beklagte seine grundsätzliche Bereitschaft, einer Erledigungserklärung der Klägerin zuzustimmen. Diese solle sich jedoch sinnvollerweise auf den gesamten verfahrensgegenständlichen Bescheid beziehen, damit die Verwaltungsstreitsache vollumfänglich beendet werden könne. Die Erledigungserklärung der Klägerin vom 9. Mai 2019 beziehe sich nicht auf die Ziffern 3., 4.c und 5. des streitgegenständlichen Bescheides.
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Die Kosten seien im Fall einer einvernehmlichen Erledigungserklärung vollumfänglich von der Klägerin zu tragen. Die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt für die Bewertung der Rechtmäßigkeit der preisrechtlichen Prüfungsanordnung sei keine revisible Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, weil nicht dargelegt sei, dass die Frage über den Einzelfall hinaus Bedeutung habe; im behördlichen Verfahren sei dies jedenfalls nicht der Fall. Es handele sich bundesweit seit vielen Jahrzehnten um das einzige Verwaltungsstreitverfahren dieser Art. Die Frage sei nicht klärungsbedürftig. Der Verwaltungsgerichtshof habe zu Recht auf den Zeitpunkt des Bescheiderlasses abgestellt. Aus Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 BayVwVfG folge, dass eine Veränderung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich nicht zur nachträglichen Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führe. Eine der Fallgruppen, in denen eine Abweichung von diesem Grundsatz diskutiert werde, liege nicht vor; weder handele es sich um einen Dauerverwaltungsakt noch sei wegen des Gewichts des Grundrechtseingriffs eine Abweichung geboten. Mit einer baurechtlichen Abrissverfügung oder einer Ausweisungsverfügung sei die vorliegende Konstellation nicht vergleichbar.
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Im Übrigen sei die Frage der Verjährung etwaiger Rückforderungsansprüche nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung und nicht Prüfungsgegenstand einer Preisprüfung nach der VO PR Nr. 30/53. Auf den Ablauf der fünfjährigen Aufbewahrungsfrist nach § 9 Abs. 1 Satz 3 VO PR Nr. 30/53 könne sich ein Auftragnehmer nicht berufen, wenn ihm innerhalb des Fristlaufes die Einleitung eines Preisprüfungsverfahrens bekannt geworden sei; in diesem Fall dürften für das Preisprüfungsverfahren bedeutsame Unterlagen nicht vernichtet werden. Im Fall der Vernichtung der Unterlagen habe sich der Bescheid lediglich erledigt, sei aber nicht rechtswidrig oder nichtig geworden.
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Die von der Klägerin aufgeworfene Frage sei auch nicht klärungsfähig, da sie sich nicht verallgemeinernd beantworten lasse; eine Abweichung vom Zeitpunkt des Bescheiderlasses als dem maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt könne allenfalls aufgrund einer Würdigung der Umstände des Einzelfalles geboten sein.
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Die von der Klägerin aufgeworfene Frage wäre nach Auffassung des Beklagten im Rahmen einer Revision auch nicht entscheidungserheblich. Bei Unterstellung der Vernichtung der Unterlagen sei der Bescheid erledigt und die Klage unzulässig; auf Begründetheitsfragen wie die nach dem maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt komme es dann nicht mehr an. Für eine Klärung der Frage der Verjährung durch das Revisionsgericht fehle es an den erforderlichen bindenden Tatsachenfeststellungen durch das Berufungsgericht.
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Der geltend gemachte Verfahrensmangel liege ebenfalls nicht vor; ein Verstoß gegen Denkgesetze sei nicht dargelegt. Das Berufungsgericht habe in Rn. 171 des Urteils lediglich eine Schlussfolgerung bezogen auf den Zeitpunkt des Bescheiderlasses gezogen; eine spätere Änderung der Sach- und Rechtslage habe für die gerichtliche Bewertung der Rechtmäßigkeit des Bescheids keine Rolle gespielt.
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Die Klägerin habe die Kosten des Verfahrens auch deshalb zu tragen, weil sie das erledigende Ereignis durch die Verlegung ihres Sitzes nach H… und die angebliche Vernichtung der verfahrensgegenständlichen Unterlagen selbst herbeigeführt habe. Durch die Vernichtung der Unterlagen während des laufenden Verwaltungsrechtsstreits habe sich die Klägerin treuwidrig verhalten.
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7. Auf gerichtliche Nachfrage hin teilte die Klägerin mit Schriftsatz vom 29. August 2019 mit, die Erledigungserklärung vom 9. Mai 2015 beziehe sich bewusst nur auf die Ziffern 1. und 2. sowie 4.a und 4.b des Ausgangsbescheids. Der Verwaltungsgerichtshof habe die Erledigung der Streitsache im Hinblick auf die Gewährung des Zutritts zu den Geschäftsräumen der Klägerin angenommen, jedoch nicht die eingetretene Erledigung im Hinblick auf die Herausgabe der Unterlagen (Ziffern 1., 2.und 4.a, 4.b) berücksichtigt. Die Kosten seien dem Beklagten aufzuerlegen, da die Nichtzulassungsbeschwerde und die Revision bei Fortführung des Verfahrens Aussicht auf Erfolg gehabt hätten. Den Ausführungen des Beklagten hierzu werde entgegengetreten.
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Weiter beantragte die Klägerin, unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Februar 2019 den Streitwert auf 5.000 Euro je Instanzenzug festzusetzen. Es sei der Auffangstreitwert anzusetzen, da die Bedeutung der Sache für die Klägerin nicht mit etwaigen Rückforderungsansprüchen, die sich nach Durchführung des Preisprüfungsverfahrens aus Sicht des Beklagten ergeben könnten, gleichzusetzen sei. Denn das Ergebnis der Preisprüfung sei kein Verwaltungsakt, der die höchstzulässige Preishöhe festsetze. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sei zudem auch nicht die Rückforderung, so dass eine ohnehin nicht belastbar mögliche Schätzung der potentiellen Höhe einer Rückforderung nicht zur Streitwertfestsetzung im vorliegenden Verfahren herangezogen werden könne. Der verfahrensgegenständliche Verwaltungsakt betreffe vielmehr allein das Herausgabeverlangen zu bestimmten Unterlagen und die Verschaffung des Zutritts zu Geschäftsräumen der Klägerin. Diese Prüfungsmaßnahmen könnten im Hinblick auf den Wert der Streitsache nicht mit etwaigen Rückforderungsansprüchen gleichgesetzt werden. Denn weitere Voraussetzung für eine solche Rückforderung sei, dass die Unterlagen um 15% überhöhte Stundensätze belegen würden und der jeweilige Auftraggeber deshalb Rückforderungsansprüche geltend machen könne. Dies sei jedoch völlig offen. Selbst wenn der Streitwert nach der vom Gericht gewählten Methode festgesetzt werde, sei der Abschlag um 50% der Höhe nach zu gering. Die Prüfungsmaßnahmen dienten nur dazu, die Frage nach dem Ob etwaiger Rückforderungsansprüche und deren etwaiger Höhe zu klären. Es sei daher allenfalls ein Bruchteil etwaiger Rückforderungsansprüche für die Kostenfestsetzung zugrunde zu legen. So betrage der Streitwert des Auskunftsanspruchs bei zivilprozessualen Stufenklagen je nach Sachlage 1/10 bis maximal 1/4 des Wertes des Leistungsanspruchs.
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8. Mit Schriftsatz vom 17. September 2019 stimmte der Beklagte der Erledigterklärung der Klägerin im Schriftsatz vom 9. Mai 2019 zu und hielt an seiner Auffassung fest, dass die Klägerin die Kosten des Verfahrens vollumfänglich zu tragen habe.
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9. Mit Schreiben vom 24. September 2019 wies der Verwaltungsgerichtshof die Klägerin darauf hin, dass das Verfahren in Bezug auf die Ziffern 3., 4.c und 5. des angefochtenen Bescheids bisher nicht für erledigt erklärt worden sei. Nach Einschätzung des Senats sei diesbezüglich die Rechtshängigkeit der Klage bisher nicht entfallen und auch nicht dadurch beendet worden, dass das Urteil vom 26. Februar 2019 teilweise rechtskräftig geworden wäre. Es sei in vollem Umfang Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision eingelegt worden. Diese sei zwar nur hilfsweise aufrechterhalten worden. In dem Schriftsatz vom 9. Mai 2019 sehe der Senat aber keine wirksame Rücknahme der Nichtzulassungsbeschwerde, soweit sich diese auf den nicht für erledigt erklärten Teil des Streitgegenstands beziehe. Sollte die Klägerin an der nur teilweisen Erledigungserklärung festhalten, müsse der noch rechtshängige Teil des Verfahrens abgetrennt und die darauf bezogene Nichtzulassungsbeschwerde bei Nichtabhilfe dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt werden. Es werde Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
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10. Mit Schriftsatz vom 31. Oktober 2019 erklärte die Klägerin den Rechtsstreit im Hinblick auf die Ziffern 3., 4.c und 5. des streitgegenständlichen Bescheids der Regierung von Oberbayern vom 1. August 2011 für erledigt und hielt hilfsweise für den Fall, dass der Beklagte sich der Erledigungserklärung nicht anschließe und das Gericht keine Erledigung annehme, die Nichtzulassungsbeschwerde insoweit aufrecht. Die Erklärung werde mit Blick auf den Hinweis des Gerichts abgegeben.
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11. Mit Schriftsatz vom 6. November 2019 stimmte der Beklagte der Erledigterklärung der Klägerin aus dem Schriftsatz vom 31. Oktober 2019 zu.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.
II. 
29
1. Aufgrund der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten, die das gesamte Verfahren erfassen, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und auszusprechen, dass die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 19. Juni 2012 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Februar 2019 wirkungslos geworden sind (§ 173 VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 ZPO in entsprechender Anwendung). Hinsichtlich des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs vom 6. November 2014 ist ein entsprechender Ausspruch nicht veranlasst, da es bereits durch das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 13. April 2016 aufgehoben wurde; das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2016 bleibt wirksam, da es sich auf die Zurückverweisung an die Vorinstanz beschränkt und keine Sachentscheidung über den Streitgegenstand enthält (vgl. Neumann/Schaks in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018 Rn. 68).
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2. Gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof nur noch nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands über die Verfahrenskosten. Billigem Ermessen entspricht es vorliegend, der Klägerin die Kosten des Verfahrens in allen drei Rechtszügen aufzuerlegen.
31
2.1 Für die Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO kommt es bei einer Erledigterklärung des gesamten Rechtsstreits erst im Rechtsmittelverfahren darauf an, ob das Rechtsmittel nach dem bisherigen Sach- und Streitstand voraussichtlich Erfolg gehabt hätte. Hängt das Rechtsmittel von einer Zulassung ab und wird der Rechtsstreit im Zulassungsverfahren für erledigt erklärt, kann die Kostenentscheidung nach der Rechtsprechung eine doppelte Prüfung erfordern, bei der zunächst festzustellen ist, ob der Zulassungsantrag oder die Nichtzulassungsbeschwerde nach dem bisherigen Sach- und Streitstand Erfolg gehabt hätte, und in einem zweiten Schritt zu prüfen ist, ob die Berufung oder Revision im Fall ihrer Zulassung Erfolg gehabt hätte (vgl. BayVGH, B.v. 18.9.2014 - 10 ZB 12.1484 - juris Rn. 4; B.v. 18.8.2015 - 15 ZB 13.418 - juris Rn. 3; BGH, B.v. 13.2.2003 - VII ZR 121.02 - juris Rn. 7 f.).
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2.2 Nach dem bisherigen Sach- und Streitstand beim Verwaltungsgerichtshof hätte die Nichtzulassungsbeschwerde voraussichtlich keinen Erfolg gehabt.
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2.2.1 Für den Verwaltungsgerichtshof als Berufungsgericht, der in der vorliegenden Sache bereits entschieden hat, ergibt sich der für die Erfolgsaussichten der Nichtzulassungsbeschwerde maßgebliche bisherige Sach- und Streitstand in erster Linie aus dem Urteil vom 26. Februar 2019. Weder hinsichtlich des Sachverhalts noch der Rechtslage sind nach Ergehen des Urteils Veränderungen eingetreten, die eine andere Beurteilung erfordern würden; solche ergeben sich auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin zur Kostenentscheidung im Zusammenhang mit der Erledigterklärung.
34
Vorliegend ist die Erledigterklärung des Rechtsstreits nach Erhebung der Nichtzulassungsbeschwerde, aber vor einer Abhilfeentscheidung (§ 133 Abs. 5 Satz 1 Hs. 1 VwGO) und einer Vorlage an das Bundesverwaltungsgericht beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen. Zuständig für die Einstellung des Verfahrens und die Entscheidung über die Kosten ist hier daher der Verwaltungsgerichtshof als das Gericht, bei dem die Sache - bis zur Vorlage an das Bundesverwaltungsgericht - (noch) anhängig ist (vgl. R. P. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 161 Rn. 12), das aber nicht für die Entscheidung über die Zulassung des Rechtsmittels und über das Rechtsmittel selbst zuständig ist.
35
2.2.2 Aus der Sicht des Verwaltungsgerichtshofs hat die Nichtzulassungsbeschwerde nicht deshalb Aussicht auf Erfolg, weil die Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wäre. Die Rechtssache wirft entgegen der Auffassung der Klägerin nach dem maßgeblichen Sach- und Streitstand des Berufungsurteils vom 26. Februar 2019 nicht die in einem Revisionsverfahren klärungsbedürftige Frage auf, welcher Zeitpunkt für die Prüfung der Sach- und Rechtslage einer preisrechtlichen Prüfungsmaßnahme auf Grundlage von § 9 VO PR Nr. 30/53 maßgeblich sei, nämlich derjenige des Bescheiderlasses oder derjenige bei Schluss der mündlichen Verhandlung, und ob sich der Prüfungszeitpunkt mit Blick auf die Sach- und die Rechtslage unterscheide.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 26. Februar 2019 zum einen die Revision nicht zugelassen, weil er davon ausging, dass der Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht vorliege. Zum anderen hat er sich in Rn. 59 des Urteils unter Berücksichtigung der Rechtsprechung mit der Frage des maßgeblichen Entscheidungszeitpunkts bezüglich der Preisprüfungsanordnung auseinandergesetzt und ist zu dem Ergebnis gekommen, dass auf den Zeitpunkt des Bescheiderlasses abzustellen sei. Dass sich die Frage anhand der bisherigen Rechtsprechung hierzu nicht eindeutig beantworten lasse und damit klärungsbedürftig in einem Revisionsverfahren sei (vgl. zur Klärungsbedürftigkeit etwa BVerwG, B.v. 24.8.1999 - 4 B 72/99 - juris Rn. 7; Kraft in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 132 Rn. 20), hat der Verwaltungsgerichtshof gerade nicht angenommen. Im Rahmen der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO besteht für den Verwaltungsgerichtshof kein Anlass, von seiner dem Urteil vom 26. Februar 2019 zugrundeliegenden Rechtsauffassung abzuweichen. Auch der nunmehrige Vortrag der Klägerin zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt verändert den bisherigen Sach- und Streitstand nicht in einer Weise, die den Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der Entscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO veranlassen müsste, von seiner Rechtsauffassung abzuweichen.
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2.2.3 Die Auffassung der Klägerin, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs beruhe auf einem Verstoß gegen Denkgesetze und damit einem Verfahrensmangel nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil die Pflicht zur Herausgabe der von dem Bescheidstenor erfassten Unterlagen nicht mehr rechtmäßig sein könne, nachdem die Unterlagen zwischenzeitlich vernichtet worden seien und die Erfüllung der Herausgabepflicht damit unmöglich geworden sei, geht fehl und verschafft der Nichtzulassungsbeschwerde daher ebenfalls keine Aussicht auf Erfolg.
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Der Senat hat in dem verfahrensgegenständlichen Urteil unter Rn. 171 nicht die Feststellung getroffen, dass die von der Herausgabepflicht erfassten Unterlagen inzwischen vernichtet worden seien. Die Rn. 171 bis 174 des Urteils gehen vielmehr allein der Frage nach, ob der streitgegenständliche Bescheid bereits im Zeitpunkt seines Erlasses deshalb rechtswidrig oder nichtig gewesen sei, weil die Unterlagen schon im damaligen Zeitpunkt nicht mehr existiert hätten. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus der Erläuterung in den Rn. 172 und 173, in denen dargelegt wird, dass und warum gerade nicht angenommen werden könne, dass die Unterlagen im Zeitpunkt des Bescheiderlasses bereits vernichtet gewesen seien. Die Formulierung in Rn. 171, wonach der Bescheid nicht deshalb rechtswidrig oder nichtig sei, weil die Unterlagen nicht mehr existierten, stellt den Obersatz zu den folgenden Randnummern dar. Sie macht im Übrigen gerade deutlich, dass der Senat die Problematik der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer Herausgabepflicht in Bezug auf nicht mehr existierende Unterlagen gesehen hat; deswegen wird im Folgenden erläutert, warum im Zeitpunkt des Bescheiderlasses weiterhin von der Existenz der Unterlagen auszugehen war. Eine darüber hinausgehende Aussage in Bezug auf eine eventuelle spätere Vernichtung der Unterlagen ist in der genannten Passage des Urteils nicht enthalten.
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2.3 Da die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin damit nach dem bisherigen Sach- und Streitstand voraussichtlich keinen Erfolg gehabt hätte, kommt es auf die Erfolgsaussichten einer Revision nicht mehr an, zu deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof auch nicht berufen wäre.
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Nachdem das Verfahren als Ganzes für erledigt erklärt wurde, hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens in allen drei Rechtszügen zu tragen.
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3. Eine Änderung des Streitwertbeschlusses vom 26. Februar 2019 ist nicht veranlasst.
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3.1 Der Verwaltungsgerichtshof ist gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GKG innerhalb der Frist des § 63 Abs. 3 Satz 2 GKG befugt, seinen Streitwertbeschluss vom 26. Februar 2019 von Amts wegen zu ändern. Eine Änderung kann veranlasst sein, weil wesentliche Aspekte bei der Festsetzung des Streitwertes übersehen wurden, sich die Verhältnisse geändert haben oder eine obergerichtliche Rechtsprechung nicht beachtet wurde (vgl. Dörndorfer in Binz/Dörndorfer/Zimmermann, GKG, FamGKG, JVEG, 4. Aufl. 2019, § 63 GKG Rn. 10; Hartmann, Kostengesetze, 48. Aufl. 2018, § 63 GKG Rn. 45). Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass § 52 Abs. 1 GKG dem Gericht bei der Streitwertfestsetzung ein - pflichtgemäß auszuübendes - Ermessen eröffnet. Hier besteht kein Anlass für eine Änderung; insbesondere ergibt sich ein solcher nicht aus dem Vortrag der Klägerin.
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3.2 Dass der Senat bei der Bestimmung des Streitwertes sein durch § 52 Abs. 1 GKG eingeräumtes Ermessen fehlerhaft ausgeübt hätte, indem er wesentliche Gesichtspunkte oder eine obergerichtliche Rechtsprechung außer Betracht gelassen hätte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere erscheint es auch bei nochmaliger Prüfung nicht ermessensfehlerhaft, für die Bemessung des Streitwertes der Klage nicht mehr - wie im Berufungsurteil vom 6. November 2014 - auf die Höhe der angedrohten Zwangsgelder abzustellen, sondern an den Wert eines ggf. zu erwartenden Rückforderungsanspruches anzuknüpfen, weil sich die Klage in erster Linie gegen die Verpflichtung zur Herausgabe der für die Preisprüfung relevanten Unterlagen und die Gewährung des Zutritts zu den Räumlichkeiten der Klägerin richtete und das dahinterstehende Ziel in erster Line die Vermeidung der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen durch den Beklagten gewesen sein dürfte. Dass die Vorgehensweise des Verwaltungsgerichtshofs im Widerspruch zu verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung stünde, hat die Klägerin nicht dargelegt und ist auch nicht erkennbar.
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Es liegt auch in der Natur der Sache, dass angesichts des Streitgegenstandes des Berufungsverfahrens, in dem es nicht um die Höhe eines eventuellen Rückforderungsanspruchs, sondern um die Verpflichtung zur Herausgabe der von dem Bescheid erfassten Unterlagen ging, eine vollständige und detaillierte Überprüfung der Höhe des zu erwartenden Rückforderungsanspruchs durch den Verwaltungsgerichtshof nicht möglich war, so dass hinsichtlich der Höhe der zu erwartenden Rückforderung nur auf die Angaben abgestellt werden konnte, die die Parteien hierzu anlässlich der Erörterung des Streitwerts in der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli 2018 machten. Der Beklagte trug insoweit vor, streitgegenständlich seien Aufträge in Höhe von 11 Mio. Euro; eine Preisprüfung bei der Klägerin im Jahr 2014 habe bei den einschlägigen Stundensätzen eine Kürzung von 15% ergeben. Die Klägerin führte ausweislich der Niederschrift lediglich aus, sie habe kein Interesse daran, den Streitwert nach oben zu treiben. Es gehe nur um die Vorlage von Unterlagen, und es sei völlig offen, ob der Beklagte damit etwas anfangen könne. Nach Auffassung der Klägerin seien eventuelle Ansprüche verjährt. Die Klägerin hat damit den Ausführungen des Beklagten keine substantiierte Aussage entgegengesetzt, die für das Gericht Grundlage für eine von den Angaben des Beklagten abweichende Annahme zu der Höhe eines zu erwartenden Rückforderungsanspruchs hätte sein können; eine solche ist auch ihrem Schriftsatz vom 29. August 2019 nicht zu entnehmen.
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Soweit die Klägerin unter Berufung auf zivilrechtliche Rechtsprechung vorträgt, der zur Bemessung des Streitwertes angesetzte Bruchteil von 1/2 des zu erwartenden Rückforderungsanspruchs sei zu hoch, vermag der Senat ebenfalls keinen Ermessensfehler in seiner Entscheidung vom 26. Februar 2019 zu erkennen. Die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung bezieht sich auf zivilrechtliche Auskunftsklagen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs bezieht der Anspruch auf Auskunft seinen wirtschaftlichen Wert typischerweise daraus, dass mit ihm die Durchsetzung eines Hauptanspruchs vorbereitet werden soll; es erscheine angemessen, den Wert des Auskunftsanspruchs mit einem Bruchteil des Hauptanspruchs festzusetzen. Dieser Bruchteil betrage in der Regel 1/10 bis 1/4 des Leistungsanspruchs und sei umso höher anzusetzen, je geringer die Kenntnisse des Anspruchstellers von den zur Begründung des Leistungsanspruchs maßgeblichen Tatsachen seien (BGH, B.v. 19.4.2018 - IX ZB 62/17 - juris Rn. 10).
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Es erscheint jedoch schon fraglich, inwieweit eine zivilrechtliche Auskunftsklage mit dem vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit hinsichtlich einer preisprüfungsrechtlichen Anordnung verglichen werden kann. Im Übrigen macht die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs deutlich, dass es für die Festsetzung des Bruchteils im Zivilrecht keine festen Vorgaben gibt und es insoweit auch auf die Umstände des Einzelfalles ankommt. Dass der Senat mit der Festsetzung des Bruchteils auf 1/2 die Grenzen des durch § 52 Abs. 1 GKG eröffneten Ermessens überschritten hätte, hat die Klägerin weder dargelegt noch ist dies ersichtlich.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).