VGH München, Beschluss v. 09.11.2020 – 9 CS 20.2005
Titel:
Nutzungsuntersagung für ein Einzelhandelsgeschäft
Normenkette:
BayBO Art. 76 S. 2
Leitsatz:
Beinhaltet eine bestehende Baugenehmigung für eine Verkaufshalle eine Sortimentsbeschränkung auf den Einzelhandel mit Heimdekorartikeln, so verlässt die Nutzung der Verkaufshalle als Schuhgeschäft die der genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite. (Rn. 19 – 21) (redaktioneller Leitsatz)
Schlagworte:
Nutzungsuntersagung, Variationsbreite einer Baugenehmigung, Einzelhandelsgeschäft, Sortimentsbeschränkung
Vorinstanz:
VG Ansbach, Beschluss vom 21.08.2020 – AN 17 S 20.1363
Fundstelle:
BeckRS 2020, 32783
 
Tenor
I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 4.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe
I.
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine zwangsgeldbewehrte und für sofort vollziehbar erklärte Verfügung des Landratsamtes W ... vom 2. Juli 2020, mit der ihr die Nutzung eines Einzelhandelsgeschäfts für Heimdekor als Einzelhandelsgeschäft für Schuhe untersagt wurde.
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Mit dem Bescheid vom 2. Juli 2020 wurde unter Nr. 1 der L ... die Nutzung des in ihrem Eigentum stehenden Gebäudes A ... Str. …, … G ... (Grundstück FlNr. … Gemarkung S ...) als Einzelhandelsgeschäft für Schuhe (Nr. 1 des Bescheids) und unter Nr. 2 der Antragstellerin als Mieterin die Nutzung sämtlicher angemieteter Räumlichkeiten zum Zwecke des Einzelhandels mit Schuhen und Begleitsortiment in diesem Gebäude mit sofortiger Wirkung untersagt. Neben weiteren Bestimmungen wurde unter Nr. 6 ein Zwangsgeld von 8.000,00 Euro für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Nr. 2 angedroht. Gegen diesen Bescheid erhob die Antragstellerin, ebenso wie die Eigentümerin, Klage zum Verwaltungsgericht, über die noch nicht entschieden ist, und beantragte ferner die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage sowie die Außervollzugsetzung.
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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 21. August 2020 abgelehnt. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ausreichend einzelfallbezogen, auch gegenüber der Antragstellerin als Mieterin, begründet und die Interessenabwägung gehe zu Lasten der Antragstellerin aus, weil deren Klage voraussichtlich erfolglos bleiben werde. Die geänderte Nutzung seit 2. Juli 2020 bedürfe einer Baugenehmigung und sei ohne diese illegal vorgenommen worden. Mit der Verwirklichung des Vorhabens werde die Variationsbreite der bisher zugelassenen Nutzung verlassen. Eine Nutzung als Einzelhandelsgeschäft für Schuhe sei durch die Baugenehmigung vom 21. Mai 1973 für die Nutzung als Verkaufshalle, Lager- und Büroräume nicht gedeckt, weil die Baubeschreibung, auf welche sich die Baugenehmigung beziehe, eine konkrete Beschreibung der Nutzung, nämlich „Verkauf und Lagerung von textilen Bodenbelägen, Vorhängen, Farben“, und damit des beabsichtigten Sortiments beinhalte. Es sei nicht erkennbar, dass sich die Baubehörde diese Beschreibung nicht zu eigen gemacht habe. Überdies seien im Eingabeplan eigene räumliche Bereiche für Tapeten, Vorhänge, Teppiche u.s.w. eingetragen. Das Fehlen von Auflagen zu den zulässigen Flächen sowie Sortimenten sei unschädlich. Es sei zudem der bauplanungsrechtliche Belang der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche berührt. Die Stadt G ... beabsichtige mit dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept von 2018, den „Schutz und die Stärkung der Attraktivität und Einzelhandelsfunktion der Innenstadt“. Die Ansiedlung eines nach der „Gunzenhäuser Liste“ zentrenrelevanten Einzelhandels für Schuhe an Stelle bisher nicht zentrenrelevanter Sortimente könne zur Schwächung des Einzelhandels im Zentrum führen. Dies spiegele auch die Aufstellung des Bebauungsplans „S ... Mitte“ wider, zu dessen Sicherung die Veränderungssperre vom 18. Juli 2020 erlassen worden sei. Danach seien für das streitgegenständliche Grundstück Einzelhandelsnutzungen mit zentrenrelevanten Sortimenten, wie Schuhen, untersagt.
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Die Nutzungsuntersagung sei auch ermessensfehlerfrei ergangen. Es könne insbesondere nicht von einem offensichtlichen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung ausgegangen werden. Neben den ausgeführten bodenrechtlichen Belangen könnten die Veränderungssperre, die Belange Brandschutz und Großflächigkeit sowie Stellplatzfragen einer Genehmigung entgegenstehen. Einer Duldungsanordnung gegenüber dem Eigentümer/Vermieter, der die Antragstellerin nicht daran hindern könne, die Unterlassungsanordnung zu befolgen und ohnehin Adressat einer sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagung sei, habe es daneben nicht bedurft.
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Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin. Es begegne bereits Zweifeln, dass das überwiegende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung hinreichend einzelfallbezogen begründet sei. Typischerweise schreite der Antragsgegner gegen unzulässige bzw. ungenehmigte Nutzungen nicht ein. Gegenüber dem streitgegenständlichen Grundstück sei seit Jahren auf einem Grundstück, auf dem ein Autohaus genehmigt sei, jedoch nicht mehr betrieben werde, ein Verkaufsplatz wiederholt als befristetes Schuh-Outlet genutzt worden, ohne dass der Antragsgegner dagegen vorgegangen sei. Seit über einem Jahr werde der entsprechende Verkaufsplatz für „W ... …“ genutzt. Ohnehin sei die Variationsbreite der bisherigen Baugenehmigung nicht verlassen worden, da eine Sortimentsbeschränkung weder durch Auflagen noch durch sonstige Regelungen in der Baugenehmigung erfolgt sei. Selbst für den Verkaufsbereich der seinerzeit ebenfalls genehmigten Tankstelle, für den die Betriebsbeschreibung keine Sortimentsbeschreibungen enthalte, seien keine diesbezüglichen Regelungen erfolgt. Die Baugenehmigungsbehörde habe somit keine Begrenzungen des Sortiments vornehmen wollen und im Jahr der Erteilung 1973 solche auch nicht vornehmen müssen. Zudem sei nicht einmal im Ansatz erkennbar, dass durch die geplante Nutzung bodenrechtliche Belange berührt würden, wozu sich das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung nicht verhalte. Ein Zwangsgeld sei mit dem angegriffenen Bescheid unter Nr. 6 nicht angedroht, sondern bereits festgesetzt. Es sei auch nicht ersichtlich, warum auf die erforderliche Anhörung habe verzichtet werden können.
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Die Antragstellerin beantragt,
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unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 21. August 2020 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 2. Juli 2020 wiederherzustellen und die Vollziehung auszusetzen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Die Beschwerde zeige keine Rechtsfehler des angegriffenen Beschlusses auf. Unabhängig von der Beifügung von Nebenbestimmungen bestimme sich der Inhalt der Baugenehmigung und damit das genehmigte Vorhaben nach der Bezeichnung und den Regelungen im Bescheid sowie durch die in Bezug genommenen Bauvorlagen und sonstigen Unterlagen. Das Verwaltungsgericht habe auch zu der Frage, ob das Vorhaben bodenrechtliche Belange berühre, ausgeführt. Bezüglich der behaupteten anderweitigen Verstöße gegen öffentliches Baurecht, gegen die nicht eingeschritten werde, sei dem Landratsamt nichts bekannt. Den Hinweisen werde es nachgehen und ggf. eine Nutzungsuntersagung aussprechen. Eine Anhörung sei vor der Übergabe des Bescheids am 2. Juli 2020 sowie anlässlich eines Gesprächstermins im Landratsamt am 7. Juli 2020 erfolgt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
II.
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Die zulässige Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf die die Prüfung des Senats im Beschwerdeverfahren beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses.
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1. Die mit der Beschwerde geltend gemachten Zweifel an einer ausreichenden Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Nutzungsuntersagung gegenüber der Antragstellerin gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, die lediglich damit begründet wurden, dass das Landratsamt in der Nachbarschaft des Vorhabens oder sonst in G ... nicht gegen Sortimentswechsel vorgehe, führen zu keiner vom Verwaltungsgericht abweichenden Bewertung.
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Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Dabei sind regelmäßig die besonderen, auf den konkreten Fall bezogenen Gründe anzugeben, die die Behörde dazu bewogen haben, den Suspensiveffekt auszuschließen (vgl. BayVGH, B.v. 2.8.2018 - 9 CS 18.996 - juris Rn. 14). An dieses Begründungserfordernis sind jedoch inhaltlich keine allzu hohen Anforderungen zu stellen; es genügt vielmehr jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde eine Anordnung des Sofortvollzugs im konkreten Fall für geboten erachtet (vgl. Hoppe in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 80 Rn. 55). Im Fall der baurechtlichen Nutzungsuntersagung sind schon mit Blick auf die negative Vorbildwirkung formell rechtswidriger Nutzungen sowie auf die Kontrollfunktion des Bauordnungsrechts nur geringe Anforderungen an die Begründung der Vollziehungsanordnung zu stellen (BayVGH, B.v. 18.9.2017 - 15 CS 17.1675 - juris Rn. 9). Die Bauaufsichtsbehörde hat hier auf die ungenehmigte Nutzung durch die L ... sowie durch deren Mieter und damit durch die Antragstellerin abgestellt und zum Ausdruck gebracht, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse daran besteht, den fortdauernden Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften durch die weitere Nutzung, unabhängig von Einlegung von Rechtsmitteln vor Unanfechtbarkeit der Anordnung zu unterbinden. Den gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist damit in Bezug auf die Antragstellerin noch Genüge getan. Bei gleichartigen Tatbeständen - wie bei Nutzungsuntersagungen - können gleiche oder typische Begründungen ausreichen (Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand Juli 2020, Art. 76 Rn. 330). Ob die ausgeführten Aspekte das besondere Vollzugsinteresse nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO tragen, spielt für die Frage der formellen Rechtmäßigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs keine Rolle (vgl. BayVGH, B.v. 26.2.2019 - 9 CS 18.2659 - juris Rn. 13 m.w.N.).
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2. Soweit die Antragstellerin rügt, sie sei vor Bescheiderlass nicht entsprechend Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG angehört worden, kann dies nicht zum Erfolg der Beschwerde führen.
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Zwar ist gemäß Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG einem Beteiligten vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in seine Rechte eingreift, Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Hieran könnte es im Hinblick darauf, dass das auf Grund der Anhörung Vorgebrachte zur Kenntnis zu nehmen und ernsthaft (also nicht nur formal) in Erwägung zu ziehen ist (vgl. Kallerhoff/Mayen in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 28 Rn. 38), fehlen, weil das insoweit einzig in Betracht kommende Gespräch zwischen Vertretern des Landratsamts und dem Geschäftsführer der Antragstellerin der Bescheidübergabe am 2. Juli 2020 unmittelbar vorausging. Jedoch spricht einiges dafür, dass dem Verwaltungsgericht darin zu folgen ist, dass ein ggf. bestehender Anhörungsmangel jedenfalls gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BayVwVfG durch Nachholung der erforderlichen Anhörung bereits geheilt wurde, nachdem der Antragstellerin auf ihren Antrag auf Aussetzung der Vollziehung mit E-Mail vom 3. Juli 2020, den sie ausführlich begründete, ausweislich eines dazu gefertigten Aktenvermerks des Landratsamts auch noch in einer Besprechung am 7. Juli 2020 die Möglichkeit der ausführlichen Äußerung zu Nutzungsuntersagung und Sofortvollzug gewährt wurde. Letztlich kann die Frage einer ordnungsgemäß nachgeholten Anhörung für die Beurteilung der Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage aber auch offenbleiben, da eine Anhörung gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden kann (vgl. BayVGH, B.v. 31.1.2017 - 9 CS 16.2021 - juris Rn. 13; OVG Lüneburg, B.v. 24.5.2019 - 11 ME 189/19 - juris Rn. 4 m.w.N.). Der Begriff des „verwaltungsgerichtlichen Verfahrens“ im Sinne von Art. 45 Abs. 2 BayVwVfG meint dabei das Hauptsacheverfahren, nicht das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (vgl. BayVGH, B.v. 6.7.2020 - 23 CS 20.383 - juris Rn. 14 m.w.N.).
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3. Die Antragstellerin hat mit ihrer Beschwerde keine Gründe aufgezeigt, die die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Nutzungsuntersagung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts als nicht gerechtfertigt erscheinen lassen.
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Nach Art. 76 Satz 2 BayBO kann die Nutzung einer baulichen Anlage untersagt werden, wenn die Nutzung öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspricht. Diese Voraussetzungen sind grundsätzlich schon dann erfüllt, wenn eine bauliche Anlage ohne erforderliche Genehmigung, somit formell illegal, genutzt wird. Da die Nutzungsuntersagung in erster Linie die Funktion hat, den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen, muss grundsätzlich nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt. Allerdings darf eine formell rechtswidrige Nutzung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig dann nicht untersagt werden, wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig ist (vgl. BayVGH, U.v. 26.2.2019 - 9 CS 18.2659 - juris Rn. 15 m.w.N.). Nach diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Nutzungsuntersagung als voraussichtlich rechtmäßig angesehen. Dagegen ist unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens der Antragstellerin, mit dem sie insbesondere den Tatbestand einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung in Frage stellt, nichts einzuwenden.
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a) Eine Nutzungsänderung im bauplanungsrechtlichen Sinn liegt vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt (vgl. BVerwG, U.v. 18.11.2010 - 4 C 10.09 - BVerwGE 138, 166; BayVGH, B.v. 27.5.2020 - 1 ZB 19.2258 - juris Rn. 4 m.w.N.).
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Abgesehen davon, dass sich das Verwaltungsgericht entgegen der Darstellung der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung ausführlich mit der Frage auseinandergesetzt hat, ob durch die Nutzung der Verkaufshalle als Schuhgeschäft bodenrechtliche Belange berührt werden und diese im Hinblick auf die mögliche negative Einflussnahme auf die Einzelhandelsstruktur im Zentrum bejaht hat (vgl. BA S. 17), wozu von der Antragstellerin mit der Beschwerde nichts vorgetragen wird und wogegen auch nichts zu erinnern ist, vermag auch das Vorbringen zur aus Sicht der Antragstellerin noch eingehaltenen Variationsbreite der ursprünglichen Baugenehmigung vom 21. Mai 1973 der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen.
21
Das Verwaltungsgericht hat bei der Bestimmung des Inhalts der bestehenden Baugenehmigung zu Recht eine Sortimentsbeschränkung hinsichtlich der Verkaufshalle auf den Einzelhandel mit Heimdekorartikeln angenommen. Was Gegenstand der Baugenehmigung sein soll, bestimmt zunächst der Bauherr durch seinen Bauantrag. Der Inhalt der Baugenehmigung ergibt sich sodann aus der Bezeichnung und den Regelungen im Baugenehmigungsbescheid, der konkretisiert wird durch die in Bezug genommenen Bauvorlagen (vgl. BayVGH, B.v. 27.11.2020 - 9 ZB 15.442 - juris Rn. 10; B.v. 7.10.2020 - 9 CS 20.976 - juris Rn. 15). Maßgebend hierfür ist der erklärte Wille der Behörde, wie er bei objektiver Würdigung vom Standpunkt des Adressaten zu verstehen ist (vgl. BayVGH, B.v. 31.8.2016 - 8 ZB 15.50 - juris Rn. 9 m.w.N.). Demnach ist hier ein Vorhaben unter der Bezeichnung „Errichtung von Tankstelle, Verkaufshalle, Lager und Büroräumen in S ...“ beantragt worden, zu welchem in der Baubeschreibung die Nutzung mit der Angabe „Verkauf und Lagerung von textilen Bodenbelägen, Vorhängen und Farben“ erläutert wurde und darüber hinaus die Darstellung von Zonen für die Warengruppen PVC Filzbelag, Tapeten, Vorhänge, Teppich-Böden, Teppiche, Läufer, Folien, Farben in der 675 m² großen Ausstellungs- und Verkaufshalle sowie u.a. auch noch eines Lagerraums für Kleber im Eingabeplan erfolgte. Auf den somit von vornherein hinsichtlich der Verkaufshalle und in Bezug auf zumindest einzelne Lagerflächen auf einen Einzelhandel mit Heimdekor beschränkten Bauantrag wurde die Baugenehmigung vom 21. Mai 1973, u.a. versehen mit einer Reihe von Auflagen für den Lagerraum für Kleber, auch nur erteilt.
22
Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen, mit dem lediglich der erstinstanzliche Vortrag wiederholt wird, dass das Fehlen sortimentsbezogener Auflagen und der Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung im Jahr 1973 gegen den Willen des Antragsgegners, die Baugenehmigung beschränken zu wollen, sprächen, nichts Durchgreifendes entgegen. Mit dem Verwaltungsgericht ist dem Fehlen von sortimentsbezogenen Auflagen und dem Erteilungsjahr der Baugenehmigung keine Bedeutung beizumessen, zumal das Argument der Antragstellerin, dass es im Jahr 1973 noch nicht die Regelung im § 34 Abs. 3 BauGB und auch keine entsprechende Regelung in § 11 BauNVO gegeben habe, viel eher die Erklärung dafür liefert, warum zusätzliche sortimentsbeschränkende Auflagen oder Regelungen in der seinerzeitigen Baugenehmigung, anders als in der in der Beschwerdebegründung angeführten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. September 2013 (Az. 14 ZB 12.1899 - juris), von der Genehmigungsbehörde nicht für notwendig erachtet wurden.
23
b) Soweit die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde noch rechtliche Bedenken hinsichtlich der Ermessensausübung beim Erlass der Nutzungsuntersagung zum Ausdruck bringen will, ist ihr ebenfalls nicht zu folgen. Aufgrund der von ihr im Zusammenhang mit ihrem Vorbringen zur Begründung des Sofortvollzugs angeführten Situation auf einem dem Bauvorhaben gegenüberliegenden Grundstück eines ehemaligen Autohauses, die bei den Ortsterminen nicht habe übersehen werden können, und der bloßen Behauptung, dass vom Landratsamt auch ansonsten nicht gegen ungenehmigte Nutzungen in G ... eingeschritten werde, ist eine gleichheitswidrige Behandlung hier nicht substantiiert dargetan. Denn das Landratsamt hat dazu im Beschwerdeverfahren darauf hingewiesen, dass diese Sachlage unbekannt gewesen sei und es diesem Hinweis nachgehen wolle. Ein systemloses oder willkürliches Vorgehen des Landratsamts ergibt sich daraus nicht (vgl. Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand Juli 2020, Art. 76 Rn. 332, 336, 306).
24
3. Schließlich kann das Vorbringen, dass in Nr. 6 des streitgegenständlichen Bescheids vom 2. Juli 2020, wonach vom Mieter ein Zwangsgeld von 8.000,00 Euro zu zahlen sei, falls die Räumlichkeiten entgegen der Nr. 2 des Bescheids von dem Mieter weiterhin genutzt würden, keine Androhung erfolgt, sondern damit ein Zwangsgeld festgesetzt worden sei, auch nicht zum teilweisen Erfolg der Beschwerde führen. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei dieser Regelung um eine Androhung handelt, für die es bei der vorliegenden bloßen Nutzungsuntersagung, die nach Nr. 2 des Bescheids vom 2. Juli 2020 mit sofortiger Wirkung gelten soll, keiner (zusätzlichen) Fristsetzung bedurfte. Die mit Wirkung zum 2. Juli 2020 ausgesprochene Nutzungsuntersagung verlangt von der Antragstellerin lediglich, den Betrieb des Schuhgeschäfts einzustellen. Warum es insoweit der Einräumung einer Reaktionszeit bedurft hätte (vgl. BayVGH, B.v. 24.4.2013 - 22 CS 13.590 - juris Rn. 14), wurde von der Antragstellerin nicht vorgetragen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG; sie folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts, gegen die keine Einwendungen erhoben wurden.
27
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.