Ermessen bei der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen den Bescheid des beklagten Marktes … vom 18.07.2019, Az. … mit dem der Beklagte ein gemeindliches Vorkaufsrecht am Grundstück … Gemarkung … gegenüber der Klägerin ausübt.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks … Gemarkung … Mit notariell beurkundetem Kaufvertrag vom 16.05.2019 (… des Notars …) verkaufte die Klägerin eine noch zu vermessende Teilfläche von ca. 2300 m² hiervon an die Beigeladene, vgl. Abschnitt I. 2. des notariellen Kaufvertrages. Die verkaufte Teilfläche liegt vollständig im Geltungsbereich des Bebauungsplans … vom 20.11.2011, zuletzt geändert am 22.03.2012. Am 21.05.2019 ging die Mitteilung des Notars bei der Gemeinde über den Kaufvertrag ein, mit der Bitte um Erteilung eines Negativzeugnisses i. S. d. §§ 24 ff. BauGB.

Mit Schreiben vom 02.07.2019 hörte die Gemeinde die Klägerin hinsichtlich der beabsichtigten Ausübung eines Vorkaufsrechts an. Ihr wurde Frist zur Äußerung bis zum 10.07.2019 gegeben. Mit Schreiben vom 10.07.2019 hörte die Gemeinde die Beigeladene hinsichtlich der Ausübung des Vorkaufsrechts an. Ihr wurde Frist zur Äußerung bis 16.07.2019 gesetzt. In den Anhörungsschreiben wurde jeweils angegeben, dass der Markt … beabsichtigt, das Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB auszuüben, da die Fläche als Tausch- und Ersatzfläche für die Bebauung mit Wohngebäuden (Mehrfamilienhäuser) benötigt wird.

Die Klägerin und die Beigeladene schlossen am 10.07.2019 einen notariell beurkundeten Aufhebungsvertrag (… des Notars …) über den ursprünglichen Grundstückskaufvertrag. Eine Mitteilung hierüber ging durch Schreiben des Notars vom 10.07.2019 bei der Gemeinde am 11.07.2019 ein. Ebenfalls am 11.07.2019 fasste der Marktgemeinderat des Beklagten in öffentlicher Sitzung nach Beratung den Beschluss, das gesetzliche Vorkaufsrecht am Grundstück … der Gemarkung … zum Zweck der Bereitstellung von Wohnbauland gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB auszuüben. Mit Schreiben vom 18.07.2019, zugegangen am gleichen Tage, erließ der Beklagte gegenüber der Klägerin den streitgegenständlichen Bescheid. In Umsetzung des Gemeinderatsbeschlusses wurde die Ausübung des Vorkaufsrechts alleine auf § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB gestützt. Eine weitergehende Begründung mit einer Verwendung des Grundstücks als Tausch- oder Ersatzfläche findet sich im streitgegenständlichen Bescheid nicht. Aus dem Auszug aus der Niederschrift der Sitzung des Marktgemeinderates des Beklagten ergibt sich, dass der Beschluss des Marktgemeinderates ebenfalls mit einer möglichen Verwendung als Tausch- und Ersatzfläche begründet wurde. Ein Ergebnis der Anhörung wurde dem Marktgemeinderat nach dem Auszug nicht mitgeteilt.

Mit Bescheid des Landratsamts … vom 16.09.2014 ist die bauaufsichtliche Genehmigung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit neun Wohnungen für das Grundstück erteilt worden. Eine Bebauung des Grundstücks ist seither nicht erfolgt.

Unter Abschnitt I. 5. des notariellen Kaufvertrags ist nunmehr als zu verwirklichendes Projekt der Neubau von zwei Sechsfamilienhäusern mit Kfz-Stellplätzen angegeben. Weiter wird im Kaufvertrag angegeben, dass der Verkäuferin in Erwägung ziehe, in dem zu errichtenden Objekt eine Wohnung zu kaufen. Die Fälligkeit des Kaufpreises wird unter Abschnitt III. an die Fertigstellungen der geplanten Wohnungen geknüpft.

Die Klägerin ist der Auffassung, der Bescheid sei rechtswidrig. Zunächst fehle es bereits an einem formwirksamen Kaufvertrag, an den das Vorkaufsrecht anknüpfen könne. Für das Entstehen des gemeindlichen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB sei ein wirksamer Kaufvertrag notwendig. Es seien nicht alle Vereinbarungen, aus denen sich nach dem Willen der Parteien das schuldrechtliche Veräußerungsgeschäft zusammensetzt, ordnungsgemäß beurkundet worden. Es habe zwischen den Parteien des Kaufvertrags eine Einigung dahingehend bestanden, dass der Kaufpreis einer Wohnung in dem auf dem Grundstück zu errichtenden Gebäude, die die Klägerin zu erwerben in Erwägung ziehe, um 15.000 EUR zu reduzieren sei, um den Aufwand der Klägerin für die von ihr bereits angelegte Hecke auszugleichen. Diese Abrede finde sich jedoch im notariellen Kaufvertrag nicht wieder. Die Abrede der Parteien, der Klägerin ein Optionsrecht für den Erwerb einer um 15.000 EUR verbilligten Wohnung einzuräumen, sei für die Klägerin treibende Kraft für den Verkauf gewesen. Andernfalls wäre das Grundstück zumindest nicht zu dem vereinbarten Kaufpreis veräußert worden. Dadurch sei der Kaufvertrag formnichtig gemäß §§ 311b Abs. 1 Satz 1,125 Abs. 1 BGB, was eine Nichtigkeit von Anfang an bedeute. Trotz notarieller Beurkundung sei demnach kein wirksamer Kaufvertrag zustande gekommen.

Darüber hinaus sei der streitgegenständliche Bescheid auch formell fehlerhaft, da er an einer Vielzahl von Anhörungsfehlern leide. Zum einen würden die Anhörungszeitpunkte auseinanderfallen, obwohl die Parteien des Kaufvertrags aus dem vorliegenden Kaufvertrag für den Beklagten zeitgleich bekannt gewesen seien. Sachliche Gründe hierfür seien nicht ersichtlich. Vielmehr sei die Beigeladene, die als einzige das Vorkaufsrecht durch Abgabe einer Bauverpflichtung nach § 27 Abs. 1 BauGB hätte abwenden können, bewusst später angehört worden, um dadurch die Abgabe der Bauverpflichtung nach Möglichkeit zu verhindern. In die gleiche Richtung würden auch die überaus knapp bemessenen Anhörungsfristen selbst deuten. Es sei auffällig, dass der Beschluss des Marktgemeinderats fünf Tage vor Ablauf der dem Beigeladene gesetzten Frist erfolgte. Dies lasse nur den Schluss zu, dass der Beklagte, das Vorkaufsrecht in jedem Fall - und unabhängig vom Inhalt einer etwaigen Stellungnahme der Beigeladenen - ausüben wollte. Maßgeblich seien demnach für den Beklagten nicht die Umstände des Einzelfalles - deren genaue Ermittlung vor Ablauf der Anhörungsfrist noch ausgestanden habe - gewesen, sondern andere, bereits feststehende Beweggründe, auf die die Anhörung der Beigeladenen keinen Einfluss mehr genommen habe. In der Feststellung zur Ausübung des Vorkaufsrechts bereits vor Anhörung der Beteiligten liege aber ein Ermessensfehler, weil die Beklagte erkennbar nicht bereit gewesen sei, alle wesentlichen Umstände in ihre Entscheidung mit einfließen zu lassen bzw. sich von sachfremden Erwägungen geleitet, bereits im Vorfeld festgelegt habe. Schließlich sei durch ein Auseinanderfallen der Begründungen des Anhörungsschreibens und des streitgegenständlichen Bescheids dieser entweder materiell rechtswidrig, weil der Vorkaufsrechtsbescheid den beabsichtigten Verwendungszweck falsch wiedergibt, oder formell rechtswidrig, weil die Anhörung der Vertragsparteien unter falschen Prämissen erfolgte. Die Anhörung der Vertragsparteien sei auch insoweit rechtswidrig, als den Vertragsparteien nach der in dem Anhörungsschreiben gewählten Formulierung nicht klar gewesen sei, dass es der Beklagten primär darum ging, das Kaufgrundstück einer zeitnahen Wohnbebauung zuzuführen. Dies hätten die Vertragsparteien aus dem angegebenen Verwendungszweck „als Tausch- und Ersatzfläche“ nicht herauslesen können. Insbesondere der Beigeladenen hätten alle erforderlichen Informationen für eine Abwendungsentscheidung zur Verfügung gestellt werden müssen. Dies setze insbesondere die Mitteilung über die vorgesehene Verwendung voraus. Hätte der Beklagte den Vertragsparteien bei der Anhörung unmissverständlich deutlich gemacht, dass es ihm um eine zeitnahe Wohnbebauung gehe, hätten die Parteien sehr schnell auf die bereits bestehende Bauabsicht der Beigeladenen hinweisen können, weshalb es der Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten zur Sicherstellung einer zeitnahen Wohnbebauung gar nicht bedurft hätte. Die Beigeladene habe erstmals aus dem angefochtenen Vorkaufsrechtsbescheid von dem eigentlichen Vorkaufsgrund, „eine zeitnahe Bebauung sicherzustellen“, erfahren. Schließlich hätten die Anhörungsschreiben keinen ausdrücklichen Hinweis auf bestehende Abwehrrechte beinhaltet, da es am Ende jeweils nur heiße „Auf die angefügten §§ 26 und 27 BauGB wird hingewiesen.“. Hierdurch seien die Vertragsparteien nicht ausreichend über die Abwehrrechte unterrichtet worden, weil diese nach Art und Umfang für die Parteien als juristische Laien regelmäßig unverständlich seien. In Anbetracht der Kürze der den Vertragsparteien gesetzten Anhörungsfristen werde man diese sicherlich auch nicht auf die Möglichkeit der Einholung eines qualifizierten Rechtsrats verweisen können, da man nicht davon ausgehen könne, dass dieser stets so kurzfristig verfügbar sei.

Zudem leide der angefochtene Vorkaufsrechtsbescheid auch an einer Vielzahl materieller Fehler. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht gerechtfertigt, wenn der mit dem Zugriff auf das Grundstück verfolgte städtebauliche Zweck, nämlich die Wohnbebauung, durch den Käufer als dem künftigen Grundstückseigentümer erreicht werden könnte. Über dieses Kriterium gehe der angefochtene Bescheid lapidar mit der Behauptung hinweg, dass eine Verpflichtungserklärung des Käufers nicht vorliege und keinerlei Bestrebungen des Käufers in diese Richtung ersichtlich seien. Dies sei nach der verkürzten Anhörungsfrist und undeutlichen Anhörungsfrage ohne ausdrücklichen Hinweis auf die Abwendungsrechte kaum verwunderlich. Es treffe auch nicht zu, dass für den Beklagten keinerlei Bestrebungen der Käuferin für eine Wohnbebauung ersichtlich waren. Es gebe eine Vielzahl von Quellen, aus denen dem Beklagten die Bauabsicht der Käuferin sehr wohl bekannt gewesen sei oder zumindest hätte gewesen sein müssen. Im Kaufvertrag vom 16.05.2019 werde die Bauabsicht als dessen Grundlage ausgewiesen. Die Baugenehmigung des Landratsamtes … vom 16.04.2014 sei unter Einbeziehung des Beklagten am 08.05.2019 verlängert worden. Der Geschäftsführer der Beigeladenen, habe beim Bauamt des Beklagten am 21.02.2019 vorgesprochen. Weiter bestünden Architektenplanungen für die Errichtung von zwei Mehrfamilienwohnhäusern auf dem streitgegenständlichen Grundstück. Auch die bereits durchgeführten Ausgleichsmaßnahme in Form der Anlegung einer Hecke spreche für eine Bauabsicht der Klägerin von Anfang an. Es könne daher nicht die Rede davon sein, dass keinerlei Bestrebungen der Beigeladenen für eine Bebauung ersichtlich gewesen wären. Bereits danach fehle es erkennbar am Allgemeinwohlinteresse und die Ausübung des Vorkaufsrechts sei in jedem Fall unverhältnismäßig. Weiter sei der angefochtene Bescheid auch insoweit nicht gerechtfertigt, als es im Gemeindegebiet des Beklagten ausreichend Baulücken und ausweisbares Bauland gebe. Dies betreffe insbesondere eine Vielzahl an unbebauten Grundstücken im Baugebiet des Bebauungsplans „Süd II“ sowie in den daran angrenzenden Gebieten westlich zur B…Straße und östlich zur L…Straße, vorgesehen für den neuen Bebauungsplan „Süd III“. Es sei zudem bekannt, dass auf einer Fläche nordöstlich des Bebauungsplans „Süd II“ der Eigentümer Wohnraum in Form von Mehrfamilienhäusern schaffen möchte. Die Gemeinde habe aber über längere Zeit einen bauwilligen Grundstückseigentümer die Bebauung nicht ermöglicht. Es wäre für den Beklagten ein Leichtes, selbst dem Mangel an Wohnraum abzuhelfen, ohne auf das Grundstück der Klägerin zuzugreifen.

Die Klägerin stellt daher die Anträge:

1. Der Bescheid des Marktes … vom 18.07.2019, Az. …, wird aufgehoben.

2. Die Beklagte hat die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klage wird kostenpflichtig abgewiesen.

Der Beklagte ist der Ansicht, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtmäßig war. Eine gesicherte Bauabsicht bestehe nicht. Die bisherigen Planungen für eine Bebauung seien alle nicht realisiert worden. Mit Bescheid des Landratsamtes … vom 16.09.2014 habe die Firma S. Z. GmbH & Co. KG, B… M…, die Genehmigung für ein Mehrfamilienhaus mit neun Wohnungen auf der Teilfläche der … der Gemarkung … erhalten. Am 21.04.2015 sei zudem von einem Herrn T. H., …, eine formlose Bauvoranfrage über den Neubau eines Einfamilienwohnhaus auf dem östlichen Teil des nach dem Bebauungsplan als Wohnbaufläche ausgewiesenen Bereichs der … der Gemarkung … beim Beklagten gestellt worden. Obgleich der Bau-, Umwelt- und Grundstücksausschuss des Beklagten in seiner Sitzung am 20.04.2015 erforderlichen Abweichungen vom Bebauungsplan zugestimmt habe, sei das Bauvorhaben nicht realisiert worden. Am 28.09.2015 sei von Herrn B. Z. eine neue Planung für ein Mehrfamilienhaus mit neun Wohnungen beim Beklagten eingereicht worden. Bauherr habe nun die …, sein sollen. Noch bevor der Bauantrag im Bau-, Umwelt- und Grundstücksausschuss des Beklagten am 15.10.2015 behandelt werden konnte, seien die Planunterlagen von Herrn Z. wieder abgeholt worden. Herr Z. habe mitgeteilt, dass noch weitere Planungen notwendig seien. Erst durch die E-Mail vom 13.08.2018 an das Landratsamt … von der E. M. GmbH, mit welcher die Verlängerung der Baugenehmigung der Firma S. Z. GmbH & Co. KG vom 16.04.2014 beantragt worden sei, habe der Beklagte davon Kenntnis erlangt, dass die Bauabsicht für die Realisierung des genehmigten Bauvorhabens noch nicht aufgegeben wurde. Mangels anderer Handlungsoptionen habe der Bau-, Umwelt- und Grundstücksausschuss des Beklagten in seiner Sitzung am 15.01.2019 der Verlängerung der Baugenehmigung zugestimmt. Eine Ablehnung wäre dem verfolgten Zweck - die zügige Herstellung von Wohnbebauung - zuwidergelaufen. Am 17.01.2019 sei durch E-Mail die Zustimmung zur Verlängerung der Genehmigung das gemeindliche Einvernehmen dem Landratsamt … mitgeteilt worden. Warum das Landratsamt … den Verlängerungsbescheid erst am 08.05.2019 erlassen hat, entziehe sich der Kenntnis des Beklagten. Weiter sei wohl zutreffend, dass der Geschäftsführer der Beigeladenen, im Februar 2019 bei einem Mitarbeiter des Beklagten, vorgesprochen habe. An konkretere Planabsichten könne sich dieser nicht erinnern, er habe jedenfalls darüber nichts aktenkundig gemacht, was allerdings erfolgt wäre, wenn die Planungsabsichten einen gewissen Konkretisierungsstand gehabt hätten. Ein konkretes und realisierungsbereites Konzept sei nicht vorgestellt worden. Hierdurch sei die Behauptung, eine Bebauung erfolge zeitnah, absolut unglaubwürdig. Wegen des zeitlichen Ablaufs habe der Beklagte von dem Vorkaufsrecht Gebrauch gemacht. Zudem seien im Hoheitsgebiet des Beklagten fast keine Bauplätze für einen Kauf verfügbar. Dies werde durch regelmäßig wiederkehrende Anfragen des Beklagten bei Eigentümern bestätigt. Im Hauptort des Beklagten sei die Nachfrage am größten. Für die geplanten Baugebiete in … seien die Aufstellungsbeschlüsse über die förmliche Einleitung des Bebauungsplanverfahrens nur vorsorglich getroffen worden. Hier stünden noch Grundstücksverhandlungen aus. Es könne derzeit nicht abgesehen werden, ob und wie viele Bauflächen letztlich entstehen. Auch das Gelände einer ehemaligen Brauerei stehe nicht für eine Wohnbebauung zur Verfügung. Vielmehr seien hier der Bau eines medizinischen Versorgungszentrums sowie Einrichtungen für betreutes Wohnen und ein Bürgerhaus geplant. Auch die Vertragsaufhebung führe nicht zum Entfallen des Vorkaufsrechts. Weiter habe es zum Kaufvertrag keine Nebenabreden gegeben, da andernfalls der Notar keine Beurkundung durchgeführt hätte. Geheime Vorbehalte seien unbeachtlich. Die Anhörung der Kaufvertragsparteien sei erfolgt. Es gebe keinen Grundsatz, dass die Anhörung bezüglich Käufer und Verkäufer gleichzeitig erfolgen müsse. Bei der einzuräumenden Äußerungsfrist sei die kurze gesetzliche Frist für die Ausübung des Vorkaufsrechts zu berücksichtigen. Ein Hinweis auf mögliche Einwendungen sei durch die Beifügung des entsprechenden Gesetzestextes erfolgt. Es bedürfe keine gesonderte Belehrung über die Abwendungsrechte. Sowohl aus der Anhörung als auch aus dem Ausübungsbescheid sei klar ersichtlich, dass es darum gehe, Mehrfamilienhäuser zeitnah in … gebaut zu bekommen. Alles andere sei Wortklauberei. Aus der Anhörung hätten sich keine neuen Erkenntnisse ergeben, die nicht schon dem Gemeinderat bekannt gewesen wären und in seine Entscheidung eingestellt worden seien.

Die mit Beschluss vom 20.11.2019 beigeladene … schließt sich mit Schriftsatz vom 17.04.2020 den Ausführungen der Klägerin vollumfänglich an. Der Vorkaufsbescheid des Marktes … sei für die Beigeladene überraschend gekommen, weil es mit dem Bauamt bereits über das geplante Objekt bestehend aus zwei Häusern Gespräche gegeben habe, ohne dass dabei von einem Vorkauf die Rede gewesen sei. Andernfalls hätte man die mit dem Beklagten besprochene Bauabsicht nochmals bestätigt und eine Bauverpflichtung abgegeben. Eigene Anträge stellt die Beigeladene nicht.

Zu den weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte, die vorgelegten Behördenakte und das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 28.01.2021, § 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.