Die Beteiligten streiten um Zahlungsansprüche für Flächen, auf denen ein Solarpark errichtet ist und die zugleich als Schafweide genutzt werden.

1. Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs mit Schafhaltung. Als Weideflächen nutzt er unter anderem die Feldstücke 180 und 181, auf denen Solarmodule zur Stromerzeugung in gereihter, einachsig aufgeständerter Ausführung dauerhaft errichtet sind. Rechtliche Grundlage für diese Nutzung ist ein Beweidungsvertrag mit dem Solaranlagenbetreiber vom 1./14. Januar 2005, der den Kläger zur fachgerechten Beweidung unentgeltlich berechtigt und verpflichtet. Für diese Flächen hatte er bereits für das Jahr 2007 eine Basisprämie nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 beantragt, die mit der Begründung abgelehnt worden war, es handele sich nicht um beihilfefähige Flächen. Seine Klage auf Förderung hatte Erfolg. Das Verwaltungsgericht verpflichtete mit rechtskräftig gewordenem Urteil vom 11. Dezember 2013 den Beklagten, dem Kläger bezüglich des Feldstücks 180 für eine Fläche von 3,82 ha und bezüglich des Feldstücks 181 eine Fläche von 11 ha im Jahr 2007 durch Aktivierung von Zahlungsansprüchen Basisprämie zu gewähren (VG Regensburg, U.v. 11.12.2013 - RO 7 K 12.1842 - und nachfolgend BayVGH, U.v. 19.4.2016 - 21 B 15.2391 - BayVBl 2017, 57).

Die entsprechende Förderpraxis beendete der Beklagte zum 1. Januar 2015 mit der Begründung, die Rechtslage habe sich geändert. Das Amt für Ernährung Landwirtschaft und Forsten Neumarkt i.d.Opf. lehnte die Zuweisung von Zahlungsansprüchen für die vom Kläger im Mehrfachantrag vom 13. April 2015 mit dem Nutzungscode 460 „Sommerweiden für Wanderschafe“ angemeldeten (Solarpark-)Flächen auf den Feldstücken 180 und 181 zuletzt mit Bescheid vom 14. November 2016 ab. Den Widerspruch wies die Staatliche Führungsakademie für Ernährung Landwirtschaft und Forsten mit Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 2017 zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Flächen seien nicht mehr beihilfefähig. Mit § 12 Abs. 3 DirektZahlDurchfV sei von der unionsrechtlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht worden, ein Verzeichnis von Flächen aufzustellen, die hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt würden und deshalb nicht beihilfefähig seien. Das gelte nach Nummer 6 dieser Vorschrift für Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung von solarer Strahlungsenergie befänden. Um solche handele es sich bei den von dem Kläger angemeldeten Flächen.

2. Auf erneute Klage hat das Verwaltungsgericht den Beklagten mit Urteil vom 15. November 2018 verpflichtet, dem Kläger bezüglich des Feldstück 180 für eine Fläche von 3,82 ha und bezüglich des Feldstück 181 für eine Fläche von 11 ha die mit Mehrfachantrag vom 13. April 2015 beantragten Zahlungsansprüche zuzuweisen und Direktzahlungen für das Jahr 2015 zu gewähren. Den Ausgangs- und den Widerspruchsbescheid hat es aufgehoben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die streitigen Flächen seien auch nach neuer Rechtslage beihilfefähig. Sie würden landwirtschaftlich als Dauergrünland im Sinn von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e, h VO (EU) Nr. 1307/2013 genutzt. Der Kläger übe auf ihnen eine landwirtschaftliche Tätigkeit nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 aus. Dass die Fläche auch als gewerblicher Solarpark genutzt werde, führe nicht zum Wegfall der Beihilfefähigkeit. Das ergebe sich aus der Abgrenzungsregel des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 für sich überlagernde Nutzungen. Maßgeblich komme es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse an, die zwischen den Beteiligten unstreitig seien. Danach werde der Kläger in seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit weder durch die Intensität noch durch Art, Dauer und Zeitpunkt der gewerblichen Nutzung durch die Solaranlage nennenswert oder stark eingeschränkt. Die Flächen würden von den Schafen sehr sauber abgegrast, sodass nur in geringem Umfang Pflegemaßnahmen notwendig sein. Zum Beispiel würden vereinzelt unter den Solarmodulen vorhandene Verkrustungen mit dem Balkenmäher abgemäht. Im Ergebnis bestünden, wie bereits im Urteil vom 11. Dezember 2013 festgestellt, keine Einschränkungen, welche die Entscheidungsfreiheit des Klägers hinsichtlich der landwirtschaftlichen Betätigung derart einschränken würden, dass nicht mehr von einer eigenverantwortlichen Tätigkeit ausgegangen werden könne. Die Beihilfefähigkeit werde entgegen der Ansicht des Beklagten nicht durch § 12 Abs. Nr. 6 DirektZahlDurchfV ausgeschlossen. Denn mit dieser Vorschrift sei der nationale Verordnungsgeber von Unionsrecht abgewichen. Weder Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b noch Unterabs. 2 VO (EU) 1307/2013 ermächtigten zu einer solchen pauschalen Zuordnung als Fläche, die nicht hauptsächlich landwirtschaftlich genutzt werde. Das nationale Verzeichnis dürfe nicht von den unionsrechtlich vorgegebenen Abgrenzungskriterien abweichen, die im Ausgangspunkt auf die tatsächliche Nutzung abstellten. Das aber sei bei § 12 Abs. Nr. 6 DirektZahlDurchfV der Fall, indem er pauschal jede Fläche, auf der sich eine Solaranlage befinde, von der Förderung ausschließe ungeachtet dessen, ob sie nach der tatsächlichen Nutzung als landwirtschaftliche Fläche anzusehen sei. Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts könne diese Vorschrift deshalb dem Kläger nicht entgegengehalten werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen sein Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

3. Der Beklagte hat Berufung eingelegt und macht im Wesentlichen geltend:

Entgegen dem Ansatz des Verwaltungsgerichts sei Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 nicht unmittelbar anwendbar, sondern müsse von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden, wie sich aus Unterabs. 2 dieser Vorschrift ergebe. Es handle sich um eine richtlinienähnliche hinkende Verordnungsvorschrift. Die Umsetzung sei in § 12 DirektZahlDurchfV erfolgt, wobei der Prüfungsmaßstab durch dessen Absätze 2 und 3 geregelt werde. Die vom Verwaltungsgericht herangezogenen Vorschriften und Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hätten daher nicht zu Grunde gelegt werden dürfen. Sie beträfen die frühere Rechtslage vor dem Antragsjahr 2015.

Maßgeblich sei nunmehr allein § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV. Diese Vorschrift sei unionsrechtskonform und schließe die Beihilfefähigkeit für die streitigen Flächen aus. Das EU-Recht erlaube bei der Erstellung des Verzeichnisses hauptsächlich für nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzte Flächen eine typisierende Betrachtung. Ansonsten wäre diese Vorschrift überflüssig. Im Rahmen einer solchen typisierenden Betrachtung dürften Solarflächen ausgeschlossen werden. Es sei der Normalfall, dass auf ihnen die landwirtschaftliche Nutzung durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung stark eingeschränkt sei. Es handele sich üblicherweise um fest installierte und in geringen Abständen im Boden verankerte Anlagen mit flächig deckenden und verschattenden Solarkanälen nicht weit oberhalb des Bodens, die dauerhaft vorhanden seien. Eine andere Begrünung als mit Grasbewuchs komme normalerweise nicht in Betracht. Das greife die typisierende Regelung in § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV auf. Damit werde entsprechend dem Zweck von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 der Verwaltungsvereinfachung gedient. So müssten die unter Umständen aufwendigen streitanfälligen Prüfungen nach den allgemeinen Kriterien nicht mehr vorgenommen werden, was angesichts der Massenverfahren von großer Bedeutung sei. Gerade durch ein solches typisierende Vorgehen würden Klarheit und Rechtssicherheit erreicht, wie der Erwägungsgrund 26 der Verordnung verdeutliche.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger verteidigt das erstinstanzliche Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Seiner Ansicht nach sei nichts dafür ersichtlich, dass die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 den Mitgliedstaaten anheimstelle, von den in ihr enthaltenen Vorgaben zur Bewertung von Doppelnutzungen abzuweichen und pauschal bestimmte Doppelnutzungen von der Förderung auszuschließen. Eine solche Auslegung sei weder mit dem Wortlaut, noch mit der Normhistorie noch mit dem Ziel der Verordnung vereinbar. Deshalb habe das Verwaltungsgericht zutreffend die Anwendbarkeit von § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV verneint. Der pauschale Ausschluss von Solarparkflächen lasse sich nicht mit einer Typisierungsbefugnis rechtfertigen. Es handele sich im Gegenteil um für die landwirtschaftliche Tätigkeit sehr geeignete Flächen. Nach Maßgabe der unmittelbar anwendbaren Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 sei für die Frage, ob es sich um eine hauptsächlich landwirtschaftlich genutzte Fläche handele, allein entscheidend, ob die landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt werden könne, ohne durch die Intensität, Art, Dauer und Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten stark eingeschränkt zu werden. Das sei in Bezug auf die streitgegenständlichen Flächen der Fall, wie bereits mehrfach gerichtlich festgestellt worden sei. Eine Abweichungskompetenz von diesen Vorgaben zugunsten der Mitgliedstaaten sehe die Verordnung nicht vor.

Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.