Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung

Der Kläger begehrt die Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung der Beklagten für eine Diskussionsveranstaltung über einen von deren Stadtrat am 13. Dezember 2017 gefassten Beschluss, der u.a. diesen Inhalt hat:

„3. Für Raumvergaben bzw. Vermietung oder Zuschüsse wird Folgendes festgelegt

a) Organisationen und Personen, die Veranstaltungen in städtischen Einrichtungen durchführen wollen, welche sich mit den Inhalten, Themen und Zielen der BDS-Kampagne befassen, diese unterstützen, diese verfolgen oder für diese werben, werden von der Raumüberlassung bzw. Vermietung von Räumlichkeiten ausgeschlossen. Dies gilt entsprechend auch für die Zuschussvergabe.

b) Organisationen und Personen (Rednerinnen und Redner, Künstlerinnen und Künstler, Veranstalterinnen und Veranstalter), die sich in der Vergangenheit positiv zur BDS-Kampagne geäußert haben oder diese unterstützen, können nur dann durch die Überlassung bzw. Vermietung von Räumlichkeiten für Veranstaltungen unterstützt werden, sofern diese sich nicht mit den Inhalten, Themen und Zielen der BDS-Kampagne befassen, diese unterstützen, diese verfolgen oder für diese werben. Dies gilt entsprechend auch für die Zuschussvergabe.“

Mit Schreiben vom 19. April 2018 bat der Kläger das Stadtmuseum der Beklagten um Überlassung eines Saals für eine Diskussion zum Thema „Wie sehr schränkt München die Meinungsfreiheit ein? - Der Stadtratsbeschluss vom 13. Dezember 2017 und seine Folgen“. Er gab dabei an, es solle unter Leitung eines Moderators ein Streitgespräch zwischen einer Kritikerin und einem Befürworter des genannten Stadtratsbeschlusses geführt werden. Das Publikum werde hauptsächlich aus Mitgliedern der Pax-Christi-Bewegung, der Humanistischen Union München, attac, dem Freidenker-Verband und weiteren politisch interessierten Personen bestehen.

Mit E-Mail vom 25. April 2018 teilte das Stadtmuseum dem Kläger mit, eine Vermietung zu dem geplanten Zweck sei gemäß dem Beschluss der Vollversammlung des Stadtrats der Beklagten vom 13. Dezember 2017 nicht möglich. Als städtische Dienststelle sei das Stadtmuseum daran gebunden. Es sei davon auszugehen, dass die geplante Diskussion, deren Titel sich explizit auf den genannten Stadtratsbeschluss beziehe, nicht ohne eine Thematisierung von BDS sowie deren Inhalten, Themen und Zielen auskomme.

Der Kläger erhob daraufhin am 30. Mai 2018 Klage zum Landgericht mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, ihm im Münchner Stadtmuseum - hilfsweise einem anderen städtischen Raum - einen Saal für die geplante Diskussionsveranstaltung zu vermieten, weiter hilfsweise festzustellen, dass der Stadtratsbeschluss der Beklagten vom 13. Dezember 2017 der geplanten Diskussionsveranstaltung nicht entgegenstehe. Zur Begründung ließ er vortragen, in der Weigerung des Stadtmuseums, einen Raum für eine Diskussion über den in der Stadtgesellschaft äußerst umstrittenen Stadtratsbeschluss zu ermöglichen, liege eine Missachtung des Grundrechts der Meinungsfreiheit. Die Ablehnung des Antrags sei schon deshalb fehlerhaft, weil die geplante Veranstaltung keineswegs Themen und Ziele der BDS-Kampagne unterstützen, diese verfolgen oder für diese werben wolle. Der Kläger sei, wie sich aus einer beigefügten persönlichen Erklärung ergebe, kein Antisemit, sondern bejahe grundsätzlich die Existenz des Staates Israel und erlaube sich nur, die Politik der gegenwärtigen israelischen Regierung zu kritisieren. Eine unvoreingenommene Diskussion der angesprochenen Themen und Ziele müsse in städtischen Räumen möglich sein. Das Grundrecht der Meinungsfreiheit gewährleiste nicht nur die Meinungsäußerung selbst, sondern auch die Wahl ihres Orts und Zeitpunkts. Ein unmittelbar grundrechtsgebundener Rechtsträger dürfe sein Hausrecht nur insoweit zur Unterbindung von Meinungskundgaben ausüben, als dies öffentlichen Interessen diene. Der Kläger berufe sich auch auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit. Das Stadtmuseum bzw. andere geeignete städtische Räume seien eine öffentliche Einrichtung im Sinne von Art. 21 Abs. 1 GO. Bei verfassungskonformer Auslegung des § 2 der Satzung des Stadtmuseums gehöre die geplante Veranstaltung zur „Kultur“, vor allem zur „Volksbildung“. Dies zeige auch die Vergabepraxis für das Stadtmuseum, zum Beispiel eine Veranstaltung von „Ärzte ohne Grenzen“ im Jahr 2013, ein Podiumsgespräch am 18. Oktober 2018, eine Ausstellung ab dem 6. November 2018 und eine Diskussionsveranstaltung am 7. November 2018.

Die Beklagte beantragte Klageabweisung und trug vor, dem Hauptantrag fehle schon das Rechtsschutzbedürfnis, da kein Stadtratsmitglied an dem geplanten Streitgespräch teilnehmen wolle. Es bestehe kein Zugangsanspruch aus Art. 21 Abs. 1 GO. Die Widmung des Stadtmuseums als öffentliche Einrichtung folge aus § 2 Abs. 1 der Satzung über die Gemeinnützigkeit des Münchner Stadtmuseums; über die dort geregelten Nutzungszwecke gehe die geplante Veranstaltung hinaus. Vorträge und Diskussionen seien nur als Rahmenveranstaltung zu einer im Museum stattfindenden aktuellen Ausstellung zulässig. Bei den angeführten Veranstaltungen am 18. Oktober sowie am 6. und 7. November 2018 habe jeweils ein Zusammenhang mit einer Ausstellung bestanden; eine darüber hinausgehende Verwaltungsübung gebe es nicht. In der Weigerung, mit dem Kläger einen Mietvertrag abzuschließen, liege keine Verletzung der Meinungsfreiheit, da die Beklagte dem Kläger nicht untersagt habe, seine Meinung zu äußern, sondern ihm lediglich keinen Raum zur Verfügung gestellt habe. Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit gewähre keinen Anspruch auf Zurverfügungstellung von Räumlichkeiten oder auf Zutritt zu bestimmten kommunalen Einrichtungen. Dies gelte hier insbesondere deshalb, weil die Beklagte insoweit nicht über eine Monopolstellung verfüge. Der Antrag auf Überlassung sei jedenfalls wegen der Nrn. 3 a) und 3 b) des Stadtratsbeschlusses vom 13. Dezember 2017 zurückzuweisen gewesen. Darin sei die Widmung der öffentlichen Einrichtungen der Beklagten willkürfrei nachträglich beschränkt worden. Dies sei gerechtfertigt, weil dadurch Veranstaltungen mit antisemitischer Ausrichtung in städtischen Räumen ausgeschlossen würden. Um Tarnveranstaltungen auszuschließen, die unter dem Deckmantel des „offenen Dialogs“ für die Ziele der BDS-Kampagne werben und diese der Öffentlichkeit breit darstellen wollten, sei der Beschluss so formuliert worden, dass bereits das „Befassen“ mit der BDS-Kampagne in städtischen Einrichtungen untersagt sei. Eine andere Handhabung sei nicht abgrenzbar und würde der besonderen Relevanz dieses sensiblen Themas nicht gerecht. Für die Feststellung, ob es sich um antisemitische Veranstaltungen im Sinne des Beschlusses handle, habe der Stadtrat als Maßstab die von der europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC) erarbeitete und von der International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) verwendete „Arbeitsdefinition Antisemitismus“ übernommen. Im Stadtratsbeschluss werde ausführlich dargestellt, dass es sich bei der BDS-Kampagne um eine antisemitische Kampagne im Sinne dieser Arbeitsdefinition handle. In seinem NPD-Urteil habe auch das Bundesverfassungsgericht explizit festgestellt, dass antisemitische Konzepte gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung verstießen. Die Beklagte dürfe folglich nach Art. 1 Abs. 1, 20 Abs. 3 und 28 Abs. 1 GG bzw. Art. 56 Abs. 1 GO keine antisemitischen, z. B. BDS-Veranstaltungen mit Leistungen wie Raumvergaben oder Zuschüssen unterstützen. Heranzuziehen sei auch die Verfassungsrechtsprechung, die der Thematik der NS-Zeit im Rahmen der Meinungsfreiheit eine Sonderstellung einräume. Von der Beklagten könne gerade gegenüber den jüdischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern nicht verlangt werden, sich neutral gegenüber antisemitischen Äußerungen zu verhalten; sie sei geradezu verpflichtet, Kundgebungen in städtischen Räumen zu untersagen, die antisemitischen Strömungen Vorschub leisten würden. Die an der Podiumsdiskussion beteiligten Personen mit Ausnahme des angefragten Stadtratsmitglieds hätten in der Vergangenheit explizit ihre Unterstützung der antisemitischen BDS-Kampagne zum Ausdruck gebracht bzw. seien durch sonstige israelfeindliche bzw. antisemitische Bezüge in Erscheinung getreten. Es sei daher davon auszugehen, dass sie sich mit der Legitimation der antisemitischen BDS-Kampagne befassen und diese positiv darstellen würden. Der Hilfsantrag zu 1 sei ebenfalls unzulässig, da er so unkonkret sei, dass ein entsprechendes Urteil nicht vollstreckungsfähig wäre. Im Übrigen sei eine Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn zuvor ein Antrag gestellt worden sei, was der Kläger aber hinsichtlich anderer städtischer Räume nicht getan habe.

Das Verwaltungsgericht München, an das der Rechtsstreit mit Beschluss des Landgerichts vom 30. Mai 2018 verwiesen worden war, wies die Klage mit Urteil vom 12. Dezember 2018 ab. Im Hauptantrag sei die Klage zwar zulässig, aber unbegründet, da die geplante Diskussionsveranstaltung nicht von der Widmung des Stadtmuseums gedeckt sei. Der Hilfsantrag zu 1 sei mangels Bestimmtheit unzulässig. Der Kläger begehre laut Schriftsatz einen „geeigneten“ städtischen Raum. Daraus sei nicht ersichtlich, welche Beschaffenheit (Ausstattung, Kapazität, Lage, etc.) der Raum haben solle und für welchen Zeitraum er überlassen werden solle. Der Hilfsantrag zu 2 sei zulässig, aber unbegründet, da die Nr. 3 des Stadtratsbeschlusses vom 13. Dezember 2017 rechtmäßig sei und der geplanten Diskussionsveranstaltung entgegenstehe. Es handle sich um eine ermessensgerechte nachträgliche allgemeine Widmungsbeschränkung bezüglich der Nutzung städtischer Veranstaltungsräume. Die Beklagte habe die Entscheidung getroffen, künftig (hinreichend) bestimmte, nach objektiven Kriterien abgrenzbare Arten von Veranstaltungen bzw. deren Veranstalter von der Nutzung der städtischen Einrichtungen auszunehmen. Diese Beschränkung verfolge ein legitimes Interesse und beruhe nicht auf sachfremden Erwägungen. In den sachlichen Schutzbereich des Grundrechts der Versammlungsfreiheit werde damit nicht eingegriffen. Die Entscheidung über Ort und Zeit der Versammlung setze die rechtliche Verfügungsbefugnis über den Versammlungsort voraus, so dass aus Art. 8 Abs. 1 GG kein Benutzungsrecht folge, das nicht bereits nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen bestehe. Der Stadtratsbeschluss knüpfe an die thematischen Inhalte der Veranstaltungen an und nicht an versammlungsspezifische Merkmale wie die Art und Weise der Veranstaltung. In dieser Konstellation sei Art. 5 Abs. 1 GG lex specialis gegenüber Art. 8 Abs. 1 GG. Bezüglich des Grundrechts der Meinungsfreiheit fehle es an einem Eingriff. Grundsätzlich stelle zwar ein Verbot, eine bestimmte Meinung in einer staatlichen Einrichtung zu äußern, einen Eingriff in das Grundrecht der Meinungsfreiheit dar. Der Stadtratsbeschluss sei aber nicht final und unmittelbar gegen eine bestimmte Meinung im Zusammenhang mit den Themen der „BDS-Kampagne“ gerichtet, wende sich also nicht gezielt gegen eine bestimmte Meinung und verbiete eine solche auch nicht. Ziel des Beschlusses sei es vielmehr, in Umsetzung der vom Stadtrat der Beklagten gefassten politischen Grundsatzentscheidung sämtliche städtischen Räumlichkeiten nicht mehr für - befürwortende ebenso wie kritische - Veranstaltungen, die sich mit den Inhalten, Themen und Zielen der BDS-Kampagne befassten, zur Verfügung zu stellen. Es werde nicht final und unmittelbar die Thematisierung des gesamten Themenkomplexes der „BDS-Kampagne“ in den städtischen Räumen ausgeschlossen. Vielmehr erfolge dies ausschließlich im Hinblick auf das Überlassen der städtischen Räume an Veranstalter von öffentlich allgemein zugänglichen Veranstaltungen. Einer Einzelperson sei es weiterhin möglich, städtische Räume aufzusuchen und dort ihre Meinung - auch zum Themenkomplex der „BDS-Kampagne“ - zu äußern, zu verbreiten oder diese sich dort zu bilden. Der Stadtratsbeschluss verstoße auch nicht gegen das Grundrecht der Meinungsfreiheit in seiner Funktion als Leistungs- bzw. Teilhaberecht. Soweit ein derivatives Teilhaberecht in Betracht komme, greife der Beschluss nicht in unzulässiger Weise in diese Funktion ein. Eine Kommune sei nicht verpflichtet, öffentliche Einrichtungen vorzuhalten oder einmal gegebene Möglichkeiten der Meinungsäußerung beizubehalten, damit ein Einwohner weiterhin seine Meinung auf eine bestimmte Art äußern könne. Der Beschluss stelle auch keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar. Die städtischen Räumlichkeiten würden gleichermaßen weder für befürwortende noch für kritische Veranstaltungen zu den Themen der „BDS-Kampagne“ überlassen. Ein Gleichheitsverstoß liege auch nicht darin, dass die Räume nach wie vor für sonstige Veranstaltungen zur Verfügung gestellt würden. Eine Ungleichbehandlung könne durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt sein. Der Stadtratsbeschluss sei nicht als objektiv willkürlich anzusehen, er beruhe nicht auf sachfremden Erwägungen. Maßgebliche Erwägung der Differenzierung sei die Umsetzung der in Nr. 1 des Stadtratsbeschlusses getroffenen politischen Grundsatzentscheidung. Zu fordern sei diesbezüglich nur, dass diese Entscheidung sich im Rahmen des rechtlich Zulässigen halte, insbesondere nicht auf sachfremden Differenzierungskriterien beruhe. Die der politischen Grundsatzentscheidung zugrundeliegenden Beweggründe seien insbesondere in der Beschlussvorlage umfassend und sachlich begründet dargestellt und erläutert worden. Die Veranstaltung des Klägers sei unter den Wortlaut der Nr. 3 a) zu subsumieren. Bei lebensnaher Betrachtung sei davon auszugehen, dass die Veranstaltung nicht ohne eine Befassung mit den Inhalten, Themen und Zielen der BDS-Kampagne auskomme.

Mit der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Rechtsschutzbegehren weiter. Die geplante Veranstaltung sei vom Widmungszweck des Stadtmuseums umfasst, da es sich thematisch um „Volksbildung“ handle. Sie solle nicht in den eigentlichen Museumsräumen durchgeführt werden, sondern in einem dem Museum angegliederten Saal. Im Hinblick auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit bestehe ein Anspruch auf Zugang zu dem Saal selbst dann, wenn in der Veranstaltung über die sog. BDS-Kampagne diskutiert würde. Politische Bewertungen, die von der Beklagten nicht geteilt würden, genügten nicht für eine Ablehnung. Rechtlich erlaubte Diskussionsveranstaltungen seien vom Versammlungsbegriff erfasst, wenn sie auf eine kollektive Erörterung und Einflussnahme auf die Bevölkerung abzielten. Der Stadtratsbeschluss sei schon deshalb keine wirksame Widmungsbeschränkung, weil er nicht, wie die ursprüngliche Widmung, in Form einer Satzung ergangen sei. Die Beschränkung der Widmung verstoße zudem gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen Art. 5 und Art. 8 GG sowie gegen Art. 10 und Art. 11 EMRK. Im Saal des Stadtmuseums habe am 29. Juni 2019 die Abschlussdiskussion einer dreitätigen Veranstaltung mit politischen Themen stattgefunden.

Der Kläger beantragt zuletzt,

die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger im Münchner Stadtmuseum einen Saal für die von ihm geplante Diskussionsveranstaltung zu vermieten,

hilfsweise: die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger in einem anderen städtischen Raum einen Saal für die von ihm geplante Diskussionsveranstaltung zu vermieten,

weiter hilfsweise: die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger für die Diskussionsveranstaltung den Saal des Bürgersaals F...

hilfsweise: das Interim, ...

hilfsweise: den Saal in der 3. Etage (großer Saal) des L.hauses ...

hilfsweise: den Saal des Referats für Gesundheit und Umwelt, SG Bauzentrum München ...

hilfsweise: dem Begegnungssaal des Sozialreferats, ...

hilfsweise: den Konferenzraum des Baureferats, ...

hilfsweise: den Saal und das Foyer des Kulturhauses M...

hilfsweise: die Aula einer Schulanlage der Beklagten

zu vermieten,

weiter hilfsweise festzustellen, dass der Stadtratsbeschluss der Beklagten vom 13. Dezember 2017 der vom Kläger geplanten Diskussionsveranstaltung nicht entgegensteht.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Berufung sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, da die streitige Veranstaltung bereits am 26. Juni 2019 in der Freiheizhalle durchgeführt worden sei; das dortige Format und die Personen auf dem Podium seien weitgehend identisch gewesen mit der geplanten Veranstaltung im Stadtmuseum. Das Verwaltungsgericht habe die Widmung des Stadtmuseums zu Recht einheitlich auf die Ausstellungsräume und den großen Saal angewendet; der Saal sei nicht allgemein zugänglich und werde nur für Veranstaltungen im Zusammenhang mit Ausstellungen geöffnet. Auch die Veranstaltung am 29. Juni 2019 habe im Rahmen einer Ausstellung stattgefunden; das Gleiche gelte wohl für die von der Klägerseite angeführte Veranstaltung von „Ärzte ohne Grenzen“ im Jahr 2013, zu der es keine Unterlagen mehr gebe. Die Beklagte habe den Widmungszweck für städtische Räumlichkeiten mit dem Beschluss vom 13. Dezember 2017 zulässigerweise eingeschränkt, wobei Widmungsakte nach der Rechtsprechung sowohl in Form einer Satzung oder eines Gemeinderatsbeschlusses als auch konkludent durch eine Vergabepraxis ergehen könnten. Als Einrichtungsträger hätten die Gemeinden das Recht, ihre Räumlichkeiten nur für bestimmte, nach objektiven Kriterien abgrenzbare Arten von Veranstaltungen zur Verfügung zu stellen. Dass sie bei der Zweckbestimmung beispielsweise ethische Maßstäbe anlegten, die nicht ortsgebunden seien, ändere nichts am Selbstverwaltungscharakter der Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen. Das Verbot, Veranstaltungen mit antisemitischen Inhalten in städtischen Räumlichkeiten durchzuführen, tangiere nicht das Grundrecht der Meinungsfreiheit. Es gehe nicht um ein Verbot im Einzelfall, sondern um eine politische Grundfestlegung des Stadtrats. Es gehöre zur gemeindlichen Gestaltungsfreiheit, Widmungszwecke von öffentlichen Einrichtungen, die nicht gesetzlich vorgeschrieben seien, an allgemeinen politischen oder ethischen Erwägungen auszurichten. Der spezifische Bezug einer Aufgabe zur örtlichen Gemeinschaft werde nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Angelegenheit neben spezifisch örtlichen Aspekten auch solche besitze, die von überörtlichem Interesse seien. Es sei allgemeiner Konsens, dass Antisemitismus in Europa immer stärker werde und dass BDS eine Kampagne sei, die antisemitische Ziele verfolge. Auch der Bundestag habe beschlossen, die unter seiner Verwaltung stehenden Räumlichkeiten und Einrichtungen solchen Organisationen, die sich antisemitisch äußerten oder das Existenzrecht Israels in Frage stellten, nicht zur Verfügung zu stellen; Länder, Städte und Gemeinden würden dazu aufgerufen, sich dieser Haltung anzuschließen (BT-Drs. 19/10191). Die jüngste Vergangenheit als sog. Hauptstadt der Bewegung verpflichte die Beklagte zu einem moralisch und ethisch begründeten Handeln gegen jede Form des Antisemitismus in München. Der erste Hilfsantrag sei wegen fehlender Orts- und Zeitangabe der Veranstaltung zu unbestimmt. Der weitere Hilfsantrag sei unabhängig von der grundsätzlichen Eignung des Bürgersaals Fürstenried zur Durchführung einer Podiumsdiskussion ebenfalls zurückzuweisen, da allen vom Klägern genannten Sälen der Stadtratsbeschluss vom 13. Dezember 2017 bzw. die mangelnde rechtliche Verfügbarkeit entgegenstehe. Der genannte Beschluss erfasse sämtliche städtischen Räume und erlege auch den städtischen Gesellschaften und den Eigenbetrieben eine Umsetzungsverpflichtung auf. Das SG Bauzentrum München, der Begegnungssaal im ASZ Ramersdorf und der Konferenzsaal des Baureferats seien städtische Räumlichkeiten, die den Vorgaben des Stadtratsbeschlusses unmittelbar unterworfen seien. Beim Bürgersaal Fürstenried, dem Kulturhaus Milbertshofen und dem Interim handle es sich um öffentliche Einrichtungen in städtischen Räumlichkeiten, die den jeweiligen Trägervereinen zur kulturellen Nutzung überlassen seien, wobei die Trägervereine jeweils an die Vorgaben aus städtischen Beschlüssen gebunden seien; ihnen seien mit E-Mail vom 5. Mai 2018 der Stadtratsbeschluss sowie ein Hinweis zur Beachtung der Vorgaben aus diesem Beschluss zugesandt worden. Städtische Schulräume stünden aufgrund eines aktuellen Stadtratsbeschlusses nicht mehr für außerschulische Veranstaltungen zur Verfügung. Hinsichtlich des Literaturhauses, das einer Stiftung diene, liege die geplante Podiumsdiskussion außerhalb des durch Satzung festgelegten Stiftungszwecks.

Der Kläger führt dazu aus, die erwähnte Veranstaltung am 26. Juni 2019 sei nicht von ihm organisiert worden; auch befinde sich der Veranstaltungsort Freiheizhalle in privater Hand. Bei der geplanten Veranstaltung handle es sich nicht um eine solche der BDS-Kampagne, sondern um eine, welche den Stadtratsbeschluss und die damit einhergehende Einschränkung der Meinungsfreiheit zum Gegenstand haben solle. Die Beklagte habe die politische und gesellschaftliche Auseinandersetzung mit dem Stadtratsbeschluss vom öffentlichen Diskurs abgeschnitten. Auch die Antisemitismus-Definition der IHRA dürfe Gegenstand einer kritischen Auseinandersetzung sein, wie etwa ein Gutachten im Auftrag der Rosa-Luxemburg-Stiftung zeige.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten einschließlich des Protokolls der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.