Die Kläger begehren die Zulassung eines von ihnen eingereichten Bürgerbegehrens.

Das Bürgerbegehren richtet sich gegen den Bau eines im Stadtgebiet der Beklagten gelegenen, von der Regierung von O. mit Bescheid vom 22. Februar 2007 planfestgestellten Tunnels im Bereich der Ortsdurchfahrt der ..., der die Innenstadt vom Durchgangsverkehr entlasten soll. Klagen mehrerer Anwohner gegen den Planfeststellungsbeschluss wurden vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof mit rechtskräftigen Urteilen vom 9. Juli 2008 abgewiesen (Az. … u.a.); an diesen Verfahren war die Beklagte als Beigeladene beteiligt. Von einem Baubeginn wurde in der Folgezeit zunächst abgesehen.

Am 2. Mai 2016 äußerte sich die Beklagte im Rahmen einer Stellungnahme zum Bundesverkehrswegeplan 2030 kritisch zum Bau des geplanten Tunnels; die zugrundeliegende Verkehrsprognose habe sich als überzogen erwiesen; für das Stadtgebiet sei keine Entlastung zu erwarten. Im Januar 2017 nahmen die erste Bürgermeisterin der Beklagten sowie mehrere Stadträte an einer Besprechung mit Vertretern der Obersten Baubehörde und der Bayerischen Straßenbauverwaltung teil, um die rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen für den Bau des Tunnels und für im Stadtrat diskutierte weitere Planungen und Trassierungsvorschläge zu erörtern. In dem dazu gefertigten Gesprächsprotokoll heißt es, Voraussetzung für die Weiterführung des Tunnelprojektes sei, dass sich der Stadtrat alsbald klar dazu bekenne, damit bis etwa Pfingsten die Zustimmung des Bundes zum Baubeginn erfolgen könne. Andernfalls werde die Maßnahme vom Staatlichen Bauamt W. nicht mehr weiterverfolgt und für den bis Mitte September 2018 gültigen Planfeststellungsbeschluss keine Verlängerung mehr beantragt. Hierzu wurde auf Äußerungen des damaligen Bundesverkehrsministers verwiesen, wonach die für den Bau des Tunnels notwendigen Finanzmittel vorhanden wären, wenn es nicht eine ablehnende Haltung der Stadt gäbe.

Am 20. Februar 2017 erörterte der Stadtrat der Beklagten die Ergebnisse der genannten Besprechung und fasste mit 19 zu 12 Stimmen folgenden Beschluss: „Die Stadt S. spricht sich für den sofortigen Bau des ...-Entlastungstunnels aus und begleitet dessen Umsetzung positiv. Die Stadt teilt dies umgehend dem Bundesverkehrsminister mit und bittet mit Nachdruck um die sofortige Baufreigabe und Bereitstellung der Bundesmittel. Die Stadtverwaltung wird außerdem beauftragt, umgehend weitere Schritte zur Realisierung einer ortsfernen Umfahrung, ergänzend zum ...-Tunnel, einzuleiten.“. Nachdem die erste Bürgermeisterin dem Bundesverkehrsministerium das Protokoll der Sitzung mit dem vorgenannten Beschluss übermittelt hatte, teilte der damalige Bundesverkehrsminister mit, es lägen „mit der vom Stadtrat der Stadt S. erklärten Unterstützung für das Vorhaben, der Einstufung der Maßnahme in den neuen Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen 2016 sowie einem vollziehbaren Planfeststellungsbeschuss (…) nunmehr alle Voraussetzungen vor, um das für den Raum so wichtige Projekt weiter voranzubringen. Ich freue mich daher, Ihnen mitteilen zu können, dass ich für den Bau eines Entlastungstunnels eine Freigabe erteilen werde. Auf dieser Grundlage wird die Bayerische Straßenbauverwaltung im Weiteren mit den konkreten Ausschreibungsplanungen beginnen und die Bauvorbereitungen einleiten“.

Am 8. Juni 2017 reichten die Kläger als benannte Vertreter bei der Beklagten das Bürgerbegehren „Kein Tunnel in S.“ ein. Dessen Fragestellung lautet: „Sind Sie dafür, dass die Stadt S. alles unternimmt, damit der planfestgestellte ...-Tunnel in unserer Stadt nicht gebaut wird?“. In der auf den Unterschriftslisten angeführten Begründung heißt es: „Der Tunnel löst nicht das S.er Verkehrsproblem. Im Gegenteil, er zieht zusätzlichen Verkehr in die Stadt. Abgase und Feinstaub werden ungefiltert aus dem Tunnel geleitet. Dies stellt eine Gefahr für die Gesundheit der S.er Bürger dar. Er bewirkt während der Bauzeit eine unverhältnismäßige Belastung der S.er Bürger, der Schulen und der Geschäftswelt. Die Zustimmung des S.er Stadtrats zum Planfeststellungsbescheid (Baugenehmigung) zum Bau des ...-Tunnels widerspricht dem Mehrheitsvotum der Wähler der 2015 wiederholten Kommunalwahl und der offiziellen Stellungnahme der Stadt vom 02.05.2016 zum Bundesverkehrswegeplan 2030“.

Nach entsprechender Beschlussfassung in den Stadtratssitzungen vom 3. und 24. Juli 2017 wies die Beklagte das Bürgerbegehren mit Bescheid vom 24. Juli 2017 als unzulässig zurück. Die Fragestellung sei zu unbestimmt, da ihr nicht entnommen werden könne, welche hinreichend konkreten Maßnahmen die Beklagte ergreifen solle, zumal die rechtlichen Maßnahmen infolge der Rechtskraft des Planfeststellungsbeschlusses bereits erschöpft seien. Der Bund sei Straßenbaulastträger bezüglich des ...-Tunnels, die Beklagte habe insoweit keine Entscheidungsbefugnis. Ein Bürgerbegehren, dem nur politische Signalwirkung zukomme, sei unzulässig. Es dürfe auch nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sein. Neben den mit der Fragestellung implizierten Verzögerungshandlungen sei auch ein Verstoß gegen die Vorgaben des eigenen Teilplans der Beklagten im Rahmen der Luftreinhalteplanung M.s gegeben, denn der Bau des ...-Tunnels sei darin als Maßnahme benannt. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei in wesentlichen Punkten irreführend und verstoße damit gegen Verbot unrichtiger Tatsachenbehauptungen. So führe der ...-Tunnel sehr wohl zu einer Verkehrsentlastung. Eine Gesundheitsgefährdung durch Abgase und Feinstaub sei ebenso wenig gegeben wie eine unverhältnismäßige Belastung während der Bauzeit. Der Stadtrat habe am 20. Februar 2017 nicht ausschließlich dem Planfeststellungsbeschluss zugestimmt, sondern sich zugleich für die Planung einer ortsfernen Umfahrung ausgesprochen. Keineswegs sei das Thema Tunnel/Umfahrung allein ausschlaggebend für die Kommunalwahlen gewesen.

Die von den Klägern hiergegen erhobene Verpflichtungsklage wies das Verwaltungsgericht M. mit Urteil vom 7. März 2018 ab. Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es nicht auf eine (vollzugsfähige) Maßnahme mit Entscheidungscharakter gerichtet sei, sondern mangels verbleibender anderer Handlungsoptionen letztendlich nur ein unverbindliches politisches Signal aussende. Es sei zwar nicht ausgeschlossen, durch Bürgerentscheid Grundsatzbeschlüsse zu fassen, die noch der Ausführung und Ausfüllung durch spätere Detailentscheidungen bedürften. Vorliegend verblieben aber der Beklagten zur Verhinderung des ...-Tunnels rechtlich und faktisch keine konkreten, validen und vollziehbaren Handlungsmaßnahmen, die es rechtfertigen würden, das Bürgerbegehren als zulässige Grundsatzentscheidung einzuordnen. Tatsächlich beschränkten sich die der Beklagten konkret zur Verfügung stehenden Maßnahmen im Wesentlichen auf politische Appelle an den Bund als Straßenbaulastträger, den ...-Tunnel nicht zu bauen. Der von den Klägern demgegenüber als Möglichkeit angeführte Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses stelle für sich genommen noch keine (vollzugsfähige) Maßnahme mit Entscheidungscharakter dar. Anders als während eines laufenden Planfeststellungsverfahrens, in dem einer Kommune durch gesetzliche Beteiligungs- und Mitwirkungsrechte Handlungsspielräume eröffnet seien, würde sich der Vollzug eines solchen Bürgerentscheids auf das Stellen eines Antrags auf Aufhebung nach Art. 48 f. BayVwVfG (und ggf. ein daran anknüpfendes Gerichtsverfahren) beschränken, was dem Grundsatz widerspreche, wonach der Gemeinde nicht bloß ein theoretischer, sondern ein rechtlich und faktisch nicht bloß unbedeutender, sondern substantieller eigener Handlungsspielraum zur Umsetzung verbleiben müsse. Jedenfalls aber reiche ein Antrag auf der Grundlage von Art. 48 f. BayVwVfG als verbleibende Maßnahme dann nicht aus, wenn ein solcher Antrag wie hier schon kursorisch betrachtet keine konkreten Erfolgsaussichten habe. Auch die bloße Möglichkeit einer Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom 20. Februar 2017 stelle keine ausreichend substantielle, vollzugsfähige Maßnahme mit Entscheidungscharakter dar. Es sei nicht ersichtlich, dass das Bundesverkehrsministerium der Beklagten weiterhin ein (wesentliches) politisches Mitspracherecht gewähren oder gar den Tunnelbau (weiter) vom Willen der Beklagten abhängig machen wolle. Eher spreche vieles dafür, dass dieses Ministerium und auch die Oberste Baubehörde mit den Äußerungen den „politischen Druck“ auf die Beklagte angesichts des näher rückenden Ablaufs der Geltungsdauer des Planfeststellungsbeschlusses hätten erhöhen wollen, nach einem eindeutigen Bekenntnis der Beklagten die nächsten Schritte zur Realisierung des Tunnelbaus einzuleiten. Dies sei - verbunden mit der Freigabe von nicht unerheblichen Steuermitteln - zwischenzeitlich geschehen. Der Beschluss des Stadtrats vom 20. Februar 2017 sei damit letztendlich ein einmaliges politisches Votum, das sich mit der Beschlussfassung und Übermittelung an den Bundesverkehrsminister verbraucht habe bzw. bereits vollzogen sei. Ein etwaiger Aufhebungsbeschluss wäre damit ebenso ein rein politisches Signal, das in dieser Form gesetzlich nicht normiert sei und daher auch keine Rechtsfolgen auslöse. Soweit die Klägerbevollmächtigten als denkbare weitere Maßnahmen politische Initiativen, Gespräche oder das Verfassen unverbindlicher Schreiben an politische Mandats- und Entscheidungsträger anführten, ergebe sich bereits aus ihrem eigenen Vortrag, dass es sich dabei sämtlich um rein politische Appelle ohne Vollzugscharakter handle. Selbst wenn man diese Mindestanforderungen an einen Grundsatzbeschuss als zu streng erachten würde, wäre jedenfalls die gewählte Fragestellung selbst bei wohlwollender Auslegung unzulässig, weil sie gegen das sog. Täuschungs- und Irreführungsverbot verstoße. Mit der Formulierung „alles unternimmt“ werde fälschlicherweise der Eindruck erweckt, dass der Beklagten noch konkrete, valide und substantielle Handlungsoptionen zur Verfügung stehen, um den Tunnelbau zu verhindern. Die Beklagte unterliege in all ihrem Handeln dem Rechtsstaatsprinzip, so dass ihr Handlungsmöglichkeiten wie etwa Demonstrationen oder politische Proteste nicht oder allenfalls sehr eingeschränkt zur Verfügung stünden. Die verbleibenden, rechtlich zulässigen Optionen beschränkten sich im Wesentlichen auf kaum aussichtsreiche politische Appelle. Im Widerspruch dazu könne die Formulierung „alles unternimmt“ nur so verstanden werden, dass die Beklagte bei positivem Bürgerentscheid nun „alle, insbesondere auch erfolgversprechende Register“ ziehe, um den ...-Tunnelbau zu verhindern. Die irreführende Suggestion, dass noch effektive Abwehrmittel gegen den Tunnelbau bestünden, werde nicht durch die Formulierung „planfestgestellte(r) ...-Tunnel“ relativiert. Allenfalls ein fachkundiger Gemeindebürger könne daraus die sehr beschränkten Optionen der Beklagten bei einem bestands- bzw. rechtskräftigen Planfeststellungsbeschluss ableiten. Es könne nicht vom Gemeindebürger verlangt werden, dass er die Formulierung der Fragestellung derart kritisch hinterfrage und aufgrund eigener Recherche zum Ergebnis komme, dass sich „alles“ Unternehmbare auf wenige unverbindliche Schreiben reduziere. Eine solche Täuschung bzw. Irreführung sei auch abstimmungsrelevant, da für die Gemeindebürger die effektive Umsetzung ihres Votums von maßgeblicher Bedeutung sei. Hiernach könne offenbleiben, ob das Bürgerbegehren gegen verbindliche Regelungen der Luftreinhalteplanung verstoße und ob seine Begründung den gesetzlichen Anforderungen im Übrigen entspreche.

Mit der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassenen Berufung verfolgen die Kläger ihr Verpflichtungsbegehren weiter. Sie tragen vor, bei der Zulassung des Bürgerbegehrens seien nicht die Erfolgsaussichten der aufgrund des Bürgerbegehrens zu stellenden Anträge zu prüfen, sondern nur deren rechtliche Zulässigkeit. Ob ein Antrag nach Art. 48 oder 49 BayVwVfG tatsächlich erfolgreich sein werde, müsse die Planungsbehörde entscheiden. Die Beklagte habe jedenfalls wegen der sie treffenden Kostenbeteiligung für den Tunnelbau in Höhe von acht Millionen Euro und bis zu 16 Millionen Euro jährlichen Kosten ein wirtschaftliches Interesse daran, die Möglichkeiten nach Art. 48 und 49 BayVwVfG auszuschöpfen. Anstelle der bisherigen freiwilligen Feuerwehr müsse die Beklagte künftig eine Berufsfeuerwehr mit 300 zusätzlichen Feuerwehrleuten vorhalten. Aus fachkundigen Äußerungen zweier Professoren ergebe sich jedenfalls, dass der Planfeststellungsbeschluss nicht mehr den derzeitigen verkehrstechnischen und tatsächlichen Verhältnissen entspreche. Der Widerruf eines Planfeststellungsbeschlusses sei nach überwiegender Meinung möglich, ebenso eine Rücknahme. Da der symbolische Spatenstich und die geringfügigen Verkehrsplanungen des Staatlichen Bauamts bestenfalls Vorbereitungsmaßnahmen, aber noch keinen Baubeginn darstellten, sei die Geltungsdauer des Planfeststellungsbeschlusses am 7. September 2018 abgelaufen. Auch das Staatliche Bauamt habe bei einer Vorstellung des Projekts in einer Stadtratssitzung erkennen lassen, dass mit dem Bau des Tunnel-Bauwerks erst im Jahr 2021 begonnen werden solle; bis heute gebe es nur eine Genehmigungsplanung und noch keine Ausführungsplanung. Das bereits errichtete Löschwasserbecken am Schlossberg sei für die dortigen Gebäude auch ohne Tunnel sinnvoll und stelle bestenfalls eine allgemeine Infrastrukturmaßnahme dar. Gleiches gelte für die in der P. Straße verlegten Leitungen. Belange des Brand- und Personenschutzes seien bei der bisherigen Genehmigung völlig außer Acht gelassen worden und erforderten ein neues Planfeststellungsverfahren.

Die Kläger beantragen sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts M. vom 7. März 2018 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 26. Juli 2017 zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Kein Tunnel in S.“ zuzulassen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Anders als in einem früher entschiedenen Fall, in dem der Gemeinde in einem noch laufenden Planfeststellungsverfahren rechtliche Mittel zur Einflussnahme auf dieses Verfahren sowie eine Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss zur Verfügung gestanden hätten, sei dem vorliegenden Bürgerbegehren eine derartige Konkretisierung nicht zu entnehmen. Konkrete Mittel, die den Standpunkt des Bürgerbegehrens durchsetzen könnten, seien der Fragestellung auch bei wohlwollender Tendenz nicht zu entnehmen. Die in jeder Hinsicht offene Fragestellung schließe das Ergreifen offensichtlich aussichtsloser Maßnahmen ein. Aufgrund der Beiladung der Beklagten zum Klageverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss stehe ihr gegenüber rechtskräftig fest, dass der Beschluss rechtmäßig sei. Da ihr auch im Übrigen keine Mitwirkungs- oder sonstigen Rechte zustünden, richte sich das Bürgerbegehren nur auf einen unspezifizierten Protest gegen das bestandskräftig planfestgestellte Vorhaben. Die Fragestellung gebe zwar das Ziel vor, eine Realisierung des Tunnels mit allen Mitteln zu verhindern, lasse aber nicht hinreichend bestimmt erkennen, welche Maßnahmen der Gemeinderat hierzu beschließen sollte. Der nachträgliche Hinweis auf Art. 48 und 49 BayVwVfG eröffne nicht die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Da mit der Abweisung der Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss dessen Rechtmäßigkeit mit Wirkung auch gegenüber der Beklagten festgestellt worden sei, scheide für diese ein Vorgehen nach Art. 48 BayVwVfG aus. Ein Widerruf nach Art. 49 Abs. 2 BayVwVfG setze die Einhaltung der Frist nach Art. 49a Abs. 2a Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG voraus. Bei den angeblichen Mängeln des Planfeststellungsbeschlusses handle es sich aber nicht um nachträglich eingetretene Tatsachen. Mittel, die sich von vornherein als ungeeignet und als erfolglos darstellten, dürften nicht zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens gemacht werden. Der Behauptung, dass der Planfeststellungsbeschluss nicht den Sicherheitsanforderungen entspreche, werde entgegengetreten. Die erstmals im Berufungsverfahren erhobene Forderung, in einem neuen Planfeststellungsverfahren ein nach Auffassung der Kläger vorzugswürdiges Sicherheitskonzept zugrunde zu legen, könne allenfalls zu einer Planänderung führen, so dass damit die Realisierung des Tunnels nicht zu verhindern wäre. Entgegen dem erstmaligen Vortrag in der Berufungsinstanz sei der Planfeststellungsbeschluss nicht funktionslos geworden. Mit seiner Realisierung sei im September 2017 und damit vor Ablauf der 10-Jahres-Frist begonnen worden. Das Löschwasserbecken sei bereits im März 2018 fertiggestellt worden. Baubeginn im nördlichen Abschnitt sei am 23. Juli 2018 gewesen. Dies genüge im Sinne des Art. 75 Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG, um das Vorhaben ins Werk zu setzen. Die Fragestellung und die Begründung des Bürgerbegehrens verstießen jedenfalls gegen das Täuschungs- und Irreführungsverbot, da sie keine Erläuterungen zur maßgebenden Rechtslage enthielten.

Die Landesanwaltschaft Bayern stellt als Vertreter des öffentlichen Interesses keinen Antrag, hält aber die Zurückweisung der Berufung für rechtens. Es fehle an dem für ein Bürgerbegehren erforderlichen Entscheidungscharakter, weil die Abstimmungsfrage auf eine unverbindliche Meinungsäußerung gerichtet sei. Die Beklagte könne nur an den Straßenbaulastträger unverbindlich appellieren, die bestandskräftig planfestgestellte Straßenbaumaßnahme nicht zu vollziehen. Bei überörtlichen Infrastrukturprojekten beschränkten sich die Mitwirkungsrechte der Gemeinde auf die Möglichkeit der Stellungnahme als Träger öffentlicher Belange und auf Einwendungen aufgrund einer Betroffenheit als Grundeigentümerin. Einem erteilten Planfeststellungsbeschluss komme nach dem Willen des Gesetzgebers erhöhte Bestandskraft zu. Ein Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses stelle noch keine vollzugsfähige Maßnahme mit Entscheidungscharakter dar; im vorliegenden Fall könne dies auch nur angeregt werden. Dass ein solcher Aufhebungsantrag nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könne, ergebe sich aus der Überlegung, dass entweder mangels Überprüfbarkeit der Erfolgsaussichten eines solchen Antrags selbst offensichtlich erfolglose Anträge zuzulassen wären, was dem öffentlichen Interesse am Vollzug eines bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses widerspräche, oder die Gemeinde mit der Überprüfung der unter Umständen komplexen Zulässigkeits- und Begründetheitsfragen überfordere. Soweit die Kläger als weitere denkbare Maßnahmen politische Initiativen, Gespräche oder das Verfassen unverbindlicher Schreiben an politische Mandats- und Entscheidungsträger anführten, handle es sich nach ihrem eigenen Vortrag sämtlich um unverbindliche Appelle ohne Vollzugscharakter. Im Übrigen sei hier die Fragestellung schon deshalb irreführend, weil die Formulierung „alles unternimmt“ den Eindruck erwecke, dass der Beklagten noch mindestens eine valide und substantielle Handlungsoption zur Verfügung stehe, um den Tunnelbau zu verhindern.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.