Inhalt

2. Leitsätze für die Vorschriftengebung

Bei der Vorbereitung und beim Erlass von Vorschriften (Gesetze, Verordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften) sind die folgenden Leitsätze zu beachten:

2.1 Notwendigkeit des Regelungsvorhabens im Ganzen und seiner Teile

2.1.1 

Eine Vorschrift – auch zur Sicherung des einheitlichen Vollzugs – soll nur erlassen werden, wenn sie zur Wahrung der Rechte des Einzelnen notwendig ist oder einem wichtigen öffentlichen Interesse dient.

2.1.2 

Die Möglichkeiten, das Ziel einer Regelung nahezu ebenso gut in freiheitsschonender Weise und mit marktkonformen Mitteln zu erreichen (z.B. durch Öffentlichkeitsarbeit, Absprache mit Organisationen und Verbänden, Vereinbarung mit den Betroffenen wie etwa beim Vertragsnaturschutz, Vorrang freiwilliger Selbstverpflichtungsregelungen, finanzielle Anreize), sollen ausgeschöpft werden.

2.1.3 

Ordnungsvorschriften und Regelungen mit vergleichbarer Zielsetzung sollen nicht erlassen werden, wenn ihre Einhaltung weder erwartet noch sichergestellt werden kann.

2.1.4 

Sonderverwaltungen, besondere beschließende oder beratende Kollegialorgane, Sonderabgaben oder verfahrensrechtliche Sonderregelungen dürfen nur geschaffen werden, wenn hierfür zwingende Gründe bestehen.

2.1.5 

Verwaltungsvorschriften – auch in Form von Empfehlungen – sollen unterbleiben, wenn eine hinreichende Koordinierung ohne unverhältnismäßigen Aufwand durch Dienstbesprechungen, Informationen über Internet, Einzelentscheidungen oder Ähnliches erreicht werden kann.

2.1.6 

Im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelungen für verwandte Materien und Fallgruppen sollen möglichst in einem einheitlichen Regelwerk zusammengefasst werden (Konzentration der Regelung). Dies gilt auch dann, wenn Vorschriften auf Grund mehrerer Ermächtigungen von verschiedenen Ermächtigungsadressaten erlassen werden müssen.

2.1.7 

Die jeweils anstehenden und vorhersehbaren Änderungen eines Regelungsbereichs sollen soweit möglich in einer Änderungsvorschrift zusammengefasst werden (Konzentration der Vorschriftensetzung).

2.2 Angemessenheit (Abwägungsgesichtspunkte)

2.2.1 

Eine Vorschrift soll nicht erlassen werden, wenn der damit erzielbare Nutzen in keinem angemessenen Verhältnis steht zu den damit verbundenen
Einschränkungen des Freiheitsraumes
Störungen marktwirtschaftlicher oder sonstiger gesellschaftlicher Selbststeuerungsmechanismen
Kosten für öffentliche oder private Haushalte.
Der Umstellungsaufwand und der dann verbleibende Veränderungsnutzen dürfen nicht außer Acht gelassen werden.

2.2.2 

Die Anwendung der Regeln der Technik, die von dazu eingerichteten Institutionen festgestellt worden sind, ist möglichst so zu gestalten, dass Kosten vermindert oder Kostensteigerungen vermieden werden können.

2.2.3 

Der Bürger soll nicht zur Informationsbeschaffung oder zu sonstigen Leistungen herangezogen werden, wenn die Verpflichtung für sich allein oder zusammen mit anderen Pflichten zu einer unzumutbaren Belastung führt.

2.2.4  Bußgeldbewehrungen

Die Mittel des Ordnungswidrigkeitenrechts sollen nur bei solchen Rechtspflichten als Sanktion eingesetzt werden, aus deren nicht rechtzeitiger oder nicht vollständiger Erfüllung sich erhebliche Nachteile für wichtige Gemeinschaftsinteressen ergeben:

2.2.4.1 

Keiner Bußgeldbewehrung bedürfen Vorschriften zur Durchsetzung von
Handlungspflichten, wenn die Vorschriften vorwiegend zum Schutz oder Interesse des Normadressaten dienen oder wenn bei Nichtbeachtung der jeweiligen Handlungspflichten keine erheblichen Nachteile für wichtige Gemeinschaftsinteressen drohen
Auskunfts-, Melde- oder Mitteilungspflichten, es sei denn, die Erfüllung dieser Pflichten macht ein Tätigwerden der zuständigen Behörde zur Wahrung wichtiger Gemeinschaftsinteressen erst möglich
Duldungspflichten, es sei denn, die Nichterfüllung der Duldungspflichten verhindert andere verwaltungsrechtliche Maßnahmen, die nur unter erheblichen Nachteilen für wichtige Gemeinschaftsinteressen verschiebbar sind
Geldforderungen
sonstigen Mitwirkungspflichten, wie z.B. die Verwendung von Formblättern bei Meldungen, es sei denn, die Nichtbeachtung lässt erhebliche Nachteile für wichtige Gemeinschaftsinteressen befürchten.

2.2.4.2 

Eine Bußgeldbewehrung ist entbehrlich, wenn
das Verhalten des Betroffenen durch Verweigerung einer Verwaltungsleistung gesteuert werden kann
das Verhalten des Betroffenen durch Androhung des Entzugs oder Entzug einer Verwaltungsleistung, Konzession oder Vergünstigung gesteuert werden kann
das Wesen einer Pflicht die freiwillige Bereitschaft zu ihrer Übernahme voraussetzt
das Gebot oder Verbot durch arbeitsrechtliche, disziplinarrechtliche oder berufsrechtliche Maßnahmen ausreichend abgesichert werden kann.

2.2.4.3 

Fahrlässige Zuwiderhandlungen sollen nur dann mit Geldbuße bedroht werden, wenn dies zur Durchsetzung einer Rechtspflicht erforderlich ist.

2.3 Praktische Tauglichkeit einer Regelung im Vollzug (Praxis-Check)

1In geeigneten Fällen sollen Vorschriften und Vollzugshilfen unbeschadet ihrer Bezeichnung im Einzelfall – z.B. als Merkblatt, Handreichung, Leitfaden – vorab im Zusammenspiel mit Anwendern und Betroffenen modellhaft einer praktischen Anwendung unterzogen und auf ihre Tauglichkeit hin überprüft werden (Praxis-Check). 2Der Praxis-Check soll den Erlass leicht verständlicher und für Bürger und Wirtschaft gut anwendbarer Vorschriften und Vollzugshilfen unterstützen. 3Der Beauftragte für Bürokratieabbau ist bei der Durchführung des Praxis-Checks eng einzubeziehen. 4Er kann Vorschriften und Vollzugshilfen dem jeweils zuständigen Staatsministerium für einen Praxis-Check vorschlagen. 5Die Auswahl der an dem Praxis-Check teilnehmenden Unternehmen erfolgt im Einvernehmen mit dem Beauftragten für Bürokratieabbau.

2.4 Regelungsdichte, Regelungstiefe, Regelungsdauer und sonstige Fragen der Regelungstechnik

Eine Regelung soll ihre Grundgedanken herausstellen und sich unter Verzicht auf vermeidbare Aufzählungen nach typischen Fällen ausrichten. Eine sachgerechte Entscheidung untypischer Fälle ist zu gewährleisten, ohne dass jede denkbare Fallgestaltung ausdrücklich erfasst wird; hierzu sollen die Regelungstechniken des Ermessensspielraums, der General- und Billigkeitsklauseln und des unbestimmten Rechtsbegriffs eingesetzt werden.

2.4.1 

Regelungen sollen möglichst an Sachverhalte anknüpfen, die bereits aus anderem Anlass festgestellt worden sind oder die sich leicht feststellen lassen und sich voraussichtlich nicht oder nur selten ändern.

2.4.2 

Leistungsgrundlagen und Leistungen sollen nur dann konkret ermittelt werden, wenn Pauschalierungen oder sonstige Erfahrungswerte nicht zu hinreichend sachgerechten Ergebnissen führen können.

2.4.3 

Kommen für eine Vorschrift verschiedene Regelungsstufen (Gesetz, untergesetzlicher Rechtssatz, Verwaltungsvorschrift) in Betracht, so soll die niedrigste Stufe gewählt werden.

2.4.4 

Gesetze sollen keine Regelungen enthalten, die laufend fortgeschrieben werden müssen. Vordruckmuster und verwaltungstechnische Anweisungen sollen nicht in Rechtsvorschriften aufgenommen werden.

2.4.5 

Verordnungsermächtigungen sollen so gefasst werden, dass für den Adressaten keine Verpflichtung zum Erlass der Verordnung begründet wird.

2.4.6 

Verordnungsermächtigungen innerhalb einer Gesamtregelung sollen möglichst unter einer Gliederungseinheit (Artikel, Paragraph) zusammengefasst werden.

2.4.7 

Der Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens soll so gewählt werden, dass nach der Bekanntmachung dem Bürger und der Verwaltung ausreichend Zeit zur Vorbereitung verbleibt; das gilt besonders für Vorschriften, die sich auf bestehende oder künftige Datenverarbeitungsprogramme auswirken.

2.4.8 

Eine Vorschrift ist zu befristen, wenn sie nur für einen vorübergehenden Zweck erforderlich ist oder wenn sie auch für eine bestimmte Zeit erlassen werden kann und nicht gewichtige Gründe für den unbefristeten Erlass sprechen.

2.5 Gliederung und Sprache

2.5.1 

Die Vorschriften sollen übersichtlich gegliedert und folgerichtig aufgebaut sein.

2.5.2 

Sprache und Satzbau sollen möglichst einfach und allgemein verständlich sein. Notwendige nicht allgemein bekannte Fachausdrücke und Abkürzungen sollen erläutert werden.

2.5.3 

Vorschriften sollen möglichst aus sich heraus verständlich sein. Bezugnahmen und Hinweise, durch die die Verständlichkeit der Vorschrift nicht gefördert wird, sollen unterbleiben.

2.5.4  Sprachliche Gleichbehandlung

2.5.4.1 

Rechts- und Verwaltungsvorschriften sollen so formuliert werden, dass sie Frauen und Männer in gleicher Weise ansprechen. Die sprachliche Gleichbehandlung lässt sich erreichen durch
Paarformen (z.B. Schüler und Schülerinnen)
geschlechtsneutrale Ausdrücke (z.B. die Angestellten, die Mitglieder)
Geschlechtsabstraktion (das Gericht, die Lehrerschaft).
Die drei Möglichkeiten sind kreativ miteinander zu verbinden, um den Anforderungen der Rechtssicherheit und der Verständlichkeit von Normen zu genügen. Die Verwendung von Paarformeln sollte im Hinblick auf die Lesbarkeit eines Textes auf das angemessene Maß beschränkt bleiben.
Generische Maskulina sollen nur dann gebraucht werden, wenn gebräuchliche und verständliche Formulierungen nicht gefunden werden können oder die inhaltlichen Aussagen der Vorschriften unpräzise und unverständlich würden.
Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den vom Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration in Zusammenarbeit mit der Leitstelle für die Gleichstellung von Frauen und Männern erarbeiteten Leitfaden für die sprachliche Gleichbehandlung in Rechts- und Verwaltungsvorschriften hingewiesen.

2.5.4.2 

Hinsichtlich der Abfassung einer geschlechtergerechten Sprache sind ferner folgende Grundsätze zu beachten:
Sparschreibungen (Arbeitnehmer/in, ArbeitnehmerInnen) sind unzulässig.
Legaldefinitionen kommen nur in Betracht, wenn andernfalls der Text nicht mehr verständlich wirkt.
Beziehen sich Personenbezeichnungen ausschließlich auf ein Geschlecht, ist diese Geschlechtsform zu gebrauchen.
Beziehen sich Personenbezeichnungen ausschließlich oder nahezu ausschließlich auf juristische Personen oder deren Organe, richten sie sich nach dem grammatischen Geschlecht des Bezugswortes (z.B. die Gemeinde als Antragstellerin).
Auf feststehende Rechtsbegriffe (z.B. der Geschädigte, der gesetzliche Vertreter) werden die Grundsätze der sprachlichen Gleichbehandlung nicht angewendet.
Innerhalb eines Normtextes ist der Sprachgebrauch einheitlich zu gestalten. Gleiches gilt für untergesetzliche Normen, deren Erlass sich auf ein Gesetz gründet.
Die sprachliche Gleichbehandlung gelangt bei neuen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften sowie bei deren grundlegender Änderung zur Anwendung. Um die Einheitlichkeit und den inneren Zusammenhang der Normtexte zu gewährleisten, sind bei Teiländerungen grundsätzlich sprachliche Anpassungen zu vermeiden.

2.5.4.3 

In durch Rechtsnormen- oder Verwaltungsvorschriften festgelegten Vordrucken, persönlichen Dokumenten (z.B. Ausweisen, Urkunden, Pässen), Musterbescheiden u. a. sind Frauen und Männer in der konkreten Benennung und Anrede, im Text und bei der Unterschrift geschlechtsspezifisch zutreffend zu bezeichnen. Dies kann geschehen durch Verwendung
gesonderter Vordrucke usw., die auf das Geschlecht abstellen
einheitlicher Vordrucke usw., in denen die Personenbezeichnungen geschlechtsneutral abgefasst sind oder voll ausgeschriebene Paarformeln verwendet werden.
Auf die Umstellung von Verlagsvordrucken, die diesen Grundsätzen nicht entsprechen, ist hinzuwirken.

2.5.4.4  Einschaltung der Leitstelle für die Gleichstellung von Frauen und Männern

Die Leitstelle berät die Staatsministerien bei der Abfassung von Vordrucken.

2.6 Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung, Richtlinien zu besonderen Rechtsbereichen

2.6.1 

Wenn eine Vorschrift die Sicherung des sozialen, ökonomischen und ökologischen Wohlstands berührt, ist die Aufnahme des Grundsatzes der Nachhaltigkeit in einer fachbereichsspezifischen Begriffs- oder Zweckbestimmung – Sicherung des sozialen, ökonomischen und ökologischen Wohlstands auch späterer Generationen und Förderung dieser drei Ziele im Bewusstsein ihrer gegenseitigen Verschränkung und Begrenzung auf der Grundlage einer langfristigen Perspektive – zu prüfen.
Beispiel etwa für die fachbereichsspezifische Begriffsbestimmung einer nachhaltigen Forstwirtschaft:
Kennzeichen nachhaltiger Forstwirtschaft ist die Bewirtschaftung des Waldes in einer Art und Weise, dass die biologische Vielfalt, die Produktivität, die Verjüngungsfähigkeit, die Vitalität und die Fähigkeit, gegenwärtig und in Zukunft wichtige ökologische, wirtschaftliche und soziale Funktionen zu erfüllen, erhalten bleibt und anderen Ökosystemen kein Schaden zugefügt wird.

2.6.2 

Richtlinien zu besonderen Rechtsbereichen und Fragen bleiben unberührt. Insbesondere sind zu beachten:
Grundsätze für die Ordnung staatlicher Förderprogramme (Anlage 1)
Grundsätze für Landesstatistiken (Anlage 2)
Leitsätze für die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren von Anlagen (Anlage 3)
Leitsätze für die Festlegung und Anwendung technischer und sonstiger fachlicher Vorgaben im Bereich des staatlichen und des staatlich geförderten Bauens (Anlage 4).

2.7 Vorbereitung und Durchführung

2.7.1 

Schon im Rahmen der Vorüberlegungen sollen soweit möglich die Regelungsziele so bestimmt werden, dass daran der Regelungserfolg gemessen werden kann. Vorschriften, die andere Länder oder andere Stellen mit entsprechender Zielsetzung erlassen haben, und die Erfahrungen, die im Vollzug der Vorschriften gewonnen worden sind, sollen ermittelt werden, wenn der damit verbundene Aufwand dem Wert der zu erwartenden Entscheidungshilfe angemessen ist.

2.7.2 

Zu prüfen ist, ob Mittel der automatischen Datenverarbeitung für den Vollzug in Betracht kommen und ob andere bereits automatisierte oder automatisierbare Aufgaben berührt werden.

2.7.3 

Im Rahmen der Vorbereitung – im ministeriellen Bereich gegebenenfalls schon vor dem Verfahren nach § 6 der Geschäftsordnung der Staatsregierung (StRGeschO) – ist jede Vorschrift daraufhin zu überprüfen, ob sie notwendig, zweckmäßig und angemessen ist und auch hinsichtlich Regelungsdichte und Regelungstiefe, Regelungstechnik und Sprache diesen Richtlinien genügt; Nutzung und Kosten sind in angemessener Weise festzustellen. Zu diesem Zweck sollen im ministeriellen Bereich Vertreter der betroffenen Staatsministerien, des Obersten Rechnungshofs, der berührten Verbände, Körperschaften und Organisationen sowie erfahrene Beamte aus Vollzugsbehörden und Fachbehörden möglichst frühzeitig an der Entwicklung beteiligt werden. Im nachgeordneten Bereich sollen die im jeweiligen Zuständigkeitsbereich der erlassenden Behörde berührten Verbände, Körperschaften und Organisationen sowie Beamte aus berührten Vollzugs- und Fachbehörden beteiligt werden, soweit dies zweckmäßig ist. Ein Anspruch auf Beteiligung wird dadurch nicht geschaffen; normative Beteiligungsrechte bleiben unberührt. Soweit zweckmäßig sollen gemeinsame Besprechungen veranstaltet werden.

2.7.4 

Nach Durchführung des Ressortanhörungsverfahrens werden Gesetzentwürfe grundsätzlich an zentraler Stelle so in das Internet eingestellt, dass Bürger während der Verbandsanhörung hierzu elektronisch Stellungnahmen abgeben können. Über Ausnahmen entscheidet der Ministerrat.

2.7.5 

Die verantwortlichen Behörden sorgen dafür, dass
Verwaltungen und Bürger mit den Vorschriften rechtzeitig vertraut gemacht werden
im Vollzug Regelungen weder verschärft noch abgeschwächt werden
der Vollzugsaufwand bei Bürger und Verwaltung möglichst gering gehalten wird und
Möglichkeiten zur Verbesserung des Vollzugs
ausgenutzt werden.

2.8 Erfolgskontrolle

Neue Vorschriften sollen nach angemessener Zeit, in der Regel nach drei Jahren, auf der Grundlage der vorstehenden Richtlinien daraufhin überprüft werden, ob sie geändert oder aufgehoben werden müssen. Dabei ist zu berücksichtigen, ob und in welchem Maße die Regelung im Hinblick auf die von ihr verfolgten Ziele erfolgreich war und welche Kosten und sonstigen Auswirkungen sie erzeugte.

2.9 Bundesvorschriften und bundeseinheitliche Musterentwürfe sowie Vorschriften der Europäischen Gemeinschaften

Die vorstehenden Richtlinien sollen möglichst auch im Rahmen der Mitwirkung bei Bundesvorschriften und bundeseinheitlichen Musterentwürfen sowie, in entsprechender Anwendung des von der Bundesregierung dem Subsidiaritätsbericht 1999 vom 18. August 2000 (BR-Drs. 508/00) zugrunde gelegten Prüfrasters für die Prüfung des Subsidiaritätsprinzips durch die Bundesressorts (Anlage 6), bei Vorschriften der Europäischen Gemeinschaften zur Geltung gebracht werden.