Inhalt

VG München, Urteil v. 22.06.2016 – M 7 K 15.4896
Titel:

Spiegelbildliche Sitzverteilung in den Ausschüssen

Normenkette:
BayLkrO Art. 27 Abs. 2 S. 2, S. 3
Leitsatz:
Die kommunalen Gremien haben grundsätzlich die Wahlmöglichkeit unter verschiedenen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Prinzips der repräsentativen Demokratie und des Gebots der Wahlgleichheit gerecht werdenden Berechnungsverfahren (z.B. Hare/Niemeyer, Sainte-Lague/Schepers); diese Gestaltungsfreiheit endet nur dort, wo ansehnlich große Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen würden mit der Folge, dass der Ausschuss kein Spiegelbild der Zusammensetzung der kommunalen Vertretungskörperschaft mehr darstellen würde.  (redaktioneller Leitsatz)
Schlagworte:
Sitzverteilung, Spiegelbildlichkeit, Ausschussbesetzung, Berechnungsverfahren, Hare/Niemeyer, Sainte-Lague/Schepers
Rechtsmittelinstanz:
VGH München, Urteil vom 20.03.2017 – 4 ZB 16.1815

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Zusammensetzung der Ausschüsse des Kreistags.
Als Ergebnis der Kreistagswahl 2014 ergab sich folgende Sitzverteilung im Kreistag:

Partei

Stimmen Wahl

2014

Sitze Kreistag

(Gesamt: 60)

CSU

1.148.754

28

SPD

329.380

8

Bündnis 90/Die Grünen

221.782

6

UWG

411.161

10

WGW

195.424

5

FDP

51.961

1

ÖDP

94.151

2

In § 33 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Kreistag, den Kreisausschuss und die weiteren Ausschüsse des Landkreises M. ... vom 21. März 2014 wird für den Kreisausschuss, dem der Landrat und 12 Kreisräte angehören, folgende Regelung getroffen:
Die Mitglieder des Kreisausschusses werden vom Kreistag aufgrund der Vorschläge der Parteien und Wählergruppen nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren mit Mehrheitsklausel ermittelt. Bei gleicher Dezimalzahl von Fraktionen, Gruppen oder Ausschussgemeinschaften entscheidet die größere Zahl der bei der Kreistagswahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen. Die Ausschussbesetzung muss dem Erfordernis der Spiegelbildlichkeit des Kreistages Rechnung tragen. Ergibt sich eine Über- oder Unterrepräsentation einzelner Parteien oder Gruppen, so ist das Verfahren nach d‘Hondt anzuwenden, wenn dieses den Kreistag genauer abbildet. Einzelmitglieder und kleine Gruppen des Kreistags, die aufgrund des Stärkeverhältnisses im Kreisausschuss nicht vertreten wären, können sich zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in den Kreisausschuss zusammenschließen (Ausschussgemeinschaften i. S. Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO); Ausschussgemeinschaften können einen Sprecher und mindestens einen Stellvertreter benennen.
Die gleiche Regelung gilt für den Finanzausschuss, den Ausschuss für Bau, Wirtschaft und Infrastruktur sowie den Ausschuss für Umwelt, Nahverkehr, Natur und Tourismus, denen ebenfalls neben dem Landrat je 12 Kreisräte angehören (§ 36 Abs. 1 der Geschäftsordnung). Einen Antrag der Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen, UWG, WGW sowie der Ausschussgemeinschaft ÖDP/FDP § 33 Abs. 2 der Geschäftsordnung dahingehend zu ändern, dass für die Besetzung der Ausschüsse das Sainte-Lague/Schepers-Verfahren gewählt wird, um das Spiegelbildgebot besser umzusetzen, lehnte der Kreistag am 9. Mai 2014 ab. Er beschloss stattdessen die aktuelle Regelung und dieser entsprechend die Verteilung der Sitze in den Ausschüssen.
Von den insgesamt 12 Sitzen des Kreisausschusses sowie der genannten Ausschüsse erhielt die CSU 6 Sitze, die SPD 2 Sitze, Bündnis 90/Die Grünen 1 Sitz, die UWG 2 Sitze, die WGW 1 Sitz und die Ausschussgemeinschaft ÖDP/FDP keinen Sitz. Die Ermittlung der Proportionalzahl nach Hare/Niemeyer hatte für die CSU, SPD und ÖDP/FDP jeweils einen Zahlenbruchteil von 0,6 ergeben, so dass für die Vergabe der letzten zwei Sitze die größere Zahl der bei der Kreistagswahl auf die Wahlvorschläge der CSU und SPD abgegebenen Stimmen ausschlaggebend war.
Am 3. November 2015 erhob die Fraktionsgemeinschaft der ÖDP/FDP Klage zum Verwaltungsgericht München und beantragte zuletzt:
1. Der Beschluss über die Verteilung der Ausschusssitze vom 9. Mai 2014 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin in sämtlichen Ausschüssen bis auf den Rechnungsprüfungsausschuss sowie den Ausschuss für Jugend, Familie und soziale Netzwerke jeweils einen Sitz zuzubilligen, der CSU korrespondierend einen Sitz weniger zuzubilligen.
Die Klägerin wehre sich gegen die von dem Beklagten vorgenommene Sitzverteilung in den Ausschüssen, der die Sitzverteilung nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren vornehme, da das verfügbare Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers dem verfassungsrechtlich anerkannten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit tatsächlich näher komme. Es werde Bezug genommen auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Mai 2015 (4 BV 15.201). Das Gericht habe in dieser Entscheidung betont, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit die Organisationshoheit des Kreistages bei seiner Entscheidung über die Kreisausschussbesetzung begrenze. Das Auswahlermessen des Beklagten sei vorliegend auf Null reduziert, weil die vorgenommene Berechnung dazu führe, dass die Klägerin in keinem der Ausschüsse vertreten sei. Das Wählerverhalten habe gezeigt, dass auch kleinere Parteien wie die Klägerin, die eine Fraktion gebildet habe, Einfluss nehmen können sollten. Bei verbleibender Verteilung der Ausschusssitze könne die CSU sämtliche von ihr gewollten Anträge erfolgreich durchsetzen.
Der Beklagte beantragte,
die Klage abzuweisen.
Die Sitzverteilung in den Ausschüssen des Kreistages sei rechtmäßig. Nach dem in der Geschäftsordnung vorgesehenen Hare/Niemeyer-Verfahren seien die Kreistagssitze der einzelnen Parteien mit der Zahl der zu vergebenden Ausschusssitze zu multiplizieren; das Ergebnis sei durch die Gesamtzahl der Kreistagssitze zu dividieren. Dies bedeute im Einzelnen folgende Zahlen: CSU (28x12):60=5,6; SDP (8x12):60=1,6; Bündnis 90/Die Grünen (6x12):60=1,2; UWG (10x12):60=2; WGW (5x12):60=1 und FDP/ÖDP (3x12):60=0,6. 10 Sitze würden damit über die Zahl vor dem Komma vergeben. Über die noch zu verteilenden restlichen 2 Sitze entscheide zunächst die Dezimalstelle. Diese sei bei CSU, SPD und FDP/ÖDP mit 0,6 jedoch gleich. Damit entscheide in diesem Fall die Anzahl der auf die einzelnen Wahlvorschläge abgegebenen Gesamtstimmen. Dieses Ergebnis widerspreche nicht dem verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Die Entscheidung, welches der anerkannten Berechnungsverfahren zur Abbildung des Spiegelbildes des Kreistages in den Ausschüssen zur Anwendung komme, stehe im Organisationsermessen des Kreistages. Dabei habe dieser zu beachten, dass es weder zu einer Über- noch zu einer Unterrepräsentation einer Fraktion in den Ausschüssen komme. Bei der Bewertung der hier gewählten und der möglichen Berechnungsverfahren müsse berücksichtigt werden, dass all diesen Verfahren spezifische Fehler immanent seien. Benachteiligungen einzelner Parteien und Wählergruppen seien hinzunehmen, soweit es nicht zu einer Überrepräsentation einer Gruppe durch eine Überaufrundung komme. Bei der Gegenüberstellung der Verfahren Hare/Niemeyer und Sainte-Lague/Schepers ergebe sich, dass bei Hare/Niemeyer die CSU im Hinblick auf die erreichte Gesamtanzahl der Sitze im Kreistag bei der Ausschussbesetzung mit 3,33% (SPD mit 3,34%) profitiere, während Bündnis 90/Die Grünen mit -1,67% und die ÖDP/FDP mit 5% benachteiligt würden. Bei der Berechnung nach Sainte-Lague/Schepers werde die CSU mit -5% benachteiligt und die ÖDP/FDP mit 3,33% im Verhältnis zu den erreichten Sitzen im Kreistag bevorzugt. Eine Überaufrundung finde vorliegend nicht statt. Es werde den beiden Wahlvorschlägen mit den meisten Gesamtstimmen jeweils nur 1 weiterer Sitz zuerkannt. Es komme auch nicht auf das sich ergebende Abstimmungsverhältnis im Ausschuss an. Der Landrat könne - unabhängig davon, welcher Partei er angehöre - nicht mitgerechnet werden. Ihm stehe der Vorsitz in den Ausschüssen kraft Gesetzes (Art. 33 LKrO) zu.
Die Klägerin stellte in weiteren Schriftsätzen fest, dass offensichtlich Einigkeit darüber bestehe, dass die CSU-Fraktion mit der Besetzung im Kreisausschuss und in den vergleichbaren Ausschüssen im Rahmen von 5% profitiere. Bei gleicher Dezimalzahl der Fraktionen werde auf die Mehrheit bzw. Anzahl der abgegebenen Wählerstimmen Bezug genommen mit der Folge, dass sich letztlich der Proporz maximiere. Es gehe nicht darum, den noch zu bevorzugen, der die meisten Stimmen habe, sondern die mit ins Boot zu nehmen, die weniger Stimmen erzielt hätten, aber aufgrund ihrer Quote in den Wählerstimmen berücksichtigt werden müssten, um das Votum der Wähler widerzuspiegeln. Der Rückgriff auf die Wählerstimmen sei fehlerhaft und verstoße gegen den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen. Insofern sei die Geschäftsordnung des Beklagten in dieser Passage rechtswidrig und werde in diesem Verfahren angegriffen. Eine korrekte Interpretation des nach Art. 27 Abs. 2 Satz 3 LKrO zulässigen Rückgriffs auf die Wählerstimmen könne nur die folgende sein: Bei den Wählerstimmen der in Konkurrenz stehenden Parteien dürften nur diejenigen Anteile herangezogen werden, die noch nicht zu einem Mandatserfolg im Ausschuss geführt hätten. Wenn über die Vorschrift des Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO die Sitzverteilung in den Ausschüssen mit den Fraktionsstärken zu berechnen seien, gingen die 1.148.754 Stimmen für die CSU bereits in die Zuteilung von 5 Sitzen ein. Ein Anteil von 5 geteilt durch den Idealanspruch von 5,6 Sitzen (89,3%) der Wählerstimmen der CSU habe also schon Erfolg in dem Sinne gehabt, dass diese Stimmen zu 5 Mandaten für die CSU im Ausschuss geführt hätten. Damit verbleibe eine Differenz von 123.081 CSU-Stimmen, die noch keinen Erfolg hätten verbuchen können. Die entsprechende Rechnung für die SPD laute: Von den 329.380 SPD-Stimmen habe ein Anteil von 1 geteilt durch den Idealanspruch von 1,6 Sitzen (62,5%) schon Erfolg durch Zuteilung eines Sitzes gehabt. Damit verbleibe eine Differenz von 123.517 Stimmen, die noch keinen Erfolg hätten verbuchen können. Bei der ÖDP/FDP-Fraktion hätten nach Vergabe von 10 der 12 Sitze nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren deren gemeinsam erzielte 146.112 Wählerstimmen noch keinen Erfolg erzielt. Diese drei Zahlen seien folglich im richtigen Rückgriff zu verwenden. Der 11. Sitz sei der Ausschussgemeinschaft ÖDP/FDP zuzuteilen, der 12. Sitz der SPD. Soweit der Beklagte die absoluten Differenzen zwischen Anspruchsanteil (aufgrund der Fraktionsstärken) und Sitzanteil im jeweiligen Verfahren berechnet habe, übersehe er, dass sich der gleiche Durchschnitt der Abweichungen zwangsläufig mathematisch ergebe, wenn man die noch offenen zwei Sitze an irgendwelche der drei Parteien vergebe. Das Verfahren von Sainte-Lague/Schepers sei aber das bessere und exaktere Verfahren. Es vermeide grundsätzlich eine einseitig verzerrende Bevorzugung der größeren Parteien (wie bei dem Verfahren nach d‘Hondt) und es vermeide zudem die in der Wahlmathematik erkannten grundsätzlichen Defizite des Hare/Niemeyer-Verfahrens wie das Alabama-Paradoxon und Wählerzuwachs-Paradoxon (beides für die vorliegenden Fragen nicht relevant). Dies habe zumindest auch der Bundestag erkannt, da mit Beschluss vom 24. Januar 2008 dieses Verfahren seither bei Bundestagswahlen eingesetzt werde. Das Verfahren von Sainte-Lague/Schepers optimiere nach wissenschaftlichen wahlmathematischen Erkenntnissen die verfassungsmäßig vorgegebene Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen und sorge daher mathematisch beweisbar immer für das im Sinne des Spiegelbildlichkeitsprinzips bestmögliche Ergebnis.
Mit Beschluss des Gerichts vom 27. April 2016 wurde die Kreistagsfraktion der CSU zum Verfahren beigeladen. Sie stellte in der mündlichen Verhandlung keinen Antrag.
Ergänzend wird auf die Gerichts- und Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Der Beschluss des Beklagten über die Verteilung der auf die einzelnen Fraktionen zu vergebenden Ausschusssitze ist eine im Landkreisverfassungsrecht wurzelnde organisationsrechtliche Entscheidung, die im Wege der allgemeinen Leistungsklage angreifbar ist (vgl. BayVGH, U.v. 8.5.1968 - Nr. 145 IV 67 - BayVBl 1968, 324/325; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 33 GO Rn. 35).
Die angegriffene Verteilung der Ausschusssitze im Kreisausschuss, Finanzausschuss, dem Ausschuss für Bau, Wirtschaft und Infrastruktur sowie dem Ausschuss für Umwelt, Nahverkehr, Natur und Tourismus ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog). Sie hat keinen Anspruch darauf, dass sie in diesen Ausschüssen zulasten der Fraktion der CSU jeweils einen Sitz erhält.
Gemäß Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LkrO hat der Kreistag bei der Besetzung des Kreisausschusses und den weiteren Ausschüssen (Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LkrO) dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen. Haben dabei mehrere Parteien oder Wählergruppen gleichen Anspruch auf einen Sitz, so ist statt eines Losentscheids auch der Rückgriff auf die Zahl der bei der Wahl auf diese Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen zulässig (Art. 27 Abs. 2 Satz 3 LkrO). Diesen gesetzlichen Vorgaben entsprechend sieht die Geschäftsordnung für den Kreistag, den Kreisausschuss und die weiteren Ausschüsse des Beklagten vor, dass die Mitglieder der Ausschüsse vom Kreistag aufgrund der Vorschläge der Parteien und Wählergruppen nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren mit Mehrheitsklausel ermittelt werden. Bei gleicher Dezimalzahl von Fraktionen, Gruppen oder Ausschussgemeinschaften entscheidet die größere Zahl der bei der Kreistagswahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen (vgl. § 33 Abs. 2 Satz 1 und 2, § 36 Abs. 1 der Geschäftsordnung).
Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden und Kreise. Daraus folgt, dass die Kreisvertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Kreisbürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Kreisvertretung. Jeder Ausschuss einer Kreisvertretung muss folglich ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet (vgl. BVerwG, U.v. 9.12.2009 - 8 C 17/08 - juris Rn. 18, 20; U.v. 10.12.2003 - 8 C 18/03 - juris Rn. 12, 13; BayVGH, U.v. 8.5.2015 - 4 BV 15.201 - juris Rn. 28).
Dem verfassungsrechtlich gebotenen Spiegelbildlichkeitsgebot hat die Beklagte mit dem Berechnungsverfahren nach Hare/Niemeyer und der Anwendung der Pattauflösungsregel des Rückgriffs auf die Zahl der bei der Wahl auf die Parteien und Wählergruppen abgegebenen Stimmen Rechnung getragen. Bei der Anwendung des Quotenverfahrens nach Hare/Niemeyer konnten 10 der 12 Ausschusssitze über die errechneten ganzen Zahlen vergeben werden. Für die verbleibenden 2 Sitze ergab sich ein Patt zwischen den Fraktionen der CSU, der SPD und der Klägerin, da alle den nächst höheren, gleichen Zahlenbruchteil von 0,6 hatten. Diese Pattsituation löste der Beklagte zu Recht dahingehend auf, dass er auf die Gesamtzahl der bei der Wahl auf die Parteien abgegebenen Stimmen abstellte und die verbleibenden 2 Sitze den Fraktionen der CSU und der SPD zuteilte. Die von der Klägerin vorgetragenen Einwände führen zu keinem anderen Ergebnis. Der Beklagte war nicht verpflichtet, für die Besetzung der Ausschüsse das Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers anzuwenden.
Nachdem der Landesgesetzgeber den kommunalen Gremien kein bestimmtes Verfahren vorgeschrieben hat, haben diese grundsätzlich die Wahlmöglichkeit unter verschiedenen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Prinzips der repräsentativen Demokratie und des Gebots der Wahlgleichheit gerecht werdenden Berechnungsverfahren. Entscheidet sich der Kreistag für ein Verfahren, ist dieses konsequent bis zur Verteilung aller Sitze anzuwenden. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass das Restverteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer dem Gebot der Wahlgleichheit entspricht und die Entscheidung des Kreistages für dieses Verfahren nicht zu beanstanden ist. Gewisse Abweichungen vom mathematisch genauen Proporz treten bei jedem Verteilungsverfahren auf. Die Umrechnung des Kreistagsergebnisses auf Ausschusssitze führt regelmäßig nicht zu ungebrochenen, sondern zu Bruchteilszahlen. Während nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren im Anschluss an die Sitzvergabe nach ganzen Zahlen die restlichen Ausschusssitze nach der Größe der Dezimalreste verteilt werden, wird die Reihenfolge der Zugriffe auf die Ausschusssitze für die einzelnen Fraktionen bei dem Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers über Höchstzahlen oder Rangmaßzahlen ermittelt. Kein Wahlsystem kann die Spiegelbildlichkeit bei der Ausschussbesetzung in letzter Konsequenz herstellen. Bei jedem Berechnungsverfahren werden Fraktionen zwangsläufig teils über-, teils unterpräsentiert (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2003 - 8 C 18/03 - juris Rn. 21; B.v. 16.7.1996 - 8 PKH 10/96 - juris Rn. 3 m. w. N.; BayVGH, U.v. 17.3.2004 - 4 BV 03.1159 - juris Rn. 16 ff.). Die Organisationshoheit des Kreistages findet nur dort ihre Grenze, wo es zu einer Überaufrundung kommt, d. h. zu einem Sprung auf die übernächste statt auf die nächsthöhere ganze Zahl kommt. Eine derart massive Verzerrung der Größenverhältnisse lässt sich vor dem verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nicht rechtfertigen (vgl. BayVGH, U.v. 17.3.2004, a. a. O., juris Rn. 22; U.v. 8.5.2015 - 4 BV 15.201 - juris Rn. 30).
Zu einer Überaufrundung kann es bei der Anwendung des Hare/Niemeyer-Verfahrens bereits systembedingt nicht kommen. Die genannten Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sind zu der Anwendung des Höchstzahlverfahrens nach d‘Hondt ergangen. Die errechnete Verhältniszahl von 5,6 wurde bei der Fraktion der CSU auf 6 Sitze, die Zahl von 1,6 bei der Fraktion der SPD auf 2 Sitze aufgerundet. Die Beteiligten sind sich auch einig darüber, dass diejenige Fraktion bzw. Ausschussgemeinschaft mit einem Zahlenbruchteil 0,6, die einen Sitz nicht erhält, im Verhältnis zu den erreichten Sitzen im Kreistag jeweils mit dem gleichen Prozentsatz weniger erhält als dies dem exakt errechneten Ergebnis entspricht (jeweils -5%). Die entstandene Pattsituation durfte der Beklagte nach seiner Satzung dahingehend entscheiden, dass er die verbleibenden 2 Sitze nach der größeren Zahl der bei der Kreistagswahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien abgegebenen Stimmen zuwies.
Die Regelung, dass anstelle eines Losentscheides auf die bei der Wahl des Kreistages für die einzelnen Parteien abgegebenen Stimmen zurückzugreifen ist, ist verfassungsgemäß. Der Bayer. Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 13. Dezember 1974 (Vf.27 - VII - 73, BayVBl 1975, 166/167) ausgeführt, dass ein sachlicher Grund dafür bestehe, bei gleichen Teilungszahlen auf das infolge einer größeren Zahl von Wählerstimmen erlangte größere politische Gewicht einer Partei abzustellen. Soweit die Klägerin für den Rückgriff auf die Wählerstimmen eine eigene Berechnung anstellt und dabei den aufgrund der ganzen Zahlen errechneten Ausschusssitzen jeweils Wählerstimmen zurechnet, ist eine solche Berechnung weder mit dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 2 Satz 3 LkrO bzw. § 33 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung des Beklagten noch mit dem Sinn und Zweck der Regelung (vgl. die genannte Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs) vereinbar.
Der Beklagte war auch nicht gehalten, für die Verteilung der Ausschusssitze das Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers einzusetzen, um den für die ÖDP und FDP abgegebenen Wählerstimmen einen Erfolg zu verschaffen. Zwar mag das Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers den Erfolgswert der Wählerstimmen in bestmöglicher Weise verwirklichen (vgl. Jochen Rauber, „Das Ende der Höchstzahlen“, NVwZ 2014 S. 626/628), die Verteilung der Ausschusssitze geschieht aber nicht mehr im Vollzug der Landkreiswahl. Die Wahl hat mit der Bildung des Kreistages ihren Abschluss gefunden. Die Bildung der Ausschüsse und die Verteilung der Ausschusssitze liegen auf einer anderen Ebene, nämlich der Selbstorganisation des durch die Wahl bereits abschließend konstituierten Kreistages. Es sollen aus dem Kreistag heraus kleinere Gremien zur Entlastung des Plenums gebildet werden. Es soll gewährleistet werden, dass die Ausschüsse in ihrer politischen Zusammensetzung der politischen Zusammensetzung des Plenums des Kreistages entsprechen (vgl. BayVGH, U.v. 7.10. 1992 - 4 B 91.2372 - juris Rn. 12). Soweit sich die Klägerin auf den vorgelegten, noch nicht veröffentlichten Aufsatz von Johannes Grabmeier („Erfolgswertgleichheit und Spiegelbildlichkeitsgebot“) bezieht, wird darin die derzeitige Rechtslage ebenfalls so beurteilt und vom Gesetzgeber gefordert, bei der Sitzverteilung von kleineren Ausschüssen von der ursprünglichen Zahl der Wählerstimmen auszugehen, um zu verhindern, dass sich die Kräfteverhältnisse in einem Ausschuss durch das zweistufige Verfahren (Ermittlung der Sitze des Plenums nach den Wählerstimmen und Ermittlung der Ausschusssitze nach den Sitzen im Plenum) erheblich von dem ursprünglichen Wählerwillen entfernen. Das Gericht hat aber die aktuelle Rechtslage zu berücksichtigen, die verfassungsgemäß ist. Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit darf der Gesetz- oder Satzungsgeber dem Gesichtspunkt, dass sich eine große Mehrheit der Stimmen für einen Wahlvorschlag auch in der Sitzverteilung widerspiegeln müsse, den Vorzug geben gegenüber dem Bestreben, Wählerstimmen möglichst gleichmäßig zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, B.v. 25.2.1997 - 8 B 19/97 - juris Rn. 2). Nicht jede kleine Gruppe des Kreistages hat Anspruch auf einen Sitz in den Ausschüssen. Die Gestaltungsfreiheit des Kreistages endet nur dort, wo ansehnlich große Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen würden mit der Folge, dass der Ausschuss kein Spiegelbild der Zusammensetzung des Kreistages mehr darstellen würde. Dies hat die Rechtsprechung allerdings nicht als gegeben angesehen, wenn die Gruppe bis zu 10% der Plenumssitze erreicht. Der Kreistag muss kein Berechnungsverfahren wählen, welches kleinere Gruppierungen begünstigt. Dem auch für kleine Gruppen oder für Minderheiten notwendigen Meinungsaustausch und Informationsbedürfnis trägt der Kommunalgesetzgeber durch die Vorschriften über die Berücksichtigung von Ausschussgemeinschaften bei der Vergabe von Ausschusssitzen Rechnung. Voraussetzung für eine Berücksichtigung bei der Ausschussbesetzung ist aber eine ausreichende zahlenmäßige Stärke der Ausschussgemeinschaft (vgl. BVerwG, B.v. 12.9.1977 - VII B 112.77 - juris Rn. 3; BayVGH, U.v. 7.10.1992 - 4 B 91.2372 - juris Rn. 17, 18). Hier hat die Klägerin von der Möglichkeit der Bildung einer Ausschussgemeinschaft (Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LkrO, § 33 Abs. 2 Satz 5 der Geschäftsordnung) Gebrauch gemacht; sie verfügt aber auch als Ausschussgemeinschaft nur über 5% der Sitze des Kreistages.
Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass ihre Mandatswahrnehmung erschwert werde, wenn sie in keinem Ausschuss vertreten sei, erfordern Billigkeitserwägungen keine Korrektur des erzielten Ergebnisses. Billigkeitserwägungen stellen keinen brauchbaren Maßstab dar, der den Entscheidungen über die Sitzverteilung zugrunde gelegt werden könnte (vgl. BayVGH, U.v. 7.10.1992 - 4 B 91.2372 - juris Rn. 17).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 10.000,-- festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG- i. V. m. Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.