Inhalt

III. Verfahren bei Gestattungen und Beseitigungsanordnungen

1. Zuständigkeit

1.1 

Bedarf die Errichtung einer Sperre bereits nach anderen Vorschriften einer behördlichen Gestattung, so bleibt es bei der Zuständigkeit der hierfür vorgesehenen Behörde. Diese hat jedoch für die Entscheidung das Einvernehmen mit der unteren Naturschutzbehörde herzustellen, sofern bundesrechtlich keine anderweitige abschließende Verfahrensregelung getroffen ist (Art. 30 Abs. 1 Satz 1). Insofern stellt Art. 30 Abs. 1 Satz 1 eine Sonderregelung gegenüber der allgemeinen Vorschrift des Art. 6 Abs. 1 Satz 3 dar, die für diesen Fall lediglich die Anhörung der unteren Naturschutzbehörde vorsieht. Das Verfahren richtet sich nach den für die Gestattungspflicht maßgebenden Vorschriften (BayVGH, BayVBl 1974, 135).

1.2 

Ist nach anderen Vorschriften eine behördliche Gestattung nicht erforderlich, so bedarf die Errichtung einer Sperre einer Genehmigung der unteren Naturschutzbehörde (Art. 30 Abs. 1 Satz 2), die hierüber in eigener Zuständigkeit entscheidet.
Genehmigungsfrei sind lediglich Sperren von Forstpflanzgärten, Forstkulturen und Sonderkulturen mit einer Fläche bis zu 5 ha (Art. 30 Abs. 1 Satz 3); diese Freistellungen sind, da es sich um eine Ausnahmevorschrift handelt, eng auszulegen. Keiner Genehmigung nach Art. 30 bedürfen Sperren, die das Betretungsrecht nicht einschränken, sondern nur darauf hinweisen, dass das Betretungsrecht nicht besteht (z.B. die Sperrung einer Mahdwiese während der Nutzzeit durch Abpflocken), weil insoweit das Betretungsrecht nach Art. 25 ausgeschlossen ist (vgl. oben II.6.2).
Kurzzeitige Sperrungen bedürfen gleichfalls keiner Genehmigung; sie müssen aber unverzüglich der unteren Naturschutzbehörde angezeigt werden (Art. 30 Abs. 1 Satz 4). Kurzzeitige Sperren kommen vor allem im Fall des Art. 29 Nr. 3 (vgl. oben Nr. II 6.2.3) in Betracht; sie sind jedoch auch im Fall des Art. 29 Nr. 1 (vgl. oben Nr. II 6.2.1) denkbar, wenn nämlich ohne Sperrung die zulässige Nutzung des Grundstücks nicht unerheblich behindert oder eingeschränkt würde. Hierunter fällt etwa das Zertrampeln einer Wiese nach der Nutzzeit.

2. Gestattung neuer Sperren

Bei der Überprüfung des Antrags auf Errichtung einer Sperre ist Folgendes zu beachten:

2.1 

Kommt die Behörde zu dem Ergebnis, dass eine der Voraussetzungen nach Art. 29 vorliegt, so ist grundsätzlich die Gestattung zu erteilen, soweit nicht andere Rechtsvorschriften dem entgegenstehen.
Eine völlige oder teilweise Versagung der Gestattung ist in diesem Fall nur nach Art. 32 Abs. 2 möglich, wenn nämlich die unbeschränkte oder beschränkte Zugänglichkeit eines Grundstücks im überwiegenden Interesse einer Vielzahl Erholung Suchender geboten ist. Das Erfordernis einer unbeschränkten Zugänglichkeit ist gegeben, wenn es zur Ausübung des Betretungsrechts notwendig ist, das gesamte Grundstück der Allgemeinheit zur Verfügung zu stellen. Als Möglichkeit des beschränkten Zuganges kommt einmal eine räumliche Begrenzung in Betracht, zum anderen eine zeitliche Einschränkung (z.B. Ausschluss des freien Zugangs während der Nacht etwa aus Sicherheitsgründen, freier Zugang nur an Wochenenden im Hinblick auf den dann herrschenden starken Erholungsverkehr oder auch Beschränkungen des Zuganges gerade an Wochenenden). In solchen Fällen ist für die nicht diesen Einschränkungen unterliegenden Grundstücksteile oder Zeiten die verlangte Gestattung zu erteilen.
In jedem dieser Fälle ist eine Entschädigung zu gewähren (Art. 32 Abs. 2 Satz 2, vgl. hierzu Nr. IV.3).

2.2 

Liegt keine der Voraussetzungen des Art. 29 vor, so hat die Behörde vorbehaltlich anderer Rechtsvorschriften folgende Möglichkeiten:

2.2.1 

Die Gestattung zur Errichtung einer Sperre ist zu versagen, wenn die Sperre dem gegenwärtigen oder absehbaren zukünftigen Interesse der Erholung suchenden Bevölkerung widerspricht (Art. 30 Abs. 2 Satz 1).
Dabei muss die Lage des Grundstücks im größeren Raum berücksichtigt werden. Es kommt nicht nur auf die Erholungsbedürfnisse der in der Gemeinde ansässigen Bevölkerung an. Ist das Gebiet z.B. als Naherholungsgebiet, Naturpark, Erholungswald oder dergleichen in landesplanerischen Programmen und Plänen oder in Landschaftsplänen ausgewiesen, so ist ein strenger Maßstab anzulegen. Es darf ferner nicht nur auf die augenblicklichen Verhältnisse abgestellt werden. Auch zukünftige Entwicklungen, die sich etwa infolge einer beabsichtigten Verkehrserschließung abzeichnen, müssen mitberücksichtigt werden. Ferner ist die Gefahr etwaiger Bezugsfälle zu bedenken.

2.2.2 

Die Errichtung einer Sperre kann gestattet werden, wenn das Interesse der Erholung suchenden Bevölkerung nicht die sofortige Versagung der Gestattung erforderlich macht (Art. 30 Abs. 2 Satz 2). In diesen Fällen kommt jedoch nur eine widerrufliche Gestattung in Betracht, um jederzeit, insbesondere bei Zunahme des Erholungsbedürfnisses auf diesen Flächen, die Sperre, die der Grundeigentümer insoweit auf eigene Gefahr errichtet, entschädigungslos beseitigen zu können (Art. 30 Abs. 3 Satz 3). Soweit bereits eine spätere Inanspruchnahme zu Erholungszwecken absehbar ist, kann von vornherein eine dementsprechende Befristung festgelegt werden. Ebenso ist es nach Art. 30 Abs. 2 Satz 3 möglich, neben der vorläufigen widerruflichen Gestattung bestimmte, bereits jetzt erforderliche Auflagen festzusetzen, z.B. über die zeitweilige Offenhaltung des Grundstücks oder eines Durchgangs.
Weiterhin besteht in wasserrechtlichen Verfahren die Möglichkeit, den Genehmigungsinhabern die Auflage zu erteilen, für Zwecke des Naturgenusses und der Erholung einen freien Zugang zum jeweiligen Gewässer zu schaffen (Art. 15 BayWG). Das ist insbesondere bei der Herstellung neuer Gewässer, z.B. im Wege des Kiesabbaus, von Bedeutung.

2.2.3 

Die Gestattung kann nach pflichtgemäßem Ermessen der Behörde entweder versagt oder erteilt werden, wenn die Sperre nicht dem Interesse der Erholung suchenden Bevölkerung widerspricht. Ist eine Erteilung der Gestattung beabsichtigt, so soll die Behörde diese, weil auf sie kein Rechtsanspruch besteht, nur unter Widerrufsvorbehalt erteilen; sie kann außerdem auch Auflagen nach Art. 30 Abs. 2 Satz 3 festsetzen. Insoweit ist die Naturschutzbehörde Sachwalterin des öffentlichen Interesses an Naturgenuss und Erholung; sie hat sich unabhängig vom konkret bestehenden Bedarf an Erholungsflächen allgemein für eine Freihaltung der in der freien Natur gelegenen Flächen einzusetzen.

3. Beseitigung bestehender Sperren

Es bestehen folgende Möglichkeiten, bereits bestehende Sperren zu beseitigen:

3.1 

Sperren, die nach Vorschriften außerhalb des BayNatSchG rechtswidrig sind, können nach den hierfür infrage kommenden allgemeinen Rechtsgrundlagen beseitigt werden, z.B. nach Art. 100 BayBO. Daneben kann die Behörde bei Sperren, die nur auf Widerruf gestattet werden, von der Möglichkeit des Widerrufs Gebrauch machen.

3.2 

Besteht eine Sperre, die nach Art. 30 Abs. 2 nicht genehmigungspflichtig ist, so ist die untere Naturschutzbehörde befugt, die Beseitigung dieser Sperre, insbesondere auch von Schildern, anzuordnen (Art. 30 Abs. 3 Satz 1). Eine etwa bereits vorliegende behördliche Gestattung für diese Sperre erlischt mit Erlass der Beseitigungsanordnung (Art. 30 Abs. 3 Satz 2).

3.3 

Verstößt die Sperre zwar nicht gegen Art. 29, ist aber die beschränkte oder unbeschränkte Zugänglichkeit zum Grundstück im überwiegenden Interesse einer Vielzahl von Erholung Suchenden geboten, so kann die untere Naturschutzbehörde gegen Entschädigung nach Art. 32 Abs. 2 eine Beseitigungsanordnung erlassen (siehe unten Nr. IV. 2.3).

3.4 

Die Anwendung der den unteren Naturschutzbehörden übertragenen Befugnisse erfordert ein besonders umsichtiges Vorgehen. Richtschnur sollte zwar eine möglichst weitgehende Öffnung von Erholungsflächen für die Allgemeinheit sein. Jedoch muss jeder Einzelfall im Hinblick auf alle Umstände geprüft werden. Bei der Prüfung, ob eine bestehende, formell rechtmäßige oder wenigstens von den Behörden bisher geduldete Sperre beseitigt werden muss, sind die Interessen der Berechtigten gegenüber den Interessen der Erholung suchenden Bevölkerung sorgfältig abzuwägen. Bezüglich des Erholungsbedürfnisses gelten dieselben Überlegungen wie bei der Prüfung der Zulässigkeit neuer Sperren (vgl. Nr. 2.2.1).
Ferner ist – anders als bei der Prüfung der Zulässigkeit neuer Sperren – zu berücksichtigen, dass es eine Härte bedeuten kann, wenn schon seit langer Zeit bestehende Sperrungen, insbesondere solche, die der Einfriedung eines Wohngrundstückes dienen, beseitigt werden sollen. Bei Wohngrundstücken, die bei In-Kraft-Treten dieses Gesetzes eingefriedet waren, ist in der Regel davon auszugehen, dass das eingefriedete Besitztum dem Wohnbereich zugehört. Ein Anzeichen dafür ist die Gestaltung der Flächen, z.B. als Hausgärten oder das Wohngebäude umgebende Parks. In solchen Fällen wird in der Regel ein Betretungsrecht nach Art. 22 nicht zu eröffnen sein, u. U. allerdings ein Durchgangsrecht nach Art. 31, z.B. bei Seeufergrundstücken (siehe unten Nr. III. 4.).
Die Interessen der Berechtigten werden in der Regel jedoch dann zurückstehen müssen, wenn eine nach Art. 29 zu Sperrungen berechtigende Nutzung nicht einmal im Ansatz erkennbar ist (z.B. bei Absperrungen, die lediglich den Zweck haben, das Eigentum abzugrenzen ohne einen Wohnbereich zu schützen).
Die Beseitigung einer Sperre ist dann nicht als vordringlich anzusehen, wenn den Erholung Suchenden an anderer Stelle in der Nähe gleichwertige Erholungsmöglichkeiten in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen und die Inanspruchnahme der freien Grundstücksflächen für Erholung Suchende keine höherwertigen Interessen, z.B. solche des Naturschutzes, verletzt. Wenn etwa ein noch gesperrtes Seeufergrundstück im Hinblick auf seine Beschaffenheit ohne Beeinträchtigung von Belangen des Naturschutzes betreten werden könnte und andere, an sich zugängliche Flächen sich nicht für das Betreten eignen, sollte die Beseitigung der Sperre angeordnet werden. Andererseits erscheint die Beseitigung von Sperren dann nicht geboten, wenn durch die Sperren gleichzeitig wertvolle Flächen geschützt werden, die sich ohnehin für das Betreten durch Erholung Suchende nicht eignen und daher bei Eröffnung eines größeren Erholungsverkehrs nach Art. 26 wieder gesperrt werden müssten. Es wird daher in der Regel nicht anzustreben sein, dass die gesamten unmittelbar an das Wasser angrenzenden Uferbereiche eines Sees betreten werden können. Davon unberührt bleibt die Frage der Schaffung von Rundwanderwegen an Seen; auch bei der Streckenführung solcher Wege besteht jedoch die Notwendigkeit, auf wertvolle Biotope (z.B. Schilfzonen, Brutplätze für Vögel etc.) Rücksicht zu nehmen.
Um im Einzelfall abwägen zu können, empfiehlt es sich, vorhandene Unterlagen über die Eignung von Erholungsflächen heranzuziehen, wie sie etwa Landschaftspläne, Grünordnungspläne, die Biotopkartierung oder ähnliche Untersuchungen (z.B. „Die Südbayerischen Seen“, Heft 1 der Schriftenreihe der Bayerischen Landesstelle für Naturschutz) darstellen. Besonders dann, wenn in solchen Plänen oder Untersuchungen ein Gesamtkonzept für die Ordnung der Erholungsräume erkennbar ist, sollte bei Einzelmaßnahmen nach diesem Gesamtkonzept vorgegangen werden. Hiernach lassen sich die zu treffenden Maßnahmen auch am ehesten gegenüber den Betroffenen und der interessierten Öffentlichkeit rechtfertigen.

4. Öffnung von Durchgängen

Neben der völligen Beseitigung der Sperre kommt als weniger einschneidende Maßnahme unter den Voraussetzungen des Art. 31 eine Anordnung in Betracht, wonach auf einem Grundstück für die Allgemeinheit ein Durchgang offen zu halten ist. Besondere Bedeutung hat die Bestimmung für den Zugang zu den See- und Flussufern. Sie ermöglicht hier nicht nur Stichwege zum Ufer, sondern auch Durchgänge am Ufer entlang.
Eine solche Anordnung kann auch getroffen werden, wenn zwar der Grundeigentümer oder sonstige Berechtigte bei Anwendung der Grundsätze des Art. 29 übermäßig beeinträchtigt würde, wenn aber die Öffnung eines Durchganges im überwiegenden Interesse einer Vielzahl Erholung Suchender geboten ist (Art. 32 Abs. 2). Dem Grundeigentümer oder sonstigen Berechtigten ist dann eine Entschädigung zu gewähren (vgl. unten Nr. IV. 3.).

5. Beteiligung anderer Behörden, Anhörung der Betroffenen, Grundstücke im Eigentum des Freistaates Bayern

Soweit gestattungspflichtige Sperren für forstwirtschaftliche Maßnahmen oder zum Schutz landwirtschaftlicher Grundstücke errichtet werden oder Zwecken der Land- und Forstwirtschaft dienende Sperren beseitigt werden sollen, sind die zuständigen Behörden der Land- und Forstwirtschaft (Ämter für Landwirtschaft, Forstämter), soweit gestattungspflichtige Sperren zum Schutz fischereiwirtschaftlich genutzter Grundstücke errichtet werden oder Zwecken der Fischerei dienende Sperren beseitigt werden sollen, die zuständigen Bezirksfischereifachberater bzw. die Bayerische Landesanstalt für Fischerei anzuhören.
Vor Erlass einer Beseitigungsanordnung ist allgemein den davon Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Dabei ist auf die freiwillige Beseitigung durch den Betroffenen hinzuwirken. Die in Art. 33 Abs. 3 festgelegte Verpflichtung macht Maßnahmen nach Art. 30 Abs. 3 und Art. 31 gegen den Freistaat Bayern als Grundstückseigentümer grundsätzlich entbehrlich. Sollten dennoch im Einzelfall innerhalb der staatlichen Verwaltung über die Notwendigkeit zur Öffnung von Grundstücken zu Zwecken der Erholung unterschiedliche Auffassungen bestehen, ist zwischen der zuständigen unteren Naturschutzbehörde und der das jeweilige Grundstück verwaltenden Stelle des Freistaates Bayern als Grundstückseigentümer (z.B. Bezirksfinanzdirektion, Forstamt, Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen) in gegenseitigem Benehmen eine Klärung herbeizuführen.