Inhalt

Text gilt seit: 27.08.1976
Gesamtansicht
Link abrufen
Vorheriges Dokument (inaktiv)
Nächstes Dokument (inaktiv)

Vollzug des Bayerischen Naturschutzgesetzes; V. Abschnitt “Erholung in der freien Natur“

LUMBl. 1976 S. 135

LMBl. 1976 S. 230


7912.5-U
Vollzug des Bayerischen Naturschutzgesetzes;
V. Abschnitt „Erholung in der freien Natur “
Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums
für Landesentwicklung und Umweltfragen
vom 30. Juli 1976 Az.: 7020 - V2/2a - 10 353
An die
Regierungen
Landratsämter
und kreisfreien Städte
Inhaltsübersicht
I.
Umfang und Inhalt des Rechts auf Naturgenuss und Erholung
1.
Allgemeines
2.
Arten des Betretungsrechts
3.
Räumlicher Umfang des Betretungsrechts
4.
Inhalt des Betretungsrechts
4.1
Betreten im engeren Sinn
4.2
Wandern und Fahren auf Privatwegen
4.3
Sportliche Betätigung
5.
Gemeingebrauch an Gewässern und an öffentlichen Straßen
II.
Beschränkungen des Betretungsrechts
1.
Überblick
2.
Grundsatz der Gemeinverträglichkeit
3.
Landwirtschaftlich und gärtnerisch genutzte Flächen
4.
Organisierte Veranstaltungen
5.
Hoheitliche Anordnungen
5.1
Beschränkungen gemäß Art. 26
5.2
Schutzgebietsverordnungen
5.3
Sonstige Vorschriften
6.
Sperrung durch den Grundeigentümer oder sonstigen Berechtigten
6.1
Allgemeines
6.2
Art. 29
6.3
Besonderheiten bei der Sperrung von Wanderwegen
7.
Erhebung eines Entgelts
III.
Verfahren bei Gestattungen und Beseitigungsanordnungen
1.
Zuständigkeit
2.
Gestattung neuer Sperren
3.
Beseitigung bestehender Sperren
4.
Öffnung von Durchgängen
5.
Beteiligung anderer Behörden, Anhörung der Betroffenen, Grundstücke im Eigentum des Freistaates Bayern
IV.
Maßnahmen mit enteignender Wirkung
1.
Sozialbindung des Eigentums
2.
Enteignung
3.
Entschädigung
4.
Entschädigungspflicht
5.
Verfahren
V.
Schlussbemerkungen, Berichtspflicht

I. Umfang und Inhalt des Rechts auf Naturgenuss und Erholung

1. Allgemeines

Das Recht auf Genuss der Naturschönheiten und auf Erholung in der freien Natur ist durch Art. 141 Abs. 3 Satz 1 der Bayerischen Verfassung zu einem jedermann zustehenden subjektiven Recht im Range eines Grundrechts erhoben worden (so zuletzt BayVerfGH 1975, 473 = GVBl 1975 S. 202). Der V. Abschnitt des BayNatSchG gestaltet dieses Grundrecht für den Verwaltungsvollzug näher aus, nimmt jedoch keine verbindliche oder erschöpfende Auslegung des Verfassungsartikels vor. Das Recht auf Naturgenuss und Erholung hat öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Auswirkungen.
Öffentlich-rechtlich beschränkt es das Eigentum an den von ihm erfassten Grundstücken und konkretisiert dessen Sozialbindung. Die sich im Einzelnen daraus ergebenden Verpflichtungen hat der betroffene Eigentümer wegen der Situationsgebundenheit seines Grundstückes grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (Art. 32 Abs. 11). Den staatlichen Vollzugsbehörden obliegt die Durchsetzung und Überwachung der sich aus dem Recht auf Naturgenuss und Erholung im Einzelnen ergebenden Rechte und Pflichten.
Daneben hat dieses Recht auch privatrechtliche Wirkungen, indem es dem Eigentümer oder sonstigen Berechtigten, wie z.B. dem Besitzer, die Berufung auf mögliche Abwehransprüche verwehrt, da insoweit eine Duldungspflicht gemäß den §§ 1004 Abs. 2, 858 Abs. 1 BGB besteht (vgl. Art. 111 EGBGB).
Die Ausübung des Rechts auf Naturgenuss und Erholung erfolgt grundsätzlich auf eigene Gefahr und begründet weder für den Staat noch für die betroffenen Grundeigentümer oder sonstigen Berechtigten eine Haftung oder bestimmte Sorgfaltspflichten (vgl. Art. 21 Abs. 3). Unberührt bleiben Verkehrssicherungspflichten, die den Grundeigentümer nach anderen gesetzlichen Bestimmungen treffen.

2. Arten des Betretungsrechts

Das Recht zum Betreten der freien Natur nach Art. 22 Abs. 1 ist wie das Recht auf Aneignung wild wachsender Pflanzen und Waldfrüchte nach Art. 28 Teil des Rechts auf Naturgenuss und Erholung nach Art. 21 Abs. 1. Das Betretungsrecht kann ausgeübt werden
-
durch das Betreten der freien Natur im engeren Sinn (Art. 22 Abs. 1),
-
durch das Wandern und Rad fahren sowie das Fahren mit sonstigen Fahrzeugen ohne Motorkraft auf Privatwegen (Art. 23 Abs. 1),
-
durch sportliche Betätigung, wie Ski laufen, Ballspielen oder Reiten (Art. 24).
Es ergänzt damit den Gemeingebrauch an Gewässern und an öffentlichen Straßen (Art. 22 Abs. 4).

3. Räumlicher Umfang des Betretungsrechts

Das Betretungsrecht bezieht sich grundsätzlich auf alle Teile der freien Natur. Es gilt insbesondere auch im Walde. Durch das Waldgesetz für Bayern (BayWaldG) hat sich hieran nichts geändert (vgl. Art. 13 BayWaldG).
Der Begriff „freie Natur“ entzieht sich einer alle möglichen Fälle einschließenden Definition. Umfasst sind aber vor allem Flächen, die sich im Naturzustand befinden oder landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch kultiviert werden. Im Einzelfall muss jeweils nach den tatsächlichen Gegebenheiten entschieden werden, ob ein Gebiet Teil der freien Natur ist.
Art. 22 Abs. 1 enthält nur eine beispielhafte Aufzählung derjenigen Flächen, die sich besonders für die Ausübung des Betretungsrechts eignen und häufig dafür in Anspruch genommen werden.
Der Begriff „freie Natur“ umfasst jedenfalls alle Flächen außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, soweit sie nicht durch bauliche oder sonstige Anlagen verändert sind. Bauliche oder sonstige Anlagen selbst, wie etwa Wohngebäude, Stallungen, Campingplätze, Badeanstalten, Sportplätze, Friedhöfe, Bahnanlagen oder Lagerplätze können nicht als Teile der freien Natur betrachtet werden. Unerheblich für die Abgrenzung des Begriffs „freie Natur“ ist es jedoch, ob eine Fläche frei zugänglich ist oder durch Einfriedungen oder sonstige Sperren dem Zugang der Allgemeinheit entzogen ist.
Auch größere Freiflächen innerhalb von Stadtgebieten oder von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen können Bestandteile der freien Natur sein (BayVerfGH 18, 121; 21, 197/201). Das gilt insbesondere für Waldungen, Parkanlagen (z.B. den Englischen Garten in München) und ziergärtnerisch angelegte Flächen.
Auch eine Splitter- oder Streusiedlung kann in ihrer Gesamtheit so in die Landschaft eingebettet, mit dieser zu einem einheitlichen Bild verwachsen oder zu einem Bestandteil der Landschaft geworden sein, dass sie mit Ausnahme der tatsächlich überbauten Flächen und der Gebäude zur freien Natur zu rechnen ist.
Das Betretungsrecht setzt nicht voraus, dass die Flächen in der freien Natur auch als Naturschönheiten gelten. Als solche sind zum Beispiel anzusprechen Wälder, Seen, Seeufer, Naturdenkmäler. Der Begriff Naturschönheit hat nur im Zusammenhang mit Durchgangsrechten nach Art. 31 oder mit der Zulässigkeit von Vorhaben nach Art. 6, durch die das Betretungsrecht ausgeschlossen oder eingeschränkt werden könnte, Bedeutung.

4. Inhalt des Betretungsrechts

4.1

Betreten im engeren Sinn (Art. 22 Abs. 1)
Art. 22 Abs. 1 berechtigt den Fußgänger, zu jeder Jahreszeit in allen Teilen der freien Natur zu wandern. Das Betretungsrecht umfasst weiter die Befugnis, sich auf diesen Flächen zum Zwecke der Erholung aufzuhalten, dort zu rasten und zu lagern, sofern nicht Einschränkungen nach Art. 25 bis 27 vorliegen. Darüber hinausgehende Betätigungen, z.B. das Aufstellen von Wohnwagen, das Zelten oder das Übernachten im Freien, sind vom Betretungsrecht nicht gedeckt und bedürfen – unbeschadet öffentlich-rechtlicher Vorschriften – der Zustimmung des Eigentümers.

4.2

Wandern und Fahren auf Privatwegen (Art. 23 Abs. 1)
4.2.1
Privatwege dürfen zum Zwecke der Erholung zu Fuß betreten und mit Fahrzeugen ohne Motorkraft sowie mit Krankenfahrstühlen mit Elektromotor befahren werden. Hierunter fällt vor allem das Rad fahren, aber auch das Fahren mit Gespannen und bespannten Schlitten. Voraussetzung ist, dass sich die Wege zum Befahren mit den genannten Fahrzeugen eignen. Das gewerbsmäßige Befahren von Privatwegen mit Gespannen und bespannten Schlitten ist nicht Inhalt des Betretungsrechts nach Art. 22 und 23.
4.2.2
Privatwege sind alle Wege, die nicht zu den öffentlichen Straßen und Wegen im Sinn des Straßen- und Wegerechts gehören. Für die Benutzung öffentlicher Straßen und Wege gelten die Vorschriften des Straßenverkehrs- und des Straßen- und Wegerechts (Art. 22 Abs. 4 Satz 2, vgl. auch BayVerfGH, GVBl 1975, S. 202), insbesondere also der Straßenverkehrsordnung, des Bundesfernstraßengesetzes und des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes.
4.2.3
In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass Art. 23 Abs. 2 keinen allgemeinen öffentlich-rechtlichen Genehmigungsvorbehalt für Wanderwegmarkierungen begründet. Vielmehr darf mit Einwilligung der Grundeigentümer jedermann Markierungen und Wegetafeln an Wanderwegen anbringen. Die Bedeutung der Vorschrift besteht nur darin, den in Art. 23 Abs. 2 genannten Organisationen und Verbänden eine Markierungstätigkeit auch dann zu ermöglichen, wenn eine privatrechtliche Einigung mit den Grundeigentümern nicht zustande kommt.

4.3

Sportliche Betätigung (Art. 24)
4.3.1
Das Gesetz nennt als Beispiele für sportliche Betätigungen das Ballspielen sowie das Ski- und Schlittenfahren. Zu den Ballspielen gehört das sog. Bolzen ebenso wie etwa Federball oder Boccia. Als ähnliche sportliche Betätigungen kommen Winter- wie Sommersportarten in Betracht, z.B. Skilanglauf, Gelände- oder Waldlauf. Sportarten, die keinen Zusammenhang mehr mit Naturgenuss und Erholung aufweisen, insbesondere jegliche motorsportliche Betätigung (z.B. Geländefahrten), sind in Art. 24 nicht angesprochen.
Handelt es sich bei solchen sportlichen Betätigungen um organisierte Veranstaltungen, so besteht das Betretungsrecht nur unter den Voraussetzungen des Art. 27 (vgl. Nr. II.4).
4.3.2
Das Reiten in der freien Natur, als weiteres Beispiel sportlicher Betätigung, war bisher in Art. 24 Abs. 2 Satz 1 gesondert geregelt.
Diese Regelung wurde durch Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes vom 16. Juni 1975 (GVBI 1975, S. 202) insoweit für verfassungswidrig und damit nichtig erklärt, als sie das Reiten nur auf solchen Privatwegen und Flächen in der freien Natur für zulässig erachtete, die eigens dafür freigegeben sind. Nach der Entscheidung des Gerichts umfasst Art. 141 Abs. 3 Satz 1 der Bayerischen Verfassung bei einer gegenwartsbezogenen Verfassungsinterpretation auch das Reiten auf Privatwegen und Flächen in der freien Natur zu Erholungszwecken. Damit fällt auch das Reiten, soweit es zu Erholungszwecken ausgeübt wird, unter das allgemeine Betretungsrecht nach Art. 22 ff. Es unterliegt nunmehr nur den für alle Arten des Betretungsrechts geltenden Beschränkungen; insoweit wird vor allem auf die Art. 22, 25, 26 und 29 hingewiesen. Das bedeutet, dass das Reiten – soweit nicht eine gesetzliche (z.B. nach Art. 25) oder behördliche Beschränkung (z.B. zur Regelung des Erholungsverkehrs nach Art. 26) besteht – solange erlaubt ist, als nicht der Eigentümer den Weg oder die Fläche nach Art. 22 Abs. 3, Art. 29, 30 für Reiter gesperrt hat (z.B. bei unzumutbarer Eigentumsschädigung vgl. Nr. II). Unberührt bleibt die Möglichkeit des Reitens auf öffentlichen Wegen bei entsprechender Widmung (vgl. § 41 Abs. 2 Nr. 5 StVO; Art. 53 Buchst. b) BayStrWG).
Für das Reiten im Wald bestimmt § 14 Abs. 1 Satz 2 Bundeswaldgesetz vom 2. Mai 1975 (BGBI l S. 1037), dass es dort nur auf Straßen und Wegen gestattet ist. Diese Regelung stellt jedoch derzeit kein unmittelbar geltendes Recht dar, da nach § 5 Bundeswaldgesetz lediglich eine Anpassungspflicht für die Landesgesetzgebung innerhalb von zwei Jahren begründet wird. Gemäß Art. 12 Abs. 1 Nr. 2 des Forststrafgesetzes kann mit Geldbuße belegt werden, wer einen fremden Wald dadurch gefährdet, dass er vorsätzlich oder fahrlässig unbefugt außerhalb von Wegen fährt, reitet oder Vieh treibt. Diese Vorschrift steht im Einklang mit der vorgenannten rahmenrechtlichen Regelung des § 14 Abs. 1 Bundeswaldgesetz.

5. Gemeingebrauch an Gewässern und an öffentlichen Straßen

Der in Art. 22 Abs. 4 enthaltene Hinweis auf die Regelung des Gemeingebrauchs an Gewässern und öffentlichen Straßen ist lediglich deklaratorischer Art. Der Umfang dieser Rechte bestimmt sich nach Art. 141 Abs. 3 Satz 1 der Bayerischen Verfassung und nach den Regelungen in den Wasser- bzw. Straßen- und Wegegesetzen.
Der Gemeingebrauch an Gewässern umfasst beispielsweise das Baden (einschließlich der Benutzung von Schwimmgürteln und -ringen, Bällen, Luftmatratzen), die Ausübung des Eissports (insbesondere Schlittschuh laufen, Eisstock schießen und ähnliche Betätigungen) sowie das Befahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft (§23 WHG, Art. 21 BayWG). Nach § 7 FStrG, Art. 14 BayStrWG können Straßen, Wege und Plätze im Rahmen ihrer Widmung für den Verkehr von jedermann benutzt werden. Der Grundsatz der Gemeinverträglichkeit (vgl. II.2) ist auch ohne ausdrückliche Formulierung Bestandteil des Rechtes auf Ausübung des Gemeingebrauchs.
Beschränkungen der Ausübung des Gemeingebrauchs an Gewässern sind insbesondere durch Verordnung nach Art. 22 BayWG (u. a. auch im Interesse des Naturschutzes oder des Erholungsverkehrs) möglich. Die einschlägigen Vorschriften der Schifffahrtsordnungen, vor allem die Landesverordnung für die Schifffahrt auf den bayerischen Gewässern (SchO) und die Verordnung über die Schifffahrt auf dem Bodensee, enthalten nähere Regelungen über den Verkehr auf dem Wasser. In der SchO befinden sich z.B. Vorschriften über die allgemeine Sorgfaltspflicht bei der Teilnahme am Wasserverkehr (§ 20), über die Fahrgeschwindigkeit (§ 23), über den vom Ufer und von Staustufen einzuhaltenden Abstand (§ 24), über die Begegnung von Segelfahrzeugen (§ 32) und über die Erlaubnispflicht von Sportveranstaltungen (§ 29; vgl. II.4). Besondere, für das jeweilige Gebiet geltende Bestimmungen, etwa Verordnungen über Natur- oder Landschaftsschutzgebiete oder Verordnungen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, können weitere Beschränkungen, z.B. die zeitliche wie räumliche Beschränkung des Badebetriebs, zur Folge haben.
Die Ausübung des Gemeingebrauchs an Straßen kann insbesondere nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 FStrG und des Art. 15 BayStrWG beschränkt werden.

1 [Amtl. Anm.:] Artikel (Art.) ohne Angabe eines Gesetzes beziehen sich auf das Bayerische Naturschutzgesetz (BayNatSchG) vom 27. Juli 1973 (GVBl S. 437, ber. S. 562), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juli 1976 (GVBl S. 234).

II. Beschränkungen des Betretungsrechts

1. Überblick

Beschränkungen des Betretungsrechts können sich ergeben aus dem Gesetz (vgl. nachstehende Nrn. 2, 3 und 4), aus hoheitlichen Anordnungen (vgl. nachstehende Nr. 5) oder aus Maßnahmen der Eigentümer und sonstigen Berechtigten im Rahmen der Gesetze (vgl. nachstehende Nrn. 6 und 7).

2. Grundsatz der Gemeinverträglichkeit

Beschränkungen des Betretungsrechts ergeben sich allgemein aus dem Gesichtspunkt der Gemeinverträglichkeit, wonach ein Recht nur in der Weise ausgeübt werden darf, dass die Rechtsausübung anderer nicht verhindert oder mehr als nach den Umständen unvermeidbar beeinträchtigt wird (Art. 21 Abs. 2). Unzulässig ist es danach z.B., übermäßigen Lärm zu erzeugen (etwa beim Betreiben von Kofferradios), die Natur zu verunreinigen (etwa durch das Liegenlassen von Abfällen) oder andere durch die Ausübung gefährlicher Sportarten zu gefährden (etwa beim Bogenschießen).
Dieser Grundsatz ist in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Art. 24 Abs. 2 Satz 2 dadurch konkretisiert, dass den Fußgängern der Vorrang vor den Benutzern von Fahrzeugen und Krankenfahrstühlen sowie den Wanderern und Radfahrern der Vorrang vor den Reitern eingeräumt wird. Der Grundsatz stellt in erster Linie eine Verhaltensregel für die Erholung Suchenden selbst dar. Er ist zugleich auch als Hinweis dafür anzusehen, dass das Betretungsrecht dort seine Grenze hat, wo die Rechte des Eigentümers mehr als zumutbar beeinträchtigt werden. Der Grundsatz verpflichtet also zu gegenseitiger Rücksichtnahme. Seine Rechtmäßigkeit wurde vom BayVerfGH in der Entscheidung vom 16. Juni 1975 (vgl. oben Nr. I.4.3.2) ausdrücklich bestätigt.
Dieser Grundsatz ist besonders bei der Ausübung sportlicher Betätigungen zu beachten; vor allem auf Flächen mit starkem Erholungsverkehr können sich daraus Beschränkungen sportlicher Betätigung ergeben (z.B. bei Ballspielen an einem Badestrand oder auf Liegewiesen, beim Reiten auf viel begangenen Wegen).
Die Behörde hat auf diesen Grundsatz insbesondere Rücksicht zu nehmen, wenn sie nach Art. 26 Anordnungen zur Regelung des Erholungsverkehrs trifft. Dies kann beispielsweise zu einer räumlichen Trennung von Fußgängern und Reitern führen, wenn infolge einer starken Beanspruchung von Wegen durch Reiter Wanderer unzumutbar behindert würden.

3. Landwirtschaftlich und gärtnerisch genutzte Flächen

Unter die Beschränkung des Betretungsrechts nach Art. 25 fallen sowohl landwirtschaftlich als auch gärtnerisch genutzte Flächen. Hierzu gehören Acker- und Grünland, Mähwiesen und Weiden, Sonderkulturen wie Obst- und Weingärten, Hopfen- und Spargelfelder sowie durch Anbau bestimmter Gartenpflanzen genutzte Flächen. Alle diese Flächen dürfen während der Nutzzeit nur auf vorhandenen Wegen betreten werden. Solche Wege sind unter den Voraussetzungen des Art. 31 offen zu halten. Der Begriff der Nutzzeit lässt sich nicht allgemein festlegen. Die gesetzliche Definition in Art. 25 Satz 2 gibt hierfür einen Anhalt. Hauptsächlich kommt es auf die jeweilige Art der Nutzpflanzen und deren Vegetationsperiode an.
Auf die Möglichkeit, darüber hinaus nach Art. 30 Abs. 1 Satz 3 für Sonderkulturen bis zu einer Fläche von 5 ha ohne naturschutzrechtliche Genehmigung Sperren zu errichten, wird hingewiesen.

4. Organisierte Veranstaltungen

Das Betretungsrecht ist auch für Teilnehmer an organisierten Veranstaltungen beschränkt (Art. 27). Darunter sind solche Zusammenkünfte zu verstehen, die auf einen gemeinsam gefassten oder von einem Veranstalter stammenden Entschluss zurückgehen und nicht auf den engeren Familien- oder Bekanntenkreis begrenzt sind. Das Betretungsrecht ist demnach ausgeschlossen bzw. beschränkt für Sportveranstaltungen wie Volksmärsche, Volksläufe, Gelände- und Querfeldeinrennen, Fuchsjagden, ferner für Versammlungen, Demonstrationen und ähnliche Veranstaltungen. Als Teilnehmer sind dabei auch Zuschauer anzusehen.
Den Teilnehmern organisierter Veranstaltungen steht das Betretungsrecht nur zu, wenn die betroffenen Grundstücke nicht oder nicht mehr als bei Ausübung des Betretungsrechts durch nicht organisierte Personen beeinträchtigt werden können. Hierbei kommt es vor allem auf die Zahl der Teilnehmer sowie auf die Dauer und Intensität des Aufenthalts auf einzelnen Grundstücken, auf die zu erwartende Verunreinigung der Grundstücke und auf die Beschaffenheit des Geländes und auf den Zweck der Veranstaltungen an. Beispielsweise wird das Betretungsrecht bei Führungstouren alpiner Vereine oder bei Wanderungen oder Exkursionen kleinerer Gruppen in Begleitung von Führern regelmäßig nicht ausgeschlossen sein.
Eine entsprechende Einschränkung gilt für Sportveranstaltungen auf Gewässern und öffentlichen Straßen (z.B. Segelregatten und Radrennen, vgl. § 29 SchO, Art. 11.05 Bodenseeschifffahrtsordnung, Art. 18 BayStrWG).
In Zweifelsfällen ist den Veranstaltern zu empfehlen, vorher die Zustimmung des Eigentümers einzuholen. Ein behördliches Einschreiten (z.B. durch Erlass von Anordnungen nach Art. 7 LStVG) gegen Veranstaltungen, die entgegen Art. 27 durchgeführt werden sollen oder durchgeführt werden, ist insbesondere dann angezeigt, wenn zu erwarten ist, dass Ordnungswidrigkeiten nach Art. 52 Abs. 2 Nr. 9 begangen werden.

5. Hoheitliche Anordnungen

5.1

Beschränkungen gemäß Art. 26
5.1.1
Die untere Naturschutzbehörde kann das Betretungsrecht nach Art. 26 sowohl durch Rechtsverordnung als auch durch Einzelanordnung beschränken. Entscheidend ist, ob das mit der Anordnung bezweckte Ziel durch eine Maßnahme gegenüber bestimmten Personen erreicht werden kann oder ob es einer Aufforderung an die Allgemeinheit bedarf.
5.1.2
Als Gründe des Naturschutzes, der Landschaftspflege oder der Regelung des Erholungsverkehrs oder als andere zwingende Gründe des Gemeinwohls kommen beispielsweise in Betracht:
Schutz der Brutstätten seltener Vögel vor Beunruhigung,
Sperrung bestimmter Flächen bei starkem Erholungsverkehr zum Schutz wertvoller Pflanzenbestände,
Schutz von Rekultivierungs- oder Anpflanzungsmaßnahmen (z.B. Begrünungen, Aufforstungen),
Vermeidung der Beeinträchtigung anderer Erholungsbetätigungen, Sperrung bestimmter Flächen bei anhaltender Trockenheit zum Schutz vor Bränden.
5.1.3
Inhalt einer Beschränkung kann z.B. sein, dass das Betreten von Flächen nur auf bestimmten Wegen erfolgen darf oder dass Flächen überhaupt nicht oder nur zu bestimmten Erholungsbetätigungen betreten werden dürfen (z.B. Verbot sportlicher Betätigung auf Liegewiesen, Wegegebot für Reiter in Ballungsgebieten). Inhalt einer Anordnung kann auch sein, dass bei bestimmten Betretungsarten Erkennungszeichen zur Erleichterung der Identifizierung der Erholungsausübenden mitgeführt werden müssen (z.B. Kennzeichnungspflicht für Reitpferde in Ballungsgebieten).
Wenngleich Art. 26 keine zeitlichen oder gebietsmäßigen Grenzen festlegt, dürfen die genannten Beschränkungen hinsichtlich der zeitlichen Dauer und der räumlichen Ausdehnung nur im unbedingt erforderlichen Umfang angeordnet werden. Dabei hat die Behörde auch zu prüfen, ob durch solche Anordnungen nicht das Betreten anliegender Gebiete, für die die Voraussetzungen einer Beschränkung nicht vorliegen, verhindert oder erschwert wird.
Die Anordnung ist unverzüglich aufzuheben, sobald die Voraussetzungen für die Beschränkung entfallen sind.
5.1.4
Für Rechtsverordnungen schreibt Art. 47 Abs. 3 die sinngemäße Anwendung des Art. 47 Abs. 2 Satz 1 vor. Das bedeutet, dass die Beschränkungen in der Natur in geeigneter Weise kenntlich gemacht werden sollen. Dies wird regelmäßig die Aufstellung von Hinweistafeln erfordern, auf denen die Art der Beschränkung, möglichst auch der Grund hierfür und die für die Beschränkung verantwortliche Behörde anzugeben sind (z.B. mit folgendem Text: „Betreten nur auf gekennzeichneten Wegen. Schutz wertvoller Pflanzenbestände. Landratsamt ...“ oder „Wege nur für Fußgänger und Radfahrer, nicht für Reiter. Empfindliche Bodendecke. Landratsamt ...“).
Auch Beschränkungen durch Einzelanordnung sind im Regelfall durch das Aufstellen von Schildern kenntlich zu machen
Darüber hinaus können zur Sicherstellung von Beschränkungen auch weitergehende Maßnahmen, z.B. die Errichtung von Schranken oder Zäunen erforderlich werden. Die Kosten für solche Maßnahmen können nicht dem Eigentümer auferlegt werden; sie sind vielmehr von der anordnenden Behörde zu tragen.

5.2

Schutzgebietsverordnungen
Gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 2 sind Naturschutzgebiete allgemein zugänglich, soweit dem der Schutzzweck nicht entgegensteht. Diese Bestimmung kann durch Ge- und Verbote (z.B. Verbot, die Wege zu verlassen) in der Rechtsverordnung über das Naturschutzgebiet konkretisiert werden.
Auch in Landschaftsschutzgebieten (Art. 10) und Naturparken (Art. 11) ist eine Beschränkung des Betretungsrechts zur Erreichung des Schutzzwecks grundsätzlich zulässig.
Derartige Beschränkungen des Betretungsrechts gehen den Vorschriften des V. Abschnitts als Spezialregelungen vor.

5.3

Sonstige Vorschriften 1
Unberührt bleiben Beschränkungen des Betretungsrechts wie auch der Ausübung des Gemeingebrauchs (vgl. auch I.5) aufgrund anderer Rechtsvorschriften, so
in Wasserschutzgebieten nach § 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG,
nach Art. 22 BayWG,
durch Hafenordnungen nach Art. 60 BayWG,
nach Schifffahrtsordnungen (z.B. über Sperrgebiete nach den §§ 25, 26 SchO),
auf Hauptabfahrten oder Hauptskiwanderwegen nach Art. 24 Abs. 1 und 2 LStVG,
durch Verordnungen über das Baden und das Betreten und Befahren von Eisflächen nach Art. 27 LStVG,
nach anderen sicherheitsrechtlichen Vorschriften,
nach Art. 12 Abs. 1 Nr. 2 FoStG,
bei verhängten Waldorten (Naturverjüngungen, Forstkulturen, Unterbauflächen und in Verjüngung stehende Altholzbestände) nach Art. 15 Nr. 1 FoStG.

6. Sperrung durch den Grundeigentümer oder sonstigen Berechtigten

6.1

Allgemeines 2 2
Das Betretungsrecht darf nicht ausgeübt werden, wenn der Grundeigentümer oder der sonstige Berechtigte das Betreten seines Grundstückes – gleich ob zulässig oder nicht – untersagt hat (Art. 22 Abs. 3 Satz 2). Voraussetzung ist, dass die Untersagung durch für die Allgemeinheit geltende, deutliche Sperren erfolgt ist. Art. 22 Abs. 3 Satz 2 dient allein der Wahrung des Rechtsfriedens; die Zulässigkeit solcher Sperren (vgl. Nr. 6.2) ist in diesem Zusammenhang daher unerheblich. Als Sperren kommen vor allem Einfriedungen aller Art (z.B. Zäune, Mauern) und andere tatsächliche Hindernisse (z.B. Hecken, dichtes Gehölz mit Einfriedungscharakter), die erkennbar den Zugang durch Erholung Suchende ausschließen sollen, sowie Schilder in Betracht.
Einfriedungen, vor allem Zäune, sind aber nicht in jedem Fall als Sperren anzusehen. Dient beispielsweise eine solche Einfriedung allein dem Schutz von Tieren oder Pflanzen (z.B. Weidezäune oder Wildzäune), und sind Durchgänge, Gatter oder Übertritte für Erholung Suchende vorgesehen, so liegt keine Sperre im obigen Sinn vor, weil erkennbar ist, dass hier nicht das Betreten untersagt werden soll. Gleiches gilt, wenn durch Wegschranken allein das Benutzen von Wegen durch Kraftfahrzeuge verhindert werden soll. In diesem Fall können z.B. Fußgänger oder Radfahrer die Wege benutzen.
Sperrt der Grundeigentümer oder der sonstige Berechtigte sein Grundstück durch Schilder, so müssen diese auf einen gesetzlichen Grund hinweisen, der eine Beschränkung des Betretungsrechts rechtfertigt (Art. 22 Abs. 3 Satz 3), z.B. „Forstarbeiten“, „Erntearbeiten“, „Gewerbebetrieb“, „Industrieanlage“, „Wohnbereich“, „Wasserschutzgebiet“, „Sportveranstaltung am .... von ............... bis ........“. Ist ein solcher Grund nicht angegeben, so sind derartige Sperrschilder für Erholung Suchende unbeachtlich. Dies gilt z.B. bei Schildern mit der Aufschrift „Privatbesitz Betreten verboten“. Gleiches gilt bei Angabe eines Grundes, der offensichtlich nicht vorliegt (z.B. bei Aufschrift „Betreten verboten – Wohnbereich“, wenn sich auf dem Grundstück erkennbar keine Gebäude befinden). Sperren, die nicht die Voraussetzungen des Art. 22 Abs. 3 Satz 3 erfüllen, sind auch in öffentlich-rechtlicher Hinsicht unzulässig; ihre Beseitigung kann von der Naturschutzbehörde nach Art. 30 Abs. 3 gefordert werden (vgl. Nr. III.3.2). Ist die Sperrung zulässig und gemäß Art. 30 gestattet, entspricht jedoch das verwendete Schild nicht den Anforderungen des Art 22 Abs. 3 Satz 3, ist der Berechtigte vor Anordnung der Beseitigung aufzufordern, ein den Voraussetzungen des Art. 22 Abs. 3 Satz 3 entsprechendes Schild aufzustellen.

6.2

Art. 29 2 2
Die Zulässigkeit von Sperren durch die Grundeigentümer oder sonstige Berechtigte, die das Betretungsrecht einschränken, ist in Art. 29 geregelt. Daneben sind Sperren zulässig, soweit ein Betretungsrecht nicht besteht (z.B. das Sperren einer Mahdwiese während der Nutzzeit). Als Gründe für Sperren nach Art. 29 kommen in Betracht:
6.2.1
Art. 29 Nr. 1
Art. 29 Nr. 1 erfasst Grundstücke in der freien Natur (zum Begriff siehe oben Nr. I.3), die in einer bestimmten, zulässigen Art und Weise genutzt werden und im Interesse der Grundstücksnutzung von dem bestehenden Betretungsrecht ausgenommen werden sollen (z.B. Sperrung von Kiesabbauflächen während der Rekultivierung oder von Wegen in den Weinbergen während der Zeit der Traubenreife). Art. 29 Nr. 1 fordert nur, dass die Absperrung die notwendige Folge der Grundstücksnutzung ist. Die Zulässigkeit der Nutzung ist nicht nach Art. 29 Nr. 1, sondern nach anderen Vorschriften (z.B. Art. 6; § 35 BBauG) zu beurteilen. Würde die Verwirklichung eines Vorhabens nicht nur zu einer Absperrung des Grundstücks, sondern auch dazu führen, dass das fragliche Gelände aus der freien Natur ausscheidet (z.B. die Erstellung von Sportplätzen, Minigolfplätzen, Tennisanlagen und häufig auch von Badeanstalten), so sind die Art. 29 ff. nicht anwendbar. Auch für die Einfriedungen gilt in diesem Fall ausschließlich Baurecht. Darüber hinaus ist das Gesamtvorhaben wiederum nach Art. 6 zu beurteilen. Eine Sperre kann auch dort gerechtfertigt sein, wo ein Grundstück regelmäßig von einer Vielzahl von Erholung Suchenden betreten wird und dadurch entweder der Ertrag des Grundstücks erheblich gemindert oder das Grundstück unzumutbar beschädigt oder verunreinigt wird (z.B. Weidewiesen in Ufernähe). In diesem Falle kann der Grundeigentümer oder sonstige Berechtigte sein Grundstück ganz oder teilweise sperren.
Besonders ist in jedem Fall der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. So muss sich die Sperre auf die zur Verhinderung von unzumutbaren Beeinträchtigungen erforderliche Fläche beschränken; dabei ist vor allem auf die Offenhaltung von Wegen oder Durchgängen (Art. 31) zu achten.
6.2.2
Art. 29 Nr. 2
Das Gesetz geht davon aus, dass der Umgriff eines Gebäudes zur freien Natur gehören kann (vgl. oben Nr. I.3). Der Begriff „Wohnbereich“ setzt voraus, dass auf dem Grundstück ein Gebäude vorhanden ist, das eine Wohnung umschließt. Wohnung ist der Raum bzw. die Gesamtheit von Räumen, in denen eine Person oder mehrere zu einem Haushalt vereinigte Personen gemeinschaftlich ihr häusliches Leben führen oder führen sollen (vgl. Mang-Simon, Kommentar zur Bayerischen Bauordnung, Art. 59 Anm. II). Auf die Dauer oder Stetigkeit der Lebensführung in diesem Raum kommt es nicht an. Zur Wohnung gehören jedoch wesensnotwendig eine Küche, eine Kochnische oder mindestens eine Kochstelle und, soweit eine Wasserleitung vorhanden ist, eine eigene Wasserstelle sowie ein Abort. Badehütten, Geräteschuppen, nicht überwiegend ortsfest benutzte Wohnmobile und Wohnwagen können daher keinen Wohnbereich begründen.
Zum Wohnbereich gehört in jedem Fall ein angemessener Umgriff um das Wohngebäude (Hofplatz, Hausgarten). Eine allgemeine Festlegung, wie groß dieser Umgriff sein kann, ist nicht möglich. Es muss vielmehr auf den Zweck der Vorschrift abgestellt werden, einen Interessenausgleich zwischen dem Erholungsbedürfnis der Allgemeinheit und dem Recht auf ungestörtes Wohnen vorzunehmen. Dies wird immer nur im Rahmen einer Einzelprüfung unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten möglich sein (vgl. Nr. III.3.4).
Die bloße Absicht, einen ungestörten Aufenthalt in der Natur genießen zu wollen, berechtigt noch nicht zu einer Sperrung. Das gilt zum Beispiel bei großen parkartigen Grundstücken (sofern sie nicht unter Art. 29 Nr. 1 fallen) und Seeuferparzellen, die nur gemietet sind, um dort zu lagern; hier wird allein eine private Erholungsnutzung angestrebt, die nicht dem Wohnbedürfnis gleichgestellt ist, sodass daraus kein Recht zu einer Absperrung folgt.
Ist bei Gebäuden, die wie z.B. Kliniken oder Sanatorien über den Wohnzweck hinausgehenden besonderen Zwecken dienen, die zulässige bestimmungsgemäße Nutzung nur sinnvoll und möglich, wenn der gesamte vorhandene Umgriff den Benutzern des Gebäudes, z.B. den Patienten, vorbehalten bleibt, kann die Erholungsfunktion des Gesamtgrundstücks (d.h. über den üblichen Wohnbereich hinaus) ausschließlich diesem Personenkreis zuerkannt und der Allgemeinheit das Betreten des Grundstücks verwehrt werden.
6.2.3
Art. 29 Nr. 3
Art. 29 Nr. 3 gibt dem Grundeigentümer oder sonstigen Berechtigten die Möglichkeit zur Errichtung einer Sperre in Fällen, die auch in Art. 26 genannt sind. Dazu kommen noch Absperrungsmöglichkeiten für Maßnahmen, die mit den auf dem Grundstück möglichen Nutzungen zusammenhängen (z.B. Durchführung von Jagden, forstwirtschaftliche Maßnahmen). Bei der Vorbereitung und Durchführung sportlicher Wettkämpfe geht es im Gegensatz zu Art. 27 nicht um das Betretungsrecht der Teilnehmer, sondern um die Befugnis des Grundeigentümers oder sonstigen Berechtigten, aus einem solchen Anlass Flächen, die grundsätzlich dem allgemeinen Betretungsrecht unterliegen, kurzzeitig zu sperren.
Art. 29 Nr. 3 ermöglicht jedoch immer nur kurzzeitige Sperren. Angesprochen sind lediglich Vorhaben von vorübergehender Dauer (z.B. aus Anlass von Anpflanzungsarbeiten, Holzeinschlägen, Holztransporten oder Gesellschaftsjagden). Mehrwöchige Sperrungen scheiden deshalb regelmäßig aus. An das Merkmal der Kurzzeitigkeit ist ein strenger Maßstab anzulegen, zumal bei kurzzeitigen Sperren eine unverzügliche Anzeige an die untere Naturschutzbehörde nach Art. 30 Abs. 1 Satz 4 genügt. Erfordert der Charakter der Maßnahme (z.B. auf dem Gebiet der Landschaftspflege oder der Forstwirtschaft) eine längere Sperrung, so kommt allenfalls eine Anordnung nach Art. 26 in Betracht. Der Grundeigentümer oder sonstige Berechtigte kann einen entsprechenden Antrag stellen. War für den Betroffenen nicht eindeutig erkennbar, dass eine von ihm beabsichtigte Sperrung nicht mehr das Merkmal der Kurzzeitigkeit erfüllt, kann die Behörde eine vorgelegte Anzeige als Antrag auf Erlass einer Anordnung nach Art. 26 ansehen.

6.3

Besonderheiten bei der Sperrung von Wanderwegen 2 2
Bei der behördlichen Oberprüfung der Rechtmäßigkeit von Sperren nach Art. 29 (vgl. unten Nr. III) ist besonders auf solche Sperren zu achten, die bestehende Wanderwege oder zum Wandern geeignete Privatwege betreffen. Gerade die Sperrung solcher Wege hat in der Vergangenheit zu Konflikten zwischen Grundeigentümern und Erholung Suchenden geführt. Die Bedeutung des Wanderns als einer für breite Bevölkerungskreise besonders beliebten Erholungsart verlangt bei solchen Absperrungen eine sorgfältige Abwägung der Interessen. Die Voraussetzungen des Art. 29 werden bei Wanderwegen wesentlich seltener zu bejahen sein als bei sonstigen Flächen, sodass eine auch kurzzeitige Einschränkung des Betretungsrechts auf diesen Wegen vielfach als unzulässig anzusehen ist.

7. Erhebung eines Entgelts

Die Ausübung des Betretungsrechts ist für jedermann unentgeltlich (Art. 22 Abs. 1). Die Erhebung eines Entgelts ist daher nur unter den Voraussetzungen zulässig, die das BayNatSchG für die Einschränkung des Betretungsrechts durch Eigentümer oder sonstige Berechtigte vorsieht. Dies bedeutet im Einzelnen:

7.1

Entgelte können nur erhoben werden, wenn die betreffenden Grundstücke nach Art. 22 Abs. 3 – also mindestens durch die Aufstellung deutlich sichtbarer Tafeln, die auf die Sperrung bzw. die Erhebung eines Entgelts hinweisen – gesperrt sind.

7.2

Der Entgelterhebung muss eine behördliche Gestattung der Grundstückssperrung nach Art. 30 Abs. 1 vorausgehen.

7.3

Die Zulässigkeit der Grundstückssperrung zwecks Entgelterhebung beurteilt sich nach Art. 29, insbesondere nach Nr. 1 (Entgelterhebung als Gegenleistung für freiwillige Aufwendungen, die das Betretungsrecht erst ermöglichen, es erleichtern oder annehmlicher machen). Eine Sperrung aus diesem Grunde kann z.B. zulässig sein, wenn der Grundeigentümer oder sonstige Berechtigte notwendige Aufwendungen für Wege und besondere Anlagen gemacht hat, durch die die Ausübung des Betretungsrechts nicht nur erleichtert, sondern erst ermöglicht wird (z.B. durch Schaffung eines Zugangs zu einer Klamm), und wenn für solche Wege und Anlagen laufend Unterhaltungsarbeiten erforderlich sind.
Das Gleiche gilt, wenn den Erholung Suchenden besondere Einrichtungen zur Verfügung gestellt werden, die in der freien Natur sonst nicht vorhanden sind (z.B. Umkleidekabinen bei Badeplätzen, sanitäre Einrichtungen, Abfallkörbe usw.). In jedem Fall ist jedoch die Zulässigkeit einer solchen Nutzung zu prüfen, wobei insbesondere Art. 6 Abs. 1 Buchst. d, Abs. 3 zu beachten ist.
Für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Sperren gilt Folgendes:

1 [Amtl. Anm.:] Überschrift redaktionell eingefügt
2 [Amtl. Anm.:] Überschrift redaktionell eingefügt

III. Verfahren bei Gestattungen und Beseitigungsanordnungen

1. Zuständigkeit

1.1 

Bedarf die Errichtung einer Sperre bereits nach anderen Vorschriften einer behördlichen Gestattung, so bleibt es bei der Zuständigkeit der hierfür vorgesehenen Behörde. Diese hat jedoch für die Entscheidung das Einvernehmen mit der unteren Naturschutzbehörde herzustellen, sofern bundesrechtlich keine anderweitige abschließende Verfahrensregelung getroffen ist (Art. 30 Abs. 1 Satz 1). Insofern stellt Art. 30 Abs. 1 Satz 1 eine Sonderregelung gegenüber der allgemeinen Vorschrift des Art. 6 Abs. 1 Satz 3 dar, die für diesen Fall lediglich die Anhörung der unteren Naturschutzbehörde vorsieht. Das Verfahren richtet sich nach den für die Gestattungspflicht maßgebenden Vorschriften (BayVGH, BayVBl 1974, 135).

1.2 

Ist nach anderen Vorschriften eine behördliche Gestattung nicht erforderlich, so bedarf die Errichtung einer Sperre einer Genehmigung der unteren Naturschutzbehörde (Art. 30 Abs. 1 Satz 2), die hierüber in eigener Zuständigkeit entscheidet.
Genehmigungsfrei sind lediglich Sperren von Forstpflanzgärten, Forstkulturen und Sonderkulturen mit einer Fläche bis zu 5 ha (Art. 30 Abs. 1 Satz 3); diese Freistellungen sind, da es sich um eine Ausnahmevorschrift handelt, eng auszulegen. Keiner Genehmigung nach Art. 30 bedürfen Sperren, die das Betretungsrecht nicht einschränken, sondern nur darauf hinweisen, dass das Betretungsrecht nicht besteht (z.B. die Sperrung einer Mahdwiese während der Nutzzeit durch Abpflocken), weil insoweit das Betretungsrecht nach Art. 25 ausgeschlossen ist (vgl. oben II.6.2).
Kurzzeitige Sperrungen bedürfen gleichfalls keiner Genehmigung; sie müssen aber unverzüglich der unteren Naturschutzbehörde angezeigt werden (Art. 30 Abs. 1 Satz 4). Kurzzeitige Sperren kommen vor allem im Fall des Art. 29 Nr. 3 (vgl. oben Nr. II 6.2.3) in Betracht; sie sind jedoch auch im Fall des Art. 29 Nr. 1 (vgl. oben Nr. II 6.2.1) denkbar, wenn nämlich ohne Sperrung die zulässige Nutzung des Grundstücks nicht unerheblich behindert oder eingeschränkt würde. Hierunter fällt etwa das Zertrampeln einer Wiese nach der Nutzzeit.

2. Gestattung neuer Sperren

Bei der Überprüfung des Antrags auf Errichtung einer Sperre ist Folgendes zu beachten:

2.1 

Kommt die Behörde zu dem Ergebnis, dass eine der Voraussetzungen nach Art. 29 vorliegt, so ist grundsätzlich die Gestattung zu erteilen, soweit nicht andere Rechtsvorschriften dem entgegenstehen.
Eine völlige oder teilweise Versagung der Gestattung ist in diesem Fall nur nach Art. 32 Abs. 2 möglich, wenn nämlich die unbeschränkte oder beschränkte Zugänglichkeit eines Grundstücks im überwiegenden Interesse einer Vielzahl Erholung Suchender geboten ist. Das Erfordernis einer unbeschränkten Zugänglichkeit ist gegeben, wenn es zur Ausübung des Betretungsrechts notwendig ist, das gesamte Grundstück der Allgemeinheit zur Verfügung zu stellen. Als Möglichkeit des beschränkten Zuganges kommt einmal eine räumliche Begrenzung in Betracht, zum anderen eine zeitliche Einschränkung (z.B. Ausschluss des freien Zugangs während der Nacht etwa aus Sicherheitsgründen, freier Zugang nur an Wochenenden im Hinblick auf den dann herrschenden starken Erholungsverkehr oder auch Beschränkungen des Zuganges gerade an Wochenenden). In solchen Fällen ist für die nicht diesen Einschränkungen unterliegenden Grundstücksteile oder Zeiten die verlangte Gestattung zu erteilen.
In jedem dieser Fälle ist eine Entschädigung zu gewähren (Art. 32 Abs. 2 Satz 2, vgl. hierzu Nr. IV.3).

2.2 

Liegt keine der Voraussetzungen des Art. 29 vor, so hat die Behörde vorbehaltlich anderer Rechtsvorschriften folgende Möglichkeiten:
2.2.1 
Die Gestattung zur Errichtung einer Sperre ist zu versagen, wenn die Sperre dem gegenwärtigen oder absehbaren zukünftigen Interesse der Erholung suchenden Bevölkerung widerspricht (Art. 30 Abs. 2 Satz 1).
Dabei muss die Lage des Grundstücks im größeren Raum berücksichtigt werden. Es kommt nicht nur auf die Erholungsbedürfnisse der in der Gemeinde ansässigen Bevölkerung an. Ist das Gebiet z.B. als Naherholungsgebiet, Naturpark, Erholungswald oder dergleichen in landesplanerischen Programmen und Plänen oder in Landschaftsplänen ausgewiesen, so ist ein strenger Maßstab anzulegen. Es darf ferner nicht nur auf die augenblicklichen Verhältnisse abgestellt werden. Auch zukünftige Entwicklungen, die sich etwa infolge einer beabsichtigten Verkehrserschließung abzeichnen, müssen mitberücksichtigt werden. Ferner ist die Gefahr etwaiger Bezugsfälle zu bedenken.
2.2.2 
Die Errichtung einer Sperre kann gestattet werden, wenn das Interesse der Erholung suchenden Bevölkerung nicht die sofortige Versagung der Gestattung erforderlich macht (Art. 30 Abs. 2 Satz 2). In diesen Fällen kommt jedoch nur eine widerrufliche Gestattung in Betracht, um jederzeit, insbesondere bei Zunahme des Erholungsbedürfnisses auf diesen Flächen, die Sperre, die der Grundeigentümer insoweit auf eigene Gefahr errichtet, entschädigungslos beseitigen zu können (Art. 30 Abs. 3 Satz 3). Soweit bereits eine spätere Inanspruchnahme zu Erholungszwecken absehbar ist, kann von vornherein eine dementsprechende Befristung festgelegt werden. Ebenso ist es nach Art. 30 Abs. 2 Satz 3 möglich, neben der vorläufigen widerruflichen Gestattung bestimmte, bereits jetzt erforderliche Auflagen festzusetzen, z.B. über die zeitweilige Offenhaltung des Grundstücks oder eines Durchgangs.
Weiterhin besteht in wasserrechtlichen Verfahren die Möglichkeit, den Genehmigungsinhabern die Auflage zu erteilen, für Zwecke des Naturgenusses und der Erholung einen freien Zugang zum jeweiligen Gewässer zu schaffen (Art. 15 BayWG). Das ist insbesondere bei der Herstellung neuer Gewässer, z.B. im Wege des Kiesabbaus, von Bedeutung.
2.2.3 
Die Gestattung kann nach pflichtgemäßem Ermessen der Behörde entweder versagt oder erteilt werden, wenn die Sperre nicht dem Interesse der Erholung suchenden Bevölkerung widerspricht. Ist eine Erteilung der Gestattung beabsichtigt, so soll die Behörde diese, weil auf sie kein Rechtsanspruch besteht, nur unter Widerrufsvorbehalt erteilen; sie kann außerdem auch Auflagen nach Art. 30 Abs. 2 Satz 3 festsetzen. Insoweit ist die Naturschutzbehörde Sachwalterin des öffentlichen Interesses an Naturgenuss und Erholung; sie hat sich unabhängig vom konkret bestehenden Bedarf an Erholungsflächen allgemein für eine Freihaltung der in der freien Natur gelegenen Flächen einzusetzen.

3. Beseitigung bestehender Sperren

Es bestehen folgende Möglichkeiten, bereits bestehende Sperren zu beseitigen:

3.1 

Sperren, die nach Vorschriften außerhalb des BayNatSchG rechtswidrig sind, können nach den hierfür infrage kommenden allgemeinen Rechtsgrundlagen beseitigt werden, z.B. nach Art. 100 BayBO. Daneben kann die Behörde bei Sperren, die nur auf Widerruf gestattet werden, von der Möglichkeit des Widerrufs Gebrauch machen.

3.2 

Besteht eine Sperre, die nach Art. 30 Abs. 2 nicht genehmigungspflichtig ist, so ist die untere Naturschutzbehörde befugt, die Beseitigung dieser Sperre, insbesondere auch von Schildern, anzuordnen (Art. 30 Abs. 3 Satz 1). Eine etwa bereits vorliegende behördliche Gestattung für diese Sperre erlischt mit Erlass der Beseitigungsanordnung (Art. 30 Abs. 3 Satz 2).

3.3 

Verstößt die Sperre zwar nicht gegen Art. 29, ist aber die beschränkte oder unbeschränkte Zugänglichkeit zum Grundstück im überwiegenden Interesse einer Vielzahl von Erholung Suchenden geboten, so kann die untere Naturschutzbehörde gegen Entschädigung nach Art. 32 Abs. 2 eine Beseitigungsanordnung erlassen (siehe unten Nr. IV. 2.3).

3.4 

Die Anwendung der den unteren Naturschutzbehörden übertragenen Befugnisse erfordert ein besonders umsichtiges Vorgehen. Richtschnur sollte zwar eine möglichst weitgehende Öffnung von Erholungsflächen für die Allgemeinheit sein. Jedoch muss jeder Einzelfall im Hinblick auf alle Umstände geprüft werden. Bei der Prüfung, ob eine bestehende, formell rechtmäßige oder wenigstens von den Behörden bisher geduldete Sperre beseitigt werden muss, sind die Interessen der Berechtigten gegenüber den Interessen der Erholung suchenden Bevölkerung sorgfältig abzuwägen. Bezüglich des Erholungsbedürfnisses gelten dieselben Überlegungen wie bei der Prüfung der Zulässigkeit neuer Sperren (vgl. Nr. 2.2.1).
Ferner ist – anders als bei der Prüfung der Zulässigkeit neuer Sperren – zu berücksichtigen, dass es eine Härte bedeuten kann, wenn schon seit langer Zeit bestehende Sperrungen, insbesondere solche, die der Einfriedung eines Wohngrundstückes dienen, beseitigt werden sollen. Bei Wohngrundstücken, die bei In-Kraft-Treten dieses Gesetzes eingefriedet waren, ist in der Regel davon auszugehen, dass das eingefriedete Besitztum dem Wohnbereich zugehört. Ein Anzeichen dafür ist die Gestaltung der Flächen, z.B. als Hausgärten oder das Wohngebäude umgebende Parks. In solchen Fällen wird in der Regel ein Betretungsrecht nach Art. 22 nicht zu eröffnen sein, u. U. allerdings ein Durchgangsrecht nach Art. 31, z.B. bei Seeufergrundstücken (siehe unten Nr. III. 4.).
Die Interessen der Berechtigten werden in der Regel jedoch dann zurückstehen müssen, wenn eine nach Art. 29 zu Sperrungen berechtigende Nutzung nicht einmal im Ansatz erkennbar ist (z.B. bei Absperrungen, die lediglich den Zweck haben, das Eigentum abzugrenzen ohne einen Wohnbereich zu schützen).
Die Beseitigung einer Sperre ist dann nicht als vordringlich anzusehen, wenn den Erholung Suchenden an anderer Stelle in der Nähe gleichwertige Erholungsmöglichkeiten in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen und die Inanspruchnahme der freien Grundstücksflächen für Erholung Suchende keine höherwertigen Interessen, z.B. solche des Naturschutzes, verletzt. Wenn etwa ein noch gesperrtes Seeufergrundstück im Hinblick auf seine Beschaffenheit ohne Beeinträchtigung von Belangen des Naturschutzes betreten werden könnte und andere, an sich zugängliche Flächen sich nicht für das Betreten eignen, sollte die Beseitigung der Sperre angeordnet werden. Andererseits erscheint die Beseitigung von Sperren dann nicht geboten, wenn durch die Sperren gleichzeitig wertvolle Flächen geschützt werden, die sich ohnehin für das Betreten durch Erholung Suchende nicht eignen und daher bei Eröffnung eines größeren Erholungsverkehrs nach Art. 26 wieder gesperrt werden müssten. Es wird daher in der Regel nicht anzustreben sein, dass die gesamten unmittelbar an das Wasser angrenzenden Uferbereiche eines Sees betreten werden können. Davon unberührt bleibt die Frage der Schaffung von Rundwanderwegen an Seen; auch bei der Streckenführung solcher Wege besteht jedoch die Notwendigkeit, auf wertvolle Biotope (z.B. Schilfzonen, Brutplätze für Vögel etc.) Rücksicht zu nehmen.
Um im Einzelfall abwägen zu können, empfiehlt es sich, vorhandene Unterlagen über die Eignung von Erholungsflächen heranzuziehen, wie sie etwa Landschaftspläne, Grünordnungspläne, die Biotopkartierung oder ähnliche Untersuchungen (z.B. „Die Südbayerischen Seen“, Heft 1 der Schriftenreihe der Bayerischen Landesstelle für Naturschutz) darstellen. Besonders dann, wenn in solchen Plänen oder Untersuchungen ein Gesamtkonzept für die Ordnung der Erholungsräume erkennbar ist, sollte bei Einzelmaßnahmen nach diesem Gesamtkonzept vorgegangen werden. Hiernach lassen sich die zu treffenden Maßnahmen auch am ehesten gegenüber den Betroffenen und der interessierten Öffentlichkeit rechtfertigen.

4. Öffnung von Durchgängen

Neben der völligen Beseitigung der Sperre kommt als weniger einschneidende Maßnahme unter den Voraussetzungen des Art. 31 eine Anordnung in Betracht, wonach auf einem Grundstück für die Allgemeinheit ein Durchgang offen zu halten ist. Besondere Bedeutung hat die Bestimmung für den Zugang zu den See- und Flussufern. Sie ermöglicht hier nicht nur Stichwege zum Ufer, sondern auch Durchgänge am Ufer entlang.
Eine solche Anordnung kann auch getroffen werden, wenn zwar der Grundeigentümer oder sonstige Berechtigte bei Anwendung der Grundsätze des Art. 29 übermäßig beeinträchtigt würde, wenn aber die Öffnung eines Durchganges im überwiegenden Interesse einer Vielzahl Erholung Suchender geboten ist (Art. 32 Abs. 2). Dem Grundeigentümer oder sonstigen Berechtigten ist dann eine Entschädigung zu gewähren (vgl. unten Nr. IV. 3.).

5. Beteiligung anderer Behörden, Anhörung der Betroffenen, Grundstücke im Eigentum des Freistaates Bayern

Soweit gestattungspflichtige Sperren für forstwirtschaftliche Maßnahmen oder zum Schutz landwirtschaftlicher Grundstücke errichtet werden oder Zwecken der Land- und Forstwirtschaft dienende Sperren beseitigt werden sollen, sind die zuständigen Behörden der Land- und Forstwirtschaft (Ämter für Landwirtschaft, Forstämter), soweit gestattungspflichtige Sperren zum Schutz fischereiwirtschaftlich genutzter Grundstücke errichtet werden oder Zwecken der Fischerei dienende Sperren beseitigt werden sollen, die zuständigen Bezirksfischereifachberater bzw. die Bayerische Landesanstalt für Fischerei anzuhören.
Vor Erlass einer Beseitigungsanordnung ist allgemein den davon Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Dabei ist auf die freiwillige Beseitigung durch den Betroffenen hinzuwirken. Die in Art. 33 Abs. 3 festgelegte Verpflichtung macht Maßnahmen nach Art. 30 Abs. 3 und Art. 31 gegen den Freistaat Bayern als Grundstückseigentümer grundsätzlich entbehrlich. Sollten dennoch im Einzelfall innerhalb der staatlichen Verwaltung über die Notwendigkeit zur Öffnung von Grundstücken zu Zwecken der Erholung unterschiedliche Auffassungen bestehen, ist zwischen der zuständigen unteren Naturschutzbehörde und der das jeweilige Grundstück verwaltenden Stelle des Freistaates Bayern als Grundstückseigentümer (z.B. Bezirksfinanzdirektion, Forstamt, Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen) in gegenseitigem Benehmen eine Klärung herbeizuführen.

IV. Maßnahmen mit enteignender Wirkung

1. Sozialbindung des Eigentums

Art. 32 Abs. 1 stellt klar, dass sich die für den Grundeigentümer oder sonstigen Berechtigten ergebenden Beeinträchtigungen durch Maßnahmen nach Art. 30 und 31 im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG, Art. 103 Abs. 2, Art. 158 Satz 1 BV) halten, wenn sie sich aus der Anwendung des V. Abschnitts des Bayerischen Naturschutzgesetzes unter Beachtung des Art. 29 ergeben.
Der Grundeigentümer hat dabei insbesondere der Tatsache Rechnung zu tragen, dass sein Grundbesitz als Teil der Landschaft auch anderen Menschen, die in ihr Freude und Erholung suchen, dienen soll. Durch das Recht zum Betreten und zum vorübergehenden Aufenthalt wird das Eigentum nicht seiner primären Zweckbestimmung entfremdet, es werden vielmehr nur Bindungen wirksam, die sich aus der naturgegebenen Lage des Grundstücks ergeben (vgl. BVerwGE 4, 57/60) und die letztlich auf einen beschränkten Gemeingebrauch an der freien Natur insgesamt hinauslaufen. Art. 32 Abs. 1 geht demnach davon aus, dass durch die Regelungen des V. Abschnitts nur eine an sich bereits vorhandene Pflichtigkeit zu einer Pflicht im Rechtssinne verdichtet wird.

2. Enteignung

2.1

Dagegen haben die in Art. 32 Abs. 2 genannten Maßnahmen (Versagung von Gestattungen, Anordnung der Beseitigung von Sperren, Anordnung zur Offenhaltung eines Durchgangs) enteignenden Charakter. Die Maßnahmen sind nur aufgrund eines besonderen Interesses der Allgemeinheit zulässig, d.h. nur dann, wenn die Zulässigkeit des Grundstücks für eine große Zahl von Erholung Suchenden notwendig ist und deren Interesse überwiegt.

2.2

Eine behördliche Maßnahme nach Art. 32 Abs. 2 muss sich darauf beschränken, das Grundstück zugänglich zu machen. Soll darüber hinaus das Grundstück mit besonderen Erholungseinrichtungen (z.B. befestigter Weg) versehen werden, so kann dies nicht auf Art. 32 Abs. 2 gestützt werden. In solchen Fällen ist die entsprechende Nutzung des Grundstücks durch privatrechtliche Vereinbarungen, ggf. durch Ausübung eines Vorkaufsrechts nach Art. 34 oder durch förmliche Enteignung nach Art. 35 sicherzustellen.

2.3

Wird eine zulässige Sperre nach Art. 30 Abs. 3 beseitigt und dabei zu Unrecht die Entschädigungspflicht nach Art. 32 Abs. 2 verneint, kann auf Antrag nachträglich eine Entschädigung gewährt werden. Treten die Umstände, die zu einer Sperre berechtigen, nachträglich ein, kann Entschädigung erst gewährt werden, wenn ein Antrag auf Errichtung der Sperre abgelehnt wurde (Art. 30 Abs. 1, Art. 32 Abs. 2).

2.4

Vor einer Maßnahme nach Art. 32 Abs. 2 soll die Behörde versuchen, sich an dem fraglichen Grundstück im Einvernehmen mit dem Eigentümer oder sonstigen Berechtigten die zivilrechtliche Verfügungsbefugnis in einer dem Erholungszweck entsprechenden Weise zu verschaffen. Dabei kommt insbesondere die Anpachtung oder die Bestellung eines dinglichen Rechts (z.B. Dienstbarkeit) in Betracht. Soweit es der Erholungszweck erfordert, kann auch der Erwerb, sei es freihändig, sei es durch Ausübung eines Vorkaufsrechts (Art. 34), veranlasst sein. Sind weder einvernehmliche Lösungen noch Maßnahmen nach Art. 32 Abs. 2 ausreichend oder möglich, ist die Durchführung einer förmlichen Enteignung (Art. 35) zu prüfen. Die Entscheidung darüber, welcher Weg beschritten wird, ist nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten und unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu treffen; anzustreben ist grundsätzlich die größtmögliche Sicherung der Erholungsausübung bei geringstem finanziellen Aufwand. In Gebieten, in denen eine Flurbereinigung durchgeführt wird, sollte auch die Möglichkeit geprüft werden, ob die erforderliche Verfügungsbefugnis an dem fraglichen Grundstück nicht im Rahmen dieses Verfahrens erreicht werden kann.

3. Entschädigung

Für Umfang und Art der Entschädigung gelten nach Art. 32 Abs. 2 Halbsatz 2 und Art. 36 Abs. 1 die Art. 8 bis 13 des Bayerischen Gesetzes über die entschädigungspflichtige Enteignung – BayEG – vom 11. November 1974 (GVBl S. 610), vgl. Art. 49 BayEG (siehe auch die Bekanntmachung des StMI vom 8. Februar 1976, MABl S. 149, über den Vollzug des Gesetzes über die entschädigungspflichtige Enteignung). Die Entschädigung ist in Geld zu leisten. Insbesondere ist zu beachten:

3.1

Besteht noch keine Sperre und wird die Errichtung einer solchen aus überwiegendem Allgemeininteresse versagt, obwohl der Grundeigentümer nach Art. 29 zur Absperrung berechtigt wäre, so ist der Eigentümer nach Enteignungsgrundsätzen zu entschädigen. Dabei ist regelmäßig die Verkehrswertminderung des Grundstücks zu erstatten (Art. 49, Art. 10 Abs. 1 BayEG).

3.2

Bei der Beseitigung von Sperren oder bei der Offenhaltung eines Durchgangs kann es erforderlich sein, vorhandene bauliche Anlagen (z.B. Zäune) zu beseitigen. Waren die Anlagen rechtmäßig errichtet, so ist hierfür Entschädigung zu leisten (Art. 32 Abs. 3). In diesen Fällen ist nach dem BayEG Entschädigung für den Wert der Sperre und die Kosten der Beseitigung zu gewähren. Sollten durch die Öffnung eines Grundstücks und den daraufhin einsetzenden Erholungsverkehr am Grundstück weitere Schädigungen eintreten, die dem Grundeigentümer nicht mehr zugemutet werden können, so gilt hierfür Nr. 2.3 und 3.1.

4. Entschädigungspflicht

Die Entschädigungspflicht trifft den durch die Maßnahme Begünstigten (Art. 32 Abs. 4). Insoweit kommen bei überwiegend örtlicher Bedeutung der Maßnahme Gemeinden, Landkreise und Bezirke, bei überwiegend überörtlicher Bedeutung der Staat in Betracht.

5. Verfahren

5.1

Über die Entschädigung ist in der Regel zusammen mit der enteignenden Maßnahme (Versagung der Gestattung, Anordnung nach Art. 30 Abs. 3, Anordnung nach Art. 31 Satz 2) zu entscheiden. Für das Verfahren zur Festsetzung der Entschädigung gilt Art. 32 Abs. 5. Zuständig ist in der Regel die untere Naturschutzbehörde; eine andere Behörde kann zuständig sein, wenn die enteignende Maßnahme in der Versagung einer Gestattung liegt und die Gestattungspflicht für die Sperre außerhalb des Naturschutzgesetzes begründet ist (vgl. Art. 30 Abs. 1). Als zweckmäßig wird sich vielfach die Einschaltung von Sachverständigen, insbesondere der Land- und Forstwirtschaft, erweisen.

5.2

Beabsichtigt die Behörde eine Maßnahme im Sinn des Art. 32 Abs. 2, die nach Art. 32 Abs. 4 eine Entschädigungspflicht für eine Gebietskörperschaft auslöst, so ist vor Erlass der Maßnahme das Benehmen mit der Gebietskörperschaft herzustellen, um die Zahlung der Entschädigungssumme zu regeln.

5.3

Soweit wegen der überörtlichen Bedeutung einer Maßnahme der Freistaat Bayern begünstigt und daher entschädigungspflichtig ist, ist vor Erlass des Verwaltungsakts auf dem Dienstweg die Zustimmung des Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen1 einzuholen. Hierbei ist auch zu klären, ob der durch die Entschädigungsleistung zu erwartende Bedarf an Haushaltsmitteln zur Verfügung steht. Die zur Entschädigung erforderlichen Mittel werden nach Bestandskraft der von der Behörde getroffenen Maßnahme (Gestaltungsversagung, Beseitigungsanordnung u. ä.) über die Regierungen den unteren Naturschutzbehörden zur Bewirtschaftung zugewiesen.

5.4

Das Verfahren nach Art. 32 Abs. 5 ist auch anzuwenden, wenn eine Entschädigung beantragt wird, obwohl die vorausgegangene behördliche Maßnahme nach Art. 30, 31 sich im Rahmen der Eigentumsbindung (Art. 32 Abs. 1) hält.

1 [Amtl. Anm.:] Seit 14. Oktober 2003 Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz.

V. Schlussbemerkungen, Berichtspflicht

1.

Bei der Vorbereitung und dem Erlass von behördlichen Maßnahmen nach dem V. Abschnitt des Bayerischen Naturschutzgesetzes wird es wesentlich auch auf die tatsächlichen Feststellungen, z.B. die örtlichen Verhältnisse, ankommen. Für die Ermittlung sollen sich die unteren Naturschutzbehörden vorzugsweise der hauptamtlichen Fachkräfte (Art. 37 Abs. 3), der teilweise noch tätigen ehrenamtlichen Naturschutzberater und der Naturschutzwacht bedienen. Der Naturschutzbeirat ist in den in der Verordnung über die Naturschutzbeiräte vom 28. Mai 1974 (GVBI S. 250) vorgesehenen Fällen zu beteiligen.

2.

Die Regierungen als höhere Naturschutzbehörden werden unter Bezugnahme auf die zum 20. Februar 1975 erstatteten Berichte gebeten, aufgrund der Angaben der unteren Naturschutzbehörden dem Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen33 einen weiteren Bericht bis zum 1. Januar 1977 zu erstatten. Hierbei sollen die von den Naturschutzbehörden erlassenen Anordnungen zahlenmäßig aufgeführt werden; zwischen Maßnahmen zur Einräumung und zum Ausschluss des Erholungsrechts ist zu unterscheiden. Ferner ist anzugeben, in welchen Fällen eine Entschädigung zu leisten war und welchen Betrag sie umfasste. Außerdem sollen die Fälle mitgeteilt werden, in denen Gebietskörperschaften Grundstücke zur Ausübung des Erholungsrechts erworben haben.
I. A
gez. Dr. Heigl
Ministerialdirektor
LUMBl 1976 S. 135

3 [Amtl. Anm.:] Seit 14. Oktober 2003 Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz.