Inhalt

VGH München, Urteil v. 15.06.2016 – 15 N 15.1583
Titel:

Veränderungssperre zur Beschränkung der Zulässigkeit von Anlagen für soziale Zwecke (u.a. Asylbewerbereinrichtungen)

Normenketten:
BauGB § 1 Abs. 3, § 14 Abs. 1
BauNVO § 1 Abs. 4 bis 9, § 5 Abs. 2 Nr. 7
Leitsatz:
Eine städtebauliche Rechtfertigung für einzelne Festsetzungen oder die gesamte Planung fehlt insbesondere, wenn die Planung nur wegen der mit der Regelung verbundenen negativen (ausschließenden) Wirkung erfolgt. Ein gewisses Indiz dafür, dass die Planung in erster Linie der Verhinderung eines Bauvorhabens dient, kann schon darin gesehen werden, dass im Aufstellungsverfahren außer dem Aufstellungsbeschluss bisher nichts geschehen ist. (redaktioneller Leitsatz)
Schlagworte:
Veränderungssperre, Asylbewerbereinrichtung, Dorfgebiet, Planung, Beschränkung, Anlage

Tenor

I.
Die am 27. März 2015 bekannt gemachte Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet „O.-...“ ist unwirksam.
II.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1
Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines u. a. mit einer leer stehenden Gastwirtschaft bebauten Grundstücks im Zentrum von K.../O. Am 27. Mai 2014 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, für „O.-...“ einen qualifizierten Bebauungsplan mit Grünordnungsplan aufzustellen, in dessen Geltungsbereich auch das Grundstück der Antragstellerin liegt; dieser Beschluss wurde am 6. Juni 2014 ortsüblich bekannt gemacht.
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Im Februar 2015 reichte die Antragstellerin einen Bauantrag mit dem Ziel ein, neben einem Ausbau des Ober- und des Dachgeschosses die Nutzung des gesamten Gebäudes in eine Unterkunft mit (lt. den Grundrisszeichnungen) 92 Plätzen für Asylbewerber zu ändern. Am 24. März 2015 versagte die Antragsgegnerin dazu ihr Einvernehmen und beschloss zugleich eine Veränderungssperre für das Plangebiet „O.-...“. Diese Satzung wurde am 27. März 2015 ortsüblich bekannt gemacht.
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Gemäß dem Aufstellungsbeschluss ist es das Ziel der Bauleitplanung, ein Dorfgebiet festzusetzen; die kleinteilige dörfliche Struktur soll erhalten und gefördert werden, der Wohnraumbedarf soll gedeckt und die noch bestehenden landwirtschaftlichen Betriebe sollen geschützt werden. Soziale Einrichtungen sollen nur ausnahmsweise, Asylbewerbereinrichtungen nur mit bis zu ca. 20 Unterbringungsplätzen, für zulässig erklärt werden.
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Am 23. Juli 2015 ging beim Verwaltungsgerichtshof der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ein. Sie beantragt,
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die Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet „O.- ...“ vom 25. März 2015, bekannt gemacht am 27. März 2015, für nichtig zu erklären.
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Die Planung ziele allein darauf ab, die seitens der Antragstellerin beabsichtigte Nutzung auszuschließen, die Veränderungssperre solle eine schlechterdings nicht zu rechtfertigende Bauleitplanung sichern.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Dem Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans lägen ausreichende planerische Vorstellungen zugrunde; insbesondere solle sichergestellt werden, dass die Ortsmitte von O. auch künftig ihre Funktion als solche erfüllen kann. Mit der auf eine bestimmte Größe beschränkten Zulassung von sozialen Einrichtungen solle deren städtebauliche Verträglichkeit sichergestellt werden.
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Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligt sich ohne eigene Antragstellung am Verfahren, sie hält die Planung für vorgeschoben, um die Umnutzung des ehemaligen Gasthofs in eine Asylbewerberunterkunft mit mehr als 20 Plätzen zu verhindern. Die als Schutzziel der Planung behauptete „kleinteilige dörfliche Struktur“ sei, abgesehen davon, dass es dabei nicht um die Art, sondern das Maß der baulichen Nutzung gehe, vor Ort weder vorhanden noch in absehbarer Zeit realisierbar. Das planerische Konzept gehe an den am Kirchplatz vorhandenen Verhältnissen, die vor allem von dem Gaststättengebäude, Gehöften, einem Pfarrgebäude und der Kirche geprägt seien, vorbei. Die von § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO vorgesehenen Differenzierungsmöglichkeiten erlaubten die von der Antragsgegnerin bei den nur ausnahmsweise zulässigen sozialen Einrichtungen geplante Beschränkung nicht, weil diese Regelung nicht einen bestimmten, in der sozialen und ökonomischen Realität bereits vorhandenen Anlagentyp beschreibe. Bei Asylbewerberunterkünften sei keine Feinsteuerung nach der Anzahl der Personen möglich. Die Belegungsdichte bestimme sich nach der Größe der Anlage, auf die im Bauleitplanverfahren durch Festsetzungen zum Maß der Nutzung Einfluss genommen werden könne und die im Einzelgenehmigungsverfahren anhand des Gebots der Rücksichtnahme zu prüfen sei. Für die von der Gemeinde angestrebte Differenzierung seien auch keine städtebaulichen Gründe erkennbar. Bezüglich anderer Nutzungen mit „höherer Belegungsdichte“ im Planungsumgriff wie etwa eines weiterhin allgemein zulässigen Beherbergungsbetriebs oder eines Wohnheims habe die Antragsgegnerin keinerlei Überlegungen angestellt. Auch für die vorgesehene geschossweise Festsetzung von Nutzungen (§ 1 Abs. 7 BauGB) fehlten die tatsächlichen Voraussetzungen; es sei nicht ersichtlich, wie dieses Ziel absehbar erreicht werden könnte. Infolgedessen sei die Planung nicht gemäß § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich.
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Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Akten der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Über den zulässigen Normenkontrollantrag konnte im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
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Der Antrag ist begründet.
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Die am 27. März 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre für das Gebiet „O.-...“ ist für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO), weil der zu sichernden Planung nicht ausräumbare Mängel entgegenstehen (§ 14 Abs. 1 BauGB, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
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Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB) gefasst ist. Die Bauleitplanung muss im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre, das ist regelmäßig die ortsübliche Bekanntmachung der Satzung (vgl. § 16 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 i. V. m. § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB), so weit konkretisiert sein, dass die Erforderlichkeit der Veränderungssperre als Sicherungsmittel nachvollzogen werden kann. Hierfür muss ein Mindestmaß des Inhalts des Bebauungsplans abzusehen sein. Der Planung dürfen keine schon in diesem frühen Stadium erkennbaren, nicht ausräumbaren Mängel entgegenstehen (zum Ganzen König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).
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Nach Lage der Dinge fehlt der zu sichernden Planung die Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Die danach nötige städtebauliche Rechtfertigung für einzelne Festsetzungen oder die gesamte Planung fehlt insbesondere, wenn die Planung nur wegen der mit der Regelung verbundenen negativen (ausschließenden) Wirkung erfolgt, wenn die Regelung von vorneherein funktionslos ist oder zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks ungeeignet ist, oder wenn die Planung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen überhaupt nicht oder nicht innerhalb des Zeitraums verwirklicht werden kann oder soll, für den Bauleitpläne aufgestellt werden (König a. a. O. Rn. 51 ff.).
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Hier liegen mehrere für die mangelnde städtebauliche Rechtfertigung der Bauleitplanung für das Gebiet „O.-...“ sprechende Gesichtspunkte vor.
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Ein gewisses Indiz dafür, dass die Planung in erster Linie der Verhinderung eines Bauvorhabens der Antragstellerin dient, kann schon darin gesehen werden, dass im Aufstellungsverfahren außer dem Aufstellungsbeschluss vom 27. Mai 2014 bisher nichts geschehen ist. Der Ende August 2015 übermittelte Verfahrensordner „Bebauungsplan Nr. 46“ enthält lediglich die besagte Entscheidung der Antragsgegnerin samt deren Bekanntmachung, Vortrag zu zwischenzeitlich unternommenen Verfahrensschritten ist im gerichtlichen Verfahren auch sonst nicht erfolgt.
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Das dem Aufstellungsbeschluss zugrunde gelegte städtebauliche Konzept für das Ortszentrum - die Erhaltung und Förderung der „kleinteiligen dörflichen Struktur“ - ist, was die Landesanwaltschaft Bayern in ihrer Stellungnahme bereits eingehend erläutert hat, mit den gegenwärtigen Verhältnissen vor Ort nicht vereinbar und auch als Ziel in einer überschaubaren Zukunft nicht realisierbar. Lageplan und Luftbild zeigen im Kernbereich des Plangebiets beiderseits des Kirchplatzes außer dem mit zwei großen Gebäuden bebauten Grundstück der Antragstellerin, der Kirche und dem Pfarrhaus im Wesentlichen die Gebäude von drei landwirtschaftliche Hofstellen mit mehreren entsprechend großen Zweckbauten sowie ein größeres unbebautes Grundstück unmittelbar östlich des Grundstücks der Antragstellerin. „Kleinteilige“ (Wohn)Bebauung ist nur in den im Westen und Osten an das Plangebiet anschließenden Bereichen in größerem Umfang anzutreffen.
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Eine gewisse „kleinteilige Struktur“ wäre eventuell durch entsprechende Festsetzungen zu den überbaubaren Grundstückflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB i. V. m. § 23 BauNVO) und zum Maß der Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i. V. m. §§ 16 ff. BauNVO) zu erreichen. Nach dem von der Gemeinde laut der Beschlusslage verfolgten Konzept soll die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung jedoch „überwiegend bestandsorientiert unter Berücksichtigung bestehenden Baurechts nach § 34 BauGB erfolgen“. Angesichts dieser Vorgabe bliebe für die Festsetzung kleinteiliger Bebauung praktisch nur die in das Plangebiet einbezogene nördliche Teilfläche des bisher unbebauten Grundstücks FlNr. ..., d. h. - geschätzt - eines Fünftels des Plangebiets.
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Die Gemeinde beabsichtigt, die Höchstzahl von 20 Unterbringungsplätzen für die ausnahmsweise Zulassung sozialer Einrichtungen, auch Asylbewerbereinrichtungen, auf der Grundlage von § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO als „exakten Ausnahmetatbestand zu formulieren“. Diese Vorgehensweise ist nicht von den in § 1 Abs. 9 BauNVO enthaltenen Möglichkeiten der Feinsteuerung der Art der baulichen Nutzung gedeckt. § 1 Abs. 9 BauNVO erlaubt es der Gemeinde unter anderem, bestimmte Unterarten ausnahmsweise zulässiger Nutzungen auszuschließen. Die Planungsfreiheit ist allerdings dadurch begrenzt, dass sich die Differenzierung auf bestimmte Anlagentypen beziehen muss, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt (BayVGH, U. v. 30.10.2014 - 1 N 13.2273 - juris Rn. 21 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 5.6.2014 - 4 BN 8/14 - ZfBR 2014, 574 = juris Rn. 10 m. w. N.). Hier fehlt es insoweit an der Beschreibung einer bestimmten Art von baulichen Anlagen; bei sozialen Anlagen wird hinsichtlich der Art der Nutzung grundsätzlich nicht danach unterschieden, ob beispielweise 10, 20 oder mehr Personen darin untergebracht oder betreut werden (können).
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Da der Veränderungssperre keine Planung zugrunde liegt, die mit § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB in Einklang steht, ist sie unwirksam.
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Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
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Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).
Rechtsmittelbelehrung:
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Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
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Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 8 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.8.1 und 9.8.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57).