Inhalt

VG Bayreuth, Urteil v. 24.10.2014 – B 1 K 13.668
Titel:

Genehmigung, touristischer Linienverkehr, öffentlicher Personennahverkehr, Beförderungszweck, Erlebniswert, touristische Zielsetzung, finanzielle Leistungsfähigkeit, gewerbliche Personenbeförderung

Normenkette:
PBefG §§ 13 II, 42
Schlagworte:
Genehmigung, touristischer Linienverkehr, öffentlicher Personennahverkehr, Beförderungszweck, Erlebniswert, touristische Zielsetzung, finanzielle Leistungsfähigkeit, gewerbliche Personenbeförderung

Tenor

1. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides der Regierung von Oberfranken vom 22.03.2013 in der Gestalt deren Widerspruchsbescheides vom 06.08.2013 verpflichtet, der Klägerin die beantragte Genehmigung zum Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen erteilen.
2. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch die Klägerin durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 115 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 115 v. H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

Mit Schreiben vom 09.11.2011 beantragte die Klägerin die Erteilung der Genehmigung für einen touristischen Linienverkehr in der Stadt ... mit der Bezeichnung „Der ...-Bus“ gemäß § 42 PBefG, der mit einem Doppeldeckerbus durchgeführt werden sollte.
Die Klägerin übersandte mit Schreiben vom 14.01.2012 die Unterlagen zur Prüfung der subjektiven Berufszugangsvoraussetzungen für die Geschäftsführer (jeweils ein amtliches Führungszeugnis, Auszug aus dem Verkehrs- und aus dem Gewerbezentralregister für die drei Geschäftsführer), einen Handelsregisterauszug und die Nachweise zur Überprüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit, bestehend aus der Eigenkapitalbescheinigung in Höhe von ... € zum 30.09.2011 und den Unbedenklichkeitsbescheinigungen des Finanzamtes, der Sozialversicherung und der Berufsgenossenschaft Verkehr. Zudem benannte die Klägerin Herrn N.L. zum Verkehrsleiter i. S. d. Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates und wies dessen fachliche Eignung durch Bescheinigung der IHK Nord Westfalen nach.
Per E-Mail vom 18.03.2012 übermittelte der Vertreter der Klägerin der Regierung einen vorläufigen Routenverlaufsplan und einen vorläufigen Fahrplan. Am 23.03.2012 wurde eine Probefahrt mit einem Doppeldeckerbus in ... durchgeführt.
Die Regierung von Oberfranken teilte der Klägerin am 19.03.2012 mit, dass der vorliegende Antrag an einigen Stellen nicht mehr aktuell sei (Beginn zum 01.04.2012 wegen noch durchzuführenden Anhörungsverfahrens nicht mehr möglich) bzw. vom Fahrplanentwurf abweiche (Anzahl der Fahrtenpaare, Linienlänge, Ausgangspunkt). Es wurde gebeten, den Antrag erneut zu stellen und wegen der Ausgestaltung des Fahrplans und der Tarife vorab Kontakt mit dem Verkehrsverbund Großraum Nürnberg (VGN), bei welchem die Stadt ... Mitglied sei, aufzunehmen.
Die Stadt ... teilte der Regierung von Oberfranken mit Schreiben vom 31.05.2012 mit, dass der Umweltsenat der Stadt ... in seiner Sitzung vom 08.05.2012 die Einrichtung eines touristischen Linienverkehrs aus gestalterischen und verkehrlichen Gründen abgelehnt habe.
Mit Schreiben vom 27.08.2012 gab die Regierung von Oberfranken der Klägerin wegen Fehlens eines endabgestimmten Fahrplans und der durch die Stadt ... mit Schreiben vom 31.05.2012 übersandten negativen Stellungnahmen zu der am 23.03.2012 durchgeführten Probefahrt bis zum 15.09.2012 Gelegenheit, den Antrag auf Erteilung der Genehmigung für den Linienverkehr zurückzunehmen.
Die Klägerin übermittelte am 17.09.2012 einen modifizierten Antrag ab dem 01.04.2013 für die Dauer von sieben Jahren, den fehlenden endabgestimmten Fahrplan und einen Linienverlaufsplan und teilte mit, dass sie ein der Verkehrslage und städtebaulichen Situation angemessenes Fahrzeug einsetzen werde und an dem Antrag festhalten wolle.
Am 28.09.2012 leitete die Regierung von Oberfranken das Anhörungsverfahren gemäß § 14 PBefG ein. Gehört wurden neben der Stadt ... alle Verkehrsunternehmen mit nach bzw. von ... ein- oder ausbrechenden öffentlichen Linienverkehren, die Stadtwerke ..., Verkehrs- und Park GmbH (im Folgenden: STVP) als vorhandenes Verkehrsunternehmen innerhalb der Stadt ..., die Industrie- und Handelskammer für Oberfranken, das Gewerbeaufsichtsamt, der Landesverband Bayer. Omnibusunternehmer und der Verkehrsverbund Großraum Nürnberg.
Die B. GmbH & Co.KG, die durch die Regierung nicht angehört worden war, erhob am 05.10.2012 Einwendungen gegen den Antrag der Klägerin. Die STVP und die Stadt ... lehnten den beantragten Verkehr in ihren Stellungnahmen vom 08.10.2012 und 10.10.2012 ab. Die Polizeiinspektion ...-Stadt sprach sich gegen einen Teil des geplanten Streckenverlaufs der Linie der Klägerin aus.
Die Klägerin erklärte am 08.11.2012, dass als Fahrzeug kein Doppeldeckerbus mehr geplant sei, sondern der Einsatz eines „Sunrise Cabrio auf Iveco Basis“ und dass sie aufgrund der geringeren Platzzahl gegenüber der Ausgangsplanung mit einem Doppeldeckerbus in absehbarer Zeit ein baugleiches Fahrzeug als potentielles Verstärkerfahrzeug vorhalten wolle.
Am 23.11.2012 wurde die bisher unterbliebene Beteiligung der DB Regio AG im Anhörungsverfahren nachgeholt.
Nachdem die B., die STVP, die Stadt ... - Stadtplanungsamt - und das Sozial- und Umweltreferat der Stadt ... an ihrer bisherigen Ablehnung festhielten, lehnte die Regierung von Oberfranken mit Bescheid vom 22.03.2013 den Antrag auf Erteilung der Genehmigung für einen als Ringlinie geführten touristischen Linienverkehr in der Stadt ... ab. In der Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Verkehr durch die Busse der STVP bereits mehr als nur befriedigend bedient werde. Auch ergebe sich durch den beantragten Verkehr keine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung, da die Verkehrsbedienung bereits ausreichend abgedeckt sei und die durch den beantragten Verkehr zusätzlich gelieferten touristischen Hinweise eine solche wesentliche Verbesserung nicht darstellten. Zudem widerspreche der beantragte Verkehr dem Nahverkehrsplan der Stadt und des Landkreises ..., weshalb die Genehmigung habe versagt werden können. Denn hiernach sollten u. a. neue Linien nur nach dem VGN-Tarif zugelassen und alle Linien zu einem Bündel zusammengefasst werden. Wegen der ausreichendenStreckenauslastung sei ein zusätzlicher Verkehr nicht erforderlich.
Mit Schreiben vom 23.04.2013, bei der Regierung von Oberfranken per Post eingegangen am 24.04.2013, legte die Klägerin gegen den Bescheid vom 22.03.2013 Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 06.08.2013 wies die Regierung von Oberfranken den Widerspruch der Klägerin zurück. Ergänzend zur Begründung des angefochtenen Bescheides führte die Regierung aus, dass die Versagung der Genehmigung auch nicht wegen Art. 12 Abs. 1 GG ausgeschlossen sei. Zwar stellte § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG eine objektive Berufszulassungsvoraussetzung auf. Dies sei aber zulässig, da die Voraussetzungen für die Zulassung zu einem Beruf auf dem Gebiet der gewerblichen Personenbeförderung zur Abwehr von Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten seien. Den Linienverkehren der STVP komme daher als Konkurrenzunternehmen nach § 42 PBefG auch ein Schutz aus § 13 Abs. 2 PBefG zu.
Mit Schriftsatz vom 07.09.2013, beim Verwaltungsgericht eingegangen am 09.09.2013, reichte die Klägerin Klage ein und beantragte sinngemäß,
den Bescheid der Regierung von Oberfranken vom 22.03.2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 06.08.2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Konzession zu erteilen.
Mit Schreiben vom 06.01.2014 führte die Klägerin zur Begründung aus, dass es sich bei dem beantragten Verkehr um einen Verkehr eigener Art handele, auf den die Regelungen des § 13 Abs. 2 PBefG nur eingeschränkt anzuwenden seien. Außerdem bestehe in ... noch kein dem beantragten Verkehr vergleichbares Angebot, nämlich eine durchgehende Linie ohne Umstiegsnotwendigkeiten mit einer stadt- und kulturhistorischen Führung in mehreren Sprachen. Das bestehende Angebot der „6-Hügel-Tour“ habe einen anderen Streckenverlauf als die beantragte Linie und genieße zudem keinen Konkurrenzschutz. Würde ein vergleichbares Angebot an touristischer Führung an Bord von Fahrzeugen bestehen, sei dies dennoch unerheblich, da es sich bei dem beantragten Verkehr nicht um einen Parallelverkehr handeln würde, da die Sehenswürdigkeiten in einer anderen Zusammenstellung und Reihenfolge angefahren werden würden. Es sei auch nicht zu befürchten, dass Fahrgäste aus den Linien der Daseinsvorsorge auf die touristische Linie wechselten und damit Einnahmeeinbußen zu erwarten seien, da bei dem beantragten Verkehr ein erheblich höherer Fahrpreis gegeben sei. Zuletzt könne auch der Nahverkehrsplan dem beantragten Verkehr nicht entgegen gehalten werden, da dieser nur bezüglich des allgemeinen ÖPNV zu erstellen sei und touristische Verkehre davon gerade nicht erfasst seien.
Der Beklagte stellte mit Schreiben der Regierung von Oberfranken vom 26.03.2014, bei Gericht eingegangen am 27.03.2014, den Antrag,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verwies die Regierung von Oberfranken überwiegend auf die Ausführungen des Bescheides vom 22.03.2013 und des Widerspruchsbescheides vom 06.08.2013. Weiter wird dargelegt, dass die Schutzvorschriften des § 13 Abs. 2 PBefG auch auf den touristischen Linienverkehr anzuwenden seien, da Stadtrundfahrten in Form des Linienverkehrs ähnliche Auswirkungen auf den Straßenverkehr hätten wie die Durchführung von Linienverkehr im ÖPNV. Auch komme den Linienverkehren der STVP Schutz vor Konkurrenzunternehmen nach § 13 Abs. 2 PBefG zu. Die Aufrechterhaltung einer geordneten, das öffentliche Verkehrsbedürfnis befriedigenden Verkehrsbedienung sei nur gewährleistet, wenn die Leistungsfähigkeit dieser Unternehmen gewahrt bleibe. Hier würde die Ertragssituation der vorhandenen Linien durch den beantragten Verkehr beeinträchtigt, da die Linienführung des beantragten Verkehrs mit denen der STVP teilweise deckungsgleich sei und auch Touristen und Gäste der Stadt ... die Linien der STVP nutzen würden, um beispielsweise vom Bahnhof zu ihren Hotels oder zu Sehenswürdigkeiten zu kommen.
Mit weiterem Schreiben vom 18.04.2014 machte die Klägerin geltend, dass ihr Antrag aufgrund der eingeschränkten Anwendung des § 13 Abs. 2 PBefG nur bei erheblichen Beeinträchtigungen des bevorrechtigten Daseinsfürsorgeverkehrs versagt werden könne, die gerade nicht vorliegen würden. Die Gefahr von Einnahmeverlusten sei weder nachweisbar noch höchstwahrscheinlich. Durch den beantragten Verkehr werde vielmehr eine neue Fahrgastnachfrage ausgelöst. Ein Wettbewerb der beantragten Linie liege nur mit touristischen Angeboten wie anderen Stadtführungen vor, nicht aber mit dem Daseinsfürsorgeverkehr, für den jedoch die Regelungen des PBefG nicht herangezogen werden könnten.
Mit Schreiben vom 19.08.2014 legte der Beklagte Stellungnahmen der STVP und der Stadt ... vor. Die STVP führte darin aus, dass ein parallel zu den Linien der STVP verkehrender touristischer Verkehr die Ertragskraft gefährde und insbesondere bei der Linie 910 zu erheblichen Ertragseinbußen führen werde. Auch würden die Fahrgäste in dieser Linie über Monitoranzeigen und Ansagen mit Hinweisen zu Sehenswürdigkeiten versorgt und es bestehe eine Konkurrenz zu dem beantragten Verkehr. Die Stadt ... führte aus, dass ein Teil der geplanten Route aus städtebaulichen und verkehrlichen Gründen problematisch sei, da es sich bei den angefahrenen Gebieten um reine Wohngebiete handle, die touristisch nicht interessant seien. Zudem entstehe durch eine weitere Buslinie eine Erhöhung der Gefährdung der Verkehrssicherheit, da die Grenzen der Befahrbarkeit mit Bussen im Stadtgebiet bereits erreicht seien.
In der mündlichen Verhandlung am 24.10.2014 vertieften die Beteiligten ihr schriftliches Vorbringen.
Der Vertreter der Klägerin stellte den Antrag,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Regierung von Oberfranken vom 22.03.2013 in der Gestalt deren Widerspruchsbescheides vom 06.08.2013 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Genehmigung zu erteilen.
Der Vertreter des Beklagten beantragte,
die Klage abzuweisen.
Wegen der Einzelheiten wird auf das Vorbringen der Beteiligten, die beigezogenen Akten und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, ihr die Genehmigung für einen als Ringlinie in Form eines sog. „Hop-on-hop-off-Betriebes“ geführten Linienverkehrs zu erteilen. Die zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und die Versagung der beantragten Genehmigung verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).
Wer mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr Personen befördern will, muss gemäß § 2 Abs. 1 Ziffer 3 PBefG im Besitz einer Genehmigung sein. Es besteht ein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer solchen Genehmigung, wenn keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe eingreift (BVerwG, U. v. 24.10.2013 - 3C 26.12).
Der Beklagte hat die vom Kläger beabsichtigten Stadtrundfahrten zutreffend als Linienverkehr gemäß § 42 PBefG eingestuft, da sie alle Tatbestandsmerkmale des Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen im Sinne des Abschnitts III.C des Personenbeförderungsgesetzes und der weiteren Vorschriften dieses Gesetzes, in denen diese Verkehrsart erwähnt wird (vgl. z. B. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 9 Abs. 1 Nr. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 3 und § 13 Abs. 2 PBefG) erfüllen (BayVGH, U. v. 1.6.2011 - 11 B 11.332 m. w. N.). Denn sie stellen eine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung dar, bei der Fahrgäste an bestimmten Haltestellen ein- und aussteigen können. Das in dieser Bestimmung enthaltene Tatbestandsmerkmal der „Regelmäßigkeit“ wird nach der zitierten Rechtsauffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bereits dann erfüllt, wenn Fahrten in einer erkennbaren zeitlichen Ordnung wiederholt werden, so dass die Fahrgäste sich auf das Vorhandensein einer Verkehrsbedienung einrichten können. Nachdem die Klägerin Fahrten im Stundentakt anbieten will, steht dieses Merkmal außer Frage. Erfüllt ist darüber hinaus das für die Bejahung von „Linienverkehr“ wesentliche Erfordernis, dass es der Unternehmer ist, der die Beförderungsleistung im Voraus anbietet und die Fahrstrecke bestimmt (vgl. BayVGH a. a. O. unter Verweisung auf U. v. 25.11.1982 - 11 B 80 A.922 - BayVBl 1983, 500). Das Angebot der Klägerin steht ferner, wie das für Hop-on-hop-off-Stadtrundfahrten kennzeichnend ist, tatsächlich jeder Person zur Verfügung, die das geschuldete Entgelt entrichtet und die die Beförderungsbedingungen erfüllt (BayVGH a. a. O. m. w. N.).
Der rechtlichen Einordnung der gewerblichen Betätigung der Klägerin als Linienverkehr steht es nicht entgegen, dass die Stadtrundfahrten als Ringlinie geplant sind (BayVGH a. a. O.). Denn weder verlangt das Gesetz ausdrücklich, dass der Anfangs- und der Endpunkt eines Linienverkehrs im Sinn des Personenbeförderungsgesetzes auseinanderfallen müssen, noch lässt sich ein solches Erfordernis aus dem Sinn und Zweck der einschlägigen Regelungen entnehmen. Wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in der zitierten Entscheidung überzeugend ausführt, ist die Ausgestaltung einer Linie als Ringlinie oftmals zweckdienlich, um die gestellten Anforderungen erfüllen zu können.
Erfüllen Hop-on-hop-off-Stadtrundfahrten aber alle Begriffsmerkmale des Linienverkehrs, so scheidet eine Einordnung dieser gewerblichen Betätigung in eine der verschiedenen Formen des Gelegenheitsverkehrs schon aus diesem Grunde aus. § 46 Abs. 1 PBefG definiert den Gelegenheitsverkehr dahingehend, dass ihm nur Verkehrsarten unterfallen, die nicht Linienverkehr im Sinn von § 42 oder § 43 PBefG sind.
Beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung u. a. dann zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere der Verkehr mit vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann (§ 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG). Diese Vorschrift stellt damit eine objektive Berufszulassungsvoraussetzung auf (BayVGH a. a. O. unter Verweisung auf BVerfG, B. v. 8.6.1960 - 1 BvL 53/55 - BVerfGE 11, 168), da es sich um eine Bedingung für den Berufszugang handelt, die nichts mit der persönlichen Qualifikation des Bewerbers zu tun hat und auf die er keinen Einfluss nehmen kann. § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG ist damit nur insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar - und eine Versagung der Genehmigung nur dann zulässig -, als die darin umschriebenen Voraussetzungen für die Zulassung zu einem Beruf auf dem Gebiet der gewerblichen Personenbeförderung zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sind (BVerfG, B. v. 8.6.1960 a. a. O. unter Bezugnahme auf BVerfG, B. v. 11.6.1958 - BVerfGE 7, 377/408 f.). § 13 Abs. 2 PBefG eröffnet der Behörde kein Ermessen (BayVGH a. a. O., SächsOVG, U. v. 29.6.2011 - 4 A 690/09). Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, U. v. 24.6.2010 - 3 C 14.09 - und U. v.28.7.1989 - BVerwGE 82,260/265; BayVGH, a. a. O.) steht ihr jedoch ein der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglicher Beurteilungsspielraum zu, der erst dann fehlerhaft ausgeübt wird, wenn die objektive Gewichtigkeit einzustellender Belange in nicht mehr vertretbarer Weise verfehlt würde (vgl. BVerwG, U. v. 5.7.1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309/326 - und U. v. 7.7.1978 - IV C 79.76 - BVerwGE 56, 110). Das ist hier der Fall; die Versagung der Genehmigung ist nach Auffassung der Kammer nicht zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren zwingend erforderlich.
Die für einen Linienverkehr erforderliche Genehmigung darf zum einen gemäß § 13 Abs. 1 PBefG nur erteilt werden, wenn die in dieser Vorschrift genannten subjektiven Voraussetzungen vorliegen. Diese Voraussetzungen stehen hier nicht im Streit, da der Beklagte ihr Vorliegen im angefochtenen Bescheid ausdrücklich bestätigt hat. Anhaltspunkte dafür, dass die subjektiven Voraussetzungen nicht erfüllt sein könnten, sind den in vorliegenden Behördenakten enthaltenen Unterlagen auch nicht zu entnehmen.
Zum anderen ist die Genehmigung insbesondere zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann (§ 13 Abs. 2 Ziffer 3a PBefG). Beides ist entgegen der Auffassung des Beklagten hier nicht der Fall.
Der Linienverkehr der STVP genießt zwar als öffentlicher Linienverkehr wegen seiner hohen Bedeutung für das Gemeinwohl den Schutz gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG vor Konkurrenzunternehmen. Es trifft ebenfalls zu, dass alle touristisch bedeutsamen Ziele, die mit der streitgegenständlichen Linie der Klägerin angefahren werden sollen, auch mit öffentlichen Linien der STVP erreicht werden können, insbesondere die jeweiligen Haltestellen auch in zeitlich kurzen Abständen von einer oder sogar mehreren Linien der STVP bedient werden.
Allerdings sprechen die Linien der STVP einen anderen Adressatenkreis an. Aus dem Konzept der Klägerin wird deutlich, dass ein bestimmter Kundenkreis angesprochen werden soll, der gegenüber den regelmäßigen Fahrgästen des öffentlichen Personennahverkehrs - und damit der STVP - abweichende Interessen verfolgt. Angesprochen werden sollen Fahrgäste, die auf bequeme Weise ohne großen Vorbereitungsaufwand einen Großteil der Sehenswürdigkeiten der Stadt ... einer Stadtführung vergleichbar besuchen und besichtigen wollen. Demgegenüber ist das Ziel der Fahrgäste des öffentlichen Personennahverkehrs, möglichst schnell von einem Punkt zum anderen befördert zu werden, weshalb die Linien so eingerichtet werden müssen, dass die Verkehrsbedürfnisse einer möglichst großen Zahl von potentiellen Fahrgästen berücksichtigt werden können. Damit stehen regelmäßig nicht für Touristen interessante Sehenswürdigkeiten im Brennpunkt des Interesses der Fahrgäste, sondern Fahrtziele, die für das tägliche Leben von Bedeutung sind, wie z. B. Einkaufszentren, Märkte, Bahnhöfe, Schulen, Behördengebäude, Kinos, Theater etc.. Da die Verkehrsinteressen dieser beiden Gruppen nicht deckungsgleich sind, können sie auch nur schwer von den gleichen Nahverkehrslinien bedient werden.
Nach der Konzeption der Klägerin können die wesentlichen und meisten der für Touristen interessanten Zielpunkte in der Stadt ... ohne großen Aufwand und intensive Vorbereitung besucht werden. Die Fahrgäste haben die Möglichkeit, an sie interessierenden Zielpunkten auszusteigen und nach einer Verweilzeit wieder in den Bus der Klägerin einzusteigen, um das nächste Ziel anzufahren. Dabei ist eine Weiterbeförderung sichergestellt und wegen des Stundentaktes auch die Abfahrtszeit leicht zu merken. Diese Möglichkeit bieten die Busse der STVP zwar grundsätzlich auch. Allerdings sind die Linien der STVP radial ausgelegt, d. h. die Busse fahren ausgehend vom Zentralen Omnibusbahnhof (ZOB) zu verschiedenen Zielpunkten am Stadtrand und wieder zurück. Eine Ringlinie, wie von der Klägerin geplant, existiert dagegen nicht. Deshalb müssten Fahrgäste, die dieselben Sehenswürdigkeiten besuchen wollen, die von der Ringlinie der Klägerin angefahren werden, nach dem Besuch einer Sehenswürdigkeit jeweils wieder zum ZOB zurückkehren, in eine andere Linie umsteigen und das nächste Ziel anfahren usw.. Alternativ könnten sie - was aufgrund der Vernetzung der Linien grundsätzlich möglich wäre - an Schnittstellen der verschiedenenLinien in einen Bus einer anderen Linie umsteigen, um auf diese Weise ihr nächstes Ziel zu erreichen. Es liegt auf der Hand, dass beide Alternativen den Fahrgästen neben einem höheren Zeitaufwand einen erheblichen Informations- und Vorbereitungsaufwand abverlangen würden, weil sie vor Fahrtantritt abklären müssten, mit welchen Linien sie die verschiedenen Sehenswürdigkeiten erreichen können, an welchen Haltestellen sie aussteigen müssen, wo, wann und mit welcher Linie sie Anschluss haben etc.. Dabei kommt erschwerend hinzu, dass sie sich die jeweiligen und wohl variierenden Abfahrtszeiten der Anschlusslinien merken müssten, sofern sie keine größeren Wartezeiten in Kauf nehmen wollen. Demgegenüber erscheint das Angebot der Klägerin wesentlich komfortabler. Ergänzend kommt hinzu, dass die Klägerin beabsichtigt, in ihren Bussen für Touristen Informationen über die demnächst erreichten Sehenswürdigkeiten anzubieten. Damit haben sie regelmäßig auch die Möglichkeit, zu entscheiden, ob sie aussteigen und die betreffende Sehenswürdigkeit näher besichtigen wollen. Ein ähnliches Angebot besteht bisher lediglich bei einer Linie - der Linie 910 - der STVP, die allerdings nur auf einem kürzeren Abschnitt mit der streitgegenständlichen Linie deckungsgleich ist und auch nur einen Teil der Sehenswürdigkeiten bedient.
Nach allem steht nach Auffassung des Gerichts fest, dass ein vergleichbares Angebot, wie es die beantragte Linie der Klägerin bietet, derzeit in der Stadt ... nicht existiert und deshalb insoweit auch keine befriedigende Bedienung des Verkehrs besteht (so im Ergebnis auch BVerwG U. v. 24.6.2010 - 3 C 14.09). Würde man der Argumentation des Beklagten und der Stadtwerke ... folgen, so könnte eine touristische Rundfahrtlinie in keiner größeren Stadt genehmigt werden, da in solchen überall mit Linien des öffentlichen Nahverkehrs die Ziele auch erreicht werden könnten (aber eben nicht im Wege einer Rundfahrt zu den Sehenswürdigkeiten, sondern mit Umsteigen, größerem logistischen Aufwand und nicht auf touristische Bedürfnisse zugeschnitten). Für Fahrgäste mit touristischer Zielsetzung, bei denen nicht der Beförderungszweck im Vordergrund steht, sondern der Erlebniswert (vgl. OVG Hamburg, B. v. 2.1.2012 - 3 Bs 55/11 - VRS 122, 291 - juris Rn. 11), würde die beabsichtigte Linie der Klägerin nach Auffassung des Gerichts eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung mit sich bringen.
Nach Auffassung des Gerichts sind durch die beantragte Linie auch keine erheblichen Beeinträchtigungen der öffentlichen Verkehrsinteressen zu erwarten. Aufgrund des deutlichen Preisunterschiedes der Tageskarten sowie der niedrigen Frequenz der Fahrten erscheint es unwahrscheinlich, dass der STVP durch die Linie der Klägerin eine ins Gewicht fallende Zahl von Fahrgästen verloren geht. Abgesehen davon wird durch diese - wie oben dargelegt - eine andere Zielgruppe von Fahrgästen angesprochen. Es mag vielleicht im Einzelfall vorkommen, dass Fahrgäste, die sonst z. B. mit einer Linie der STVP vom Bahnhof zum Hotel etc. gefahren wären, diesen Weg auch mit einem Bus der Klägerin nach dem Kauf einer Tageskarte zurücklegen. Dies ist aber schon aus praktischen Gründen (z. B. Gepäck) nicht in einem solchen Ausmaß zu erwarten, dass nennenswerte Umsatzeinbußen zu befürchten sind. Zur Überzeugung des Gerichts wird die Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Personennahverkehrs durch die Rundfahrtlinie der Klägerin in keiner Weise gefährdet. Gegenteilige Annahmen im angefochtenen Bescheid und Widerspruchsbescheid wurden nicht näher begründet und erscheinen dem Gericht als bloße Mutmaßung. Die teilweise Übereinstimmung der Linienführung allein trägt diese Annahme des Beklagten nicht. In der Praxis wird kein Fahrgast des öffentlichen Nahverkehrs auf den Gedanken kommen, für eine Fahrt den Bus der Klägerin zu benutzen, der schon durch seine Gestaltung klar als touristisches Fahrzeug zu erkennen sein wird.
Soweit durch die Rundfahrtlinie der Klägerin, insbesondere die Benutzung derselben Bushaltestellen und der Beschleunigungsspur, Behinderungen im Takt der STVP befürchtet werden, ist zur Überzeugung des Gerichts keine Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu erwarten, welche bei angemessener Berücksichtigung der Bedeutung von Art. 12 Abs. 1 GG die Versagung der Genehmigung rechtfertigen könnte (vgl. zu den Abwägungskriterien BayVGH, U. v. 1.6.2011 - 11 B 11.332 - VRS 121, 150 - juris Rn. 58 ff.). Es erscheint insbesondere nicht plausibel, dass durch den Verkehr eines einzigen zusätzlichen Busses pro Stunde und Haltestelle das System der STVP wesentlich gefährdet würde, weil Fahrpläne nicht mehr eingehalten werden könnten, zumal während der Stoßzeiten, vor allem zum morgendlichen Schulbeginn, ein Einsatz von Bussen der Klägerin nicht geplant ist. Auch soweit in der mündlichen Verhandlung vorgetragen wurde, dass in ... ein öffentlich gefördertes Beschleunigungskonzept für den Stadtbusverkehr vorliege und durch den zusätzlichen Linienverkehr der Klägerin, insbesondere in der L...straße, die Gefahr gesehen werde, dass durch Busse der Klägerin eine Beschleunigung des Personennahverkehrs behindert werden könnte, stellt dies nach Auffassung des Gerichts keine ins Gewicht fallende Beeinträchtigung des öffentlichen Personennahverkehrs dar. Es wäre bei der geringen Frequenz der Rundfahrten der Klägerin schon bloßer Zufall, wenn ein STVP-Bus an einer Haltestelle nach dem Bus der Klägerin einfahren würde und der Ein- und Ausstieg von Fahrgästen bei diesem so lange dauern würde, dass der STVP-Bus die Beschleunigungsspur und die bevorzugte Ampelschaltung nicht nutzen könnte. Bei der Mehrzahl der touristisch interessanten Haltestellen in ... kommt das geförderte Beschleunigungssystem ohnehin nicht zum Einsatz und in der L...straße - in der nach dem Vortrag der Stadtwerke offenbar die größte Gefahr von Behinderungen gesehen wird - befinden sich keine Sehenswürdigkeiten, bei denen der Ein- oder Ausstieg einer größeren Personenzahl beim Bus der Klägerin zu erwarten ist. Zudem kann bei der Gestaltung des Fahrplans der Linie der Klägerin darauf geachtet werden, dass die Abfahrtszeiten bei den Haltestellen mit Beschleunigungsspur möglichst wenig mit denen der Stadtbusse in Kollision geraten können.
Auch die Feststellung im angefochtenen Bescheid, dass die beantragte Linie der Klägerin dem Nahverkehrsplan zuwiderläuft, kann nicht zur Klageabweisung führen. Gemäß § 13 Abs. 2a PBefG kann im öffentlichen Personennahverkehr die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 2 und 3 PBefG nicht in Einklang steht. Nach dem Wortlaut der Norm steht diese Entscheidung im Ermessen der Behörde.
Grundsätzlich ist das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen in seinem Prüfungsumfang beschränkt. Es darf seine eigene Ermessensentscheidung nicht an die Stelle der Entscheidung der jeweiligen Behörde setzen. Die rechtlichen Grenzen der Ermessensausübung unterliegen dagegen der uneingeschränkten Überprüfung. Daher hat das Gericht zu untersuchen, ob die Behörde im Rahmen der ihr vom Gesetz gegebenen Ermächtigungen gehandelt hat. Ein beachtlicher Ermessensfehler liegt insbesondere dann vor, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen, falsch gedeuteten tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage, § 114, Rn. 12). Das ist hier der Fall.
Bei der zu treffenden Ermessensentscheidung muss nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, B. v. 8.6.1960 - 1 BvL 53/55 - BVerfGE 11, 168; BayVGH, U. v. 1.6.2011 a. a. O.) auch innerhalb des Linienverkehrs zwischen Leistungen, die der öffentlichen Daseinsvorsorge dienen, und gewerblichen Betätigungen unterschieden werden, denen keine derartige Funktion zukommt. Wie bereits oben dargelegt, vertritt das Gericht die Auffassung, dass die streitgegenständliche Linie einen besonderen Personenkreis anspricht, einen besonderen Zweck verfolgt und deshalb auch nicht unter dem in § 8 Abs. 3 PBefG maßgeblichen Aspekt zu beurteilen ist. Durch einen Nahverkehrsplan soll das Interesse der Bevölkerung an einer ausreichenden Bedienung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sowie einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne gesorgt werden. Ob die Linie der Klägerin diesen Kriterien voll entspricht, kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, weil mit ihr letztlich nicht der Personennahverkehr im engeren Sinne bedient werden soll, sie auch nicht der Daseinsvorsorge dient und damit auch die Qualitätskriterien des Nahverkehrsplans allenfalls in eingeschränktem Umfang zu berücksichtigen sind. So ist nicht nachvollziehbar, weshalb der Tarif des Verkehrsverbunds Nürnberg angewendet werden müsste. Mit der Bindung neuer Verkehre an den VGN-Tarif soll eine Preisgestaltung nach einheitlichen Kriterien für den Personennahverkehr im gesamten Tarifgebiet und damit letztlich eine Gleichbehandlung aller Fahrgäste sichergestellt werden. Wegen des eigenen Charakters und des völlig abweichenden Angebots der streitgegenständlichen Linie besteht für diese Gleichbehandlung aber keine Notwendigkeit. Ob und inwieweit eine Kompatibilität mit dem Durchgängigen Elektronischen Fahrgastinformations- und Anschlusssicherungs-System (DEFAS) zwingend erforderlich ist, wird ggf. bei der Fahrplanfestsetzung zu berücksichtigen sein.
Nachdem von der Klägerin ein zusätzliches, bisher nicht bestehendes Angebot geschaffen wird, erscheint eine Versagung der Genehmigung, weil die Linie mit dem Nahverkehrsplan nicht in Einklang steht, ermessensfehlerhaft. Im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG ist - soweit der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a PBefG überhaupt zur Anwendung kommen kann - das Ermessen des Beklagten dahingehend reduziert, dass nur eine Erteilung der beantragten Erlaubnis in Betracht kommt.
Nach allem ist deshalb der angefochtene Bescheid aufzuheben und der Beklagte mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 1 VwGO zur Erteilung der beantragten Genehmigung zu verpflichten. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung richtet sich nach § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.