Inhalt

VGH München, Beschluss v. 09.01.2019 – 22 CS 18.2003
Titel:

Art der Sicherheitsleistung, Anordnung einer Sicherheitsleistung, Verwaltungsgerichte, Garantievertrag, Schriftsätze, Insolvenzfall

Normenketten:
BImSchG § 4 Abs. 1 Satz 1, § 5 Abs. 3, § 12, § 17 Abs. 4a Satz 1
KrWG § 6 Abs. 1 und 2
BGB § 328
Schlagworte:
Sicherheitsleistung für den Fall der Insolvenz bei Abfallentsorgungsanlage, Vertragliche Garantie eines Dritten zur Übernahme der zu entsorgenden Abfälle, Leistungsfähigkeit des garantierenden Dritten, „Abfallhierarchie“ nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz, Vertrag zu Gunsten, Dritter
Vorinstanz:
VG München, Beschluss vom 21.08.2018 – M 19 S 18.307
Fundstelle:
BeckRS 2019, 1029

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 62.000 € festgesetzt.

Gründe

I.
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1. Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen den für sofort vollziehbar erklärten Bescheid vom 14. Dezember 2017, mit dem das Landratsamt L ... gegenüber der Antragstellerin eine Sicherheitsleistung in Höhe von 501.900 € festgesetzt hat, um die Erfüllung der Nachsorgepflicht nach § 5 Abs. 3 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BlmSchG) durch die Antragstellerin sicherzustellen. Die Antragstellerin betreibt auf einem nicht in ihrem Eigentum stehenden Grundstück (FINr. 3211 der Gemarkung L...) aufgrund einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 16. September 1996 eine Anlage zur Aufbereitung mineralischer Baustoffe; die Anlage ist nach den Feststellungen des Bayerischen Verwaltungsgerichts München eine Abfallentsorgungsanlage im Sinn des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Der Antragstellerin wurde im genannten Bescheid erlaubt, die Sicherheitsleistung zu erbringen in Form entweder (a) einer unbedingten und unbefristeten selbstschuldnerischen Bankbürgschaft, (b) einer selbstschuldnerischen Konzernbürgschaft mit einem jährlich zu erneuernden Testat eines Wirtschaftsprüfers, das die ausreichende Deckung der Bürgschaft bestätige, (c) einer dinglichen Sicherheit oder (d) einer sogenannten Patronatserklärung, wobei im Fall (d) das sicherungspflichtige Unternehmen nachzuweisen habe, dass der Sicherungszweck erfüllt und die finanzielle Leistungsfähigkeit gegeben sei.
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2. Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin Anfechtungsklage (M 19 K 18.304) zum Verwaltungsgericht erhoben, über die noch nicht entschieden wurde. Zudem beantragte sie, die aufschiebende Wirkung dieser Klage wiederherzustellen.
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Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag mit Beschluss vom 21. August 2018 im Wesentlichen abgelehnt. Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Der Antragsgegner hat beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.
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Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge einschließlich der beigezogenen Akten zum Klageverfahren M 19 K 18.304 und auf die Behördenakten verwiesen.
II.
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1. Die Beschwerde richtet sich nicht gegen diejenige in Nr. 2 des angefochtenen Bescheids enthaltene Detailregelung, mit der das Landratsamt im Einzelnen Anforderungen dazu festgelegt hat, wie die Sicherheitsleistung in Form einer Patronatserklärung erbracht werden könne. Hinsichtlich dieser Detailregelung hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin wiederhergestellt; die Antragstellerin hat die Detailregelung ausdrücklich von ihrer Beschwerde ausgenommen.
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2. Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof ist bei seiner Prüfung, soweit es um Gesichtspunkte geht, die zugunsten des Beschwerdeführers sprechen, auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO); er ist allerdings nicht gehindert und - soweit dazu Anlass besteht - sogar gehalten, zu prüfen, ob sich die angegriffene Entscheidung zwar nicht mit der Begründung des Verwaltungsgerichts, wohl aber aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig erweist (vgl. dazu ThürOVG, B.v. 28.7.2011 - 1 EO 1108/10 - juris Rn. 15 bis 18 m.w.N.). Vorliegend rechtfertigen die von der Antragstellerin vorgebrachten Gründe nicht die Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses.
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2.1. Das Verwaltungsgericht hat die von der Antragstellerin ausdrücklich nicht in Frage gestellten Voraussetzungen für die auf § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG gestützte Anordnung einer Sicherheitsleistung zutreffend und mit einschlägigen Hinweisen auf Rechtsprechung und Schrifttum dargelegt (Beschlussabdruck - BA - S. 9 und 10). Sonach ist § 17 Abs. 4a Satz 1 BlmSchG Ausdruck des Verursacherprinzips und bezweckt, angesichts oft insolvenzbedingter Stilllegungen die Nachsorgepflichten von Betreibern schon präventiv abzusichern und die Allgemeinheit vor solchen möglichen Kosten zu schützen, die bei der Stilllegung einer Anlage und der entsprechenden Nachsorge entstehen könnten. Die Ausgestaltung von § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG als Soll-Vorschrift verdeutlicht, dass von dem Verlangen nach einer Sicherheitsleistung nur in atypischen Fällen abzusehen ist; nur dann steht die Entscheidung im Ermessen der Behörde. Ermessen ist allerdings der Behörde eingeräumt und von ihr pflichtgemäß auszuüben, soweit es um die Art der Sicherheitsleistung und um deren Höhe geht (BA Nrn. 4 und 5 auf S. 13 bis 21).
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Die Antragstellerin räumt ausdrücklich ein, dass das Verwaltungsgericht die Grundsätze, nach denen gemäß § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG zur Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG bei Abfallentsorgungsanlagen im Sinn des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Sicherheitsleistung angeordnet werden soll, zutreffend angeführt habe. Sie widerspricht indes der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach vorliegend keine Ausnahme von der grundsätzlich (vgl. den Gesetzestext: „soll“) gebotenen Anordnung zu machen sei (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II auf S. 5). Dass ein Ausnahmefall vorliege, leitet die Antragstellerin aus ihrem Eigenentsorgungskonzept (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 1), dem „Garantievertrag“ mit einem anderen Unternehmen (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 2), dem Vorrang einer aus § 6 Abs. 1 Nr. 3 KrWG folgenden Pflicht zur Aufbereitung des lagernden Bauschutts (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 3), dem Umstand, dass der von der Antragstellerin entgegengenommene Bauschutt nach der Aufbereitung einen positiven Marktwert habe (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 4), aus einschlägigen Vollzugshinweisen des (damaligen) BayStMUG vom 11. Mai 2010 (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 5) sowie aus dem Zusammenwirken verschiedener Gesichtspunkte ab (zusammenfassend: Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 6 und Nr. II 7 auf S. 11 oben).
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2.1.1. Breiten Raum widmet die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung dem Argument, dass das im Insolvenzfall voraussichtlich auf dem Anlagengrundstück lagernde Material nach Aufbereitung noch einen positiven Marktwert habe (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. I 3 auf S. 3 und 4, S. 6 oben, Nr. II 4 auf S. 8 und 9). So bezeichnet sie die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (BA S. 17 oben) als unverständlich, weil - so ihr Argument - die aufbereiteten Baumaterialien schon deswegen entweder für die Antragstellerin oder für das Schwesterunternehmen einen wirtschaftlichen Nutzen hätten, weil sie zur Begradigung und Befestigung des Grundstücks FlNr. 3211 verwendet werden könnten, also nicht erst gekauft werden müssten. Die Antragstellerin betont nachdrücklich, dass der „Input“ ihrer Anlage zwar als Abfall einzustufen sei und zunächst einen negativen Marktwert habe, dass aber „Recyclingbaustoffe, die behandelt (aufbereitet) wurden und den Richtwerten RW1 zuzuordnen sowie güteüberwacht und zertifiziert sind, ... als Produkt [gelten] und ... einen positiven Marktwert auf[weisen]“ (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 4).
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Auf den Umstand, dass der Bauschutt nach Aufbereitung einen positiven Marktwert habe, verweist die Antragstellerin in ihren Schriftsätzen zwar wiederholt; sie vermag damit indes die Beschlussgründe des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage zu stellen und nicht zu belegen, dass ihrem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage nach summarischer Prüfung stattgegeben werden müsse. Das Verwaltungsgericht hat seine Ausführungen dazu, dass ein von der Regel des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG abweichender Ausnahmefall nicht vorliege, mit den Erwägungen eingeleitet (und es ist hierauf an verschiedenen Stellen des Beschlusses immer wieder zurück gekommen, vgl. BA S. 12 unten und S. 13 oben, S. 14 unten), dass die angeordnete Sicherheitsleistung diejenigen finanziellen Risiken für die öffentliche Hand abfedern soll, die gerade bei einer insolvenzbedingt notwendigen Stilllegung einer Abfallentsorgungsanlage drohen, und dass dann, wenn der abzusichernde Fall der Insolvenz erst eingetreten ist, gerade nicht davon ausgegangen werden kann, dass auf dem insolvenzbetroffenen Grundstück noch irgendwelches Material mit einem positiven Marktwert lagert. Dies ist auch im Fall der Antragstellerin nicht anders zu erwarten, so dass ein positiver Marktwert erst durch Aufbereitung des Materials geschaffen werden könnte. Die Aufbereitung aber kostet ihrerseits Geld und kann von einem insolventen Unternehmen regelmäßig nicht geleistet werden. Eine Abfallentsorgungsanlage im Allgemeinen und eine Bauschuttrecyclinganlage - wie sie die Antragstellerin betreibt - im Besonderen ist (was die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung beharrlich übergeht) ziemlich genau das Gegenteil z.B. zu einem Lagerhaus, in dem hochwertige, jederzeit mit Gewinn veräußerliche Wirtschaftsgüter aufbewahrt werden. Die gemäß § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG regelmäßig zu fordernde Sicherheitsleistung bezweckt somit auch, dem der öffentlichen Hand drohenden finanziellen Risiko vorzubeugen, das darin liegen kann, dass im Insolvenzfall auf einem Anlagengelände noch Material (ggf. in beträchtlichen Mengen) lagert, das - ohne Aufbereitung - wertlos oder nahezu wertlos ist (und das im ungünstigsten Fall sogar noch Schaden an Boden und Grundwasser verursachen könnte) und das erstens nur unter (möglicherweise hohem) Aufwand und zweitens erst dann aufbereitet werden kann, nachdem für die Aufbereitung ein geeignetes anderes Unternehmen gefunden werden konnte.
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Nichts anderes besagen im Übrigen - entgegen dem von der Antragstellerin vermittelten Eindruck - auch die Vollzugshinweise des (damaligen) BayStMUG vom 11. Mai 2010 - 72a-U8721.0-2010/1-4 (nachfolgend: „Vollzugshinweise“). Dort wird im Abschnitt B Nr. 2 eine Sicherheitsleistung als entbehrlich bezeichnet bei „Abfällen, die einen positiven Marktwert aufweisen“ (nicht bei Abfällen, die „nach Aufbereitung“ einen positiven Marktwert aufweisen). Die in den Vollzugshinweisen genannte zusätzliche Voraussetzung, dass der positive Marktwert eine gewisse Dauer haben muss, und die aufgeführten Beispiele (z.B. „sortenreine Kunststoffe“) stützen die Wertung, dass es nicht ausreicht, wenn das im Insolvenzfall auf dem Grundstück lagernde Material erst infolge einer (noch vorzunehmenden) Aufbereitung einen positiven Marktwert erlangt. Die von der Antragstellerin in der Beschwerdebegründung (Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 8 unten; Schriftsatz vom 5.11.2018 Nr. 1; Schriftsatz vom 17.12.2018 Nr. 1) genannten Ausführungen unter Abschnitt B Nr. 1 Buchst. a der Vollzugshinweise geben für eine gegenteilige oder auch nur eine relativierende Ansicht nichts her. Insbesondere kann der letzte Absatz innerhalb des Abschnitts B Nr. 1 Buchst. a der Vollzugshinweise nicht so verstanden werden, wie ihn die Antragstellerin verstehen möchte. Würde nämlich - wie die Antragstellerin die Vollzugshinweise liest - eine Sicherheitsleistung schon deswegen entbehrlich, weil gelagerte Abfälle durch Behandlung ihre Abfalleigenschaft verlieren können (und zwar ohne Rücksicht darauf, ob im Fall der Insolvenz des Anlagenbetreibers in der verfügbaren Zeitspanne ein Unternehmen gefunden werden kann, das die zur „Aufwertung“ der Abfälle erforderliche Abfallbehandlung durchführt, und ferner ohne Rücksicht darauf, was diese Behandlung kostet), so widerspräche dies offensichtlich dem gesetzlichen Sicherungszweck des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG.
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Eine andere Beurteilung rechtfertigen auch nicht die Ausführungen der Antragstellerin zu dem vom Verwaltungsgericht (BA S. 12 unten) angesprochenen, vorliegend aber nicht für einschlägig gehaltenen Fall, der bei Jarass (BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 12 Rn. 21) dahingehend beschrieben wird, dass ein Insolvenzrisiko häufig (u.a.) dann fehle, wenn der Betrieb „ausschließlich zu Sekundärrohstoffen mit positivem Marktwert“ führe. Weder dieser Fundstelle noch der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2014 - 22 ZB 13.579 - NVwZ-RR 2015, 182, juris Rn. 33; BVerwG, U.v. 13.3.2008 - 7 C 44.07 - juris Rn. 36 ff. [Rn. 41]) lässt sich die Aussage entnehmen, dass Bauschutt, der voraussichtlich im Insolvenzfall in der Anlage vorhanden wäre, aber erst durch eine Aufbereitung möglicherweise einen positiven Marktwert erlangen könnte, schon bei der Anordnung einer Sicherheitsleistung zugunsten des Anlagenbetreibers als positiver Marktwert in Rechnung gestellt werden müsste und die Sicherheitsleistung entbehrlich machen oder zumindest deren Höhe absenken könnte. Der Verwaltungsgerichtshof hat im vorgenannten Fall auch darauf hingewiesen, dass im Insolvenzfall allenfalls eine geringe Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass sich nach erfolgter Betriebseinstellung bereits gebrochener Beton- und Ziegelschutt mit möglicherweise positivem Marktwert auf der Anlage befindet (BayVGH, B.v. 30.9.2014 - 22 ZB 13.579 - juris Rn. 33 m.w.N.). Damit übereinstimmend hat vorliegend das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang für unmaßgeblich gehalten, ob das Brechen von Bauschutt als Herstellung eines Sekundärrohstoffs oder eines Produkts zu qualifizieren ist, und wie dasjenige Material rechtlich zu qualifizieren ist, das erst infolge der Aufbereitung entstanden ist (vgl. BA S. 12 unten, S. 13 oben). Die diesbezüglichen Ausführungen der Antragstellerin (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 4) gehen am eigentlichen Problem vorbei.
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2.1.2. Mit dem auch erstinstanzlich geltend gemachten Eigenentsorgungskonzept der Antragstellerin hat sich das Verwaltungsgericht an mehreren Stellen des angegriffenen Beschlusses befasst. So hat es ausgeführt: Ein atypischer Fall deswegen, weil infolge eines ausreichenden Eigenentsorgungskonzepts das Risiko einer Kostenlast der öffentlichen Hand nicht bestünde, sei vorliegend nicht zu bejahen. Zwar sei wohl nicht ausgeschlossen, dass anderweitige Möglichkeiten der Abfallentsorgung die Notwendigkeit einer Sicherheitsleistung entfallen lassen könnten. Allerdings sei zu beachten, dass - wie von der Antragstellerin vorgetragen - die bloße Möglichkeit, eine zur Verfüllung geeignete Grube des von der Antragstellerin verschiedenen Grundstückseigentümers zur Entsorgung zu benutzen, im Insolvenzfall auch umgesetzt werden müsse, wodurch Kosten anfielen. Eine Sicherheitsleistung sei daher auch in einem solchen Fall nicht entbehrlich, sondern bezwecke, der Einstandspflicht der öffentlichen Hand für die Kosten vorzubeugen; ggf. könne die Sicherheitsleistung geringer sein. Zudem sei vorliegend nicht ersichtlich, wie das vorgelegte Konzept rechtlich zugunsten des Antragsgegners abgesichert sein solle. Das Konzept sei letztlich nur eine Art Absichtserklärung ohne die notwendige rechtliche Sicherheit dagegen, dass z.B. die angebotene Grube anderweitig verfüllt werde und im Insolvenzfall daher nicht mehr zur Verfügung stehe oder dass sich der Garantiegeber „rechtzeitig“ vom Vertrag löse (BA Buchst. bb auf S. 11). Im Zusammenhang mit der Erörterung der Höhe der verlangten Sicherheitsleistung ist das Verwaltungsgericht darauf eingegangen, dass zum Eigenentsorgungskonzept der Antragstellerin gehört, im Fall ihrer Insolvenz den von ihr entgegengenommenen Bauschutt zur Begradigung und Befestigung einer ehemaligen Deponie (FlNr. 3211) ihres Schwesterunternehmens (Fa. W... GmbH & Co. KG) zu verwenden; das Verwaltungsgericht hat - sinngemäß - ausgeführt, dass dieser Umstand grundsätzlich die Höhe der erforderlichen Sicherheitsleistung beeinflussen könne, dass aber diese Verwendung des Bauschutts voraussichtlich nicht offensichtlich günstiger wäre als dessen anderweitige Entsorgung, so dass dieser Vortrag bei summarischer Prüfung keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheids wecke (BA S. 16 unten, S. 17 oben).
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Dieser Begründung ist die Antragstellerin nicht substantiiert entgegen getreten; sie hat sich darauf beschränkt, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts als unverständlich zu bezeichnen und auf die Werthaltigkeit aufbereiteter Baumaterialien für das Schwesterunternehmen hinzuweisen (Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 6 oben). Damit kann die Antragstellerin aber nicht durchdringen, weil - wie oben ausgeführt - für die Entscheidung über die Anordnung einer Sicherheitsleistung zu unterstellen ist, dass im Insolvenzfall unaufbereitetes Material auf dem Anlagengrundstück lagert.
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2.1.3. Die Antragstellerin bemängelt auch in Bezug auf die „Grube I...“ (eine nahegelegene andere Deponie auf dem Grundstück FlNr. 3261 derselben Gemarkung) die Ausführungen des Verwaltungsgerichts; sie macht geltend, es handele sich keineswegs bloß um eine „frühere“ Grube, sondern um eine betriebene, noch ca. zehn Jahre genehmigte und für Boden und Bauschutt bis zu den Zuordnungswerten Z1.1/RW1 zugelassene Grube (Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 4 unten), deren Betrieb vom Antragsgegner überwacht werde und deren Betriebszustand ihm u.a. aufgrund jährlicher Berichte bestens bekannt sei (Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 6 Mitte). Aus diesem Vortrag der Antragstellerin ergibt sich aber nicht, inwiefern dem Verwaltungsgericht eine entscheidungserhebliche fehlerhafte Wertung bezüglich der „Grube I...“ unterlaufen sein soll. Denn das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass nicht ersichtlich sei, wie das von der Antragstellerin vorgelegte Konzept rechtlich zugunsten des Antragsgegners abgesichert sei, insbesondere nicht abgesichert gegen Entwicklungen dergestalt, dass z.B. die angebotene Grube anderweitig verfüllt werde und im Insolvenzfall daher nicht mehr zur Verfügung stehe oder dass sich der Garantiegeber „rechtzeitig“ vom Vertrag löse (vgl. BA S. 11 am Ende des zweiten Abschnitts). An anderer Stelle hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Füllkapazität der „Grube I...“ bei der mindernden Berücksichtigung der Höhe der Sicherheitsleistung außer Betracht bleiben könne, weil die Antragstellerin als Nichteigentümerin über die Nutzung der Grube nicht verfügen dürfe und auch nicht anderweitig sichergestellt sei, dass die Grube dauerhaft für eine Verfüllung im Insolvenzfall zur Verfügung stehe (vgl. BA S. 15 zweiter Abschnitt). Das Verwaltungsgericht hat also auf die mangelnde rechtliche Absicherung einer Nutzbarkeit der „Grube I...“ abgestellt. Die von der Antragstellerin dagegen eingewandten Umstände, nämlich für welches Material die „Grube I...“ zugelassen ist und dass dem Antragsgegner Betrieb und Betriebszustand der Grube zu jeder Zeit und im Detail bekannt sind, haben offensichtlich nichts mit der Frage einer solchen rechtlichen Absicherung zu tun; ganz abgesehen davon, dass nach eigener Erklärung der Antragstellerin - Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 6 Mitte - ohnehin nur relativ geringe Mengen in dieser Grube verfüllt werden würden.
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2.1.4. Hinsichtlich der rechtlichen Absicherung, die im Fall der Insolvenz der Antragstellerin die Nutzung anderer Gruben bzw. den Rückgriff auf andere Unternehmen ermöglichen soll, verweist die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung erneut auf den - als solchen bezeichneten - „Garantievertrag“ mit ihrem Schwesterunternehmen, der Fa. W... GmbH & Co. KG (Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 6 unten, Nr. II 2 auf S. 7; Schriftsatz vom 5.11.2018 Nr. 1; Schriftsatz vom 17.12.2018). Zu diesem „Garantievertrag“ hat das Verwaltungsgericht ausgeführt (BA S. 16 Nr. 3), dass mit ihm nicht zuverlässig sichergestellt sei, dass im Insolvenzfall der öffentlichen Hand keine Kosten entstünden. Es sei nämlich unklar, ob der Vertrag unkündbar sei; er sei jedenfalls ausweislich seiner §§ 5 und 7 nicht unabänderlich und schon deshalb für den Antragsgegner nicht verlässlich.
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2.1.4.1. Gegen diese Begründung des Verwaltungsgerichts hat die Antragstellerin eingewandt, das Verwaltungsgericht verkenne, dass dieser „Garantievertrag“ ein Vertrag zugunsten Dritter (vorliegend zugunsten den Freistaats Bayern) sei und gemäß § 328 Abs. 2 BGB nicht ohne die Zustimmung des Dritten geändert werden dürfe. Dieser Vorwurf ist unberechtigt. Ein „Garantievertrag“ ist kein gesetzlich definiertes Rechtsgeschäft; vielmehr ist im konkreten Fall der Inhalt eines Vertrags, den die Vertragsschließenden als „Garantievertrag“ bezeichnen und/oder verstehen wollen, durch Auslegung zu ermitteln (vgl. Palandt, BGB, 77. Aufl. 2018, Einführung vor § 765 Rn. 18 m.w.N.). Die vorliegend von der Antragstellerin vorgenommene Qualifizierung des „Garantievertrags“ als Vertrag zu Gunsten Dritter im Sinn von § 328 BGB ist daher nicht zwingend. Ausweislich seiner Einzelregelungen (vgl. insb. §§ 1, 3 und 4) verschafft der „Garantievertrag“ nur der Antragstellerin selbst unmittelbare Ansprüche gegenüber dem Schwesterunternehmen, der Fa. W... GmbH & Co. KG, aber nicht dem Antragsgegner.
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2.1.4.2. Erst im Beschwerdeverfahren hat die Antragstellerin die Kopie einer geänderten, vom 6. September 2018 datierenden Fassung des (ursprünglich am 22.11.2017 geschlossenen) „Garantievertrags“ zwischen ihr und der Fa. W... GmbH & Co. KG vorgelegt, die gegenüber der dem Verwaltungsgericht vorgelegenen Fassung verschiedene Änderungen enthält. Diese Änderungen betreffen (neben einer geringfügig anderen Bezeichnung der Abfälle in § 1) den nunmehr in § 7 des „Garantievertrags“ aufgenommenen Vorbehalt, dass Änderungen des Vertrags der Zustimmung des Antragsgegners bedürfen. Die Antragstellerin hat hierzu erklärt, mit dieser Änderung sei das gemäß § 328 Abs. 2 BGB bestehende Zustimmungserfordernis zum Zweck der Klarstellung in den „Garantievertrag“ aufgenommen worden.
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Auf diese Änderungen vom 6. September 2018 konnte das Verwaltungsgericht in seinem mit der Beschwerde angegriffenen Beschluss noch nicht eingehen. Auch der Antragsgegner hat sich erst im Beschwerdeverfahren mit ihnen befassen können. Er hat in seiner Erwiderung vom 11. Oktober 2018 (in dem als Anlage beigefügten Schriftsatz des Landratsamts vom 5.10.2018, S. 6 „zu II.2“) die nachträglichen Änderungen des „Garantievertrags“ dergestalt bewertet, dass trotz der Änderungen nach wie vor das Risiko bestehe, dass die Grube zwischenzeitlich anderweitig verfüllt werde und daher im Insolvenzfall nicht mehr zur Verfügung stehe. Diese Bedenken sind nicht von der Hand zu weisen; die Antragstellerin ist auf sie in ihren beiden späteren Schriftsätzen (vom 5.11.2018 und 17.12.2018) nicht eingegangen. Hinzu kommt, dass die Vollzugshinweise (in Nr. C 5) - dem Sicherungszweck des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Rechnung tragend - ausdrücklich die Leistungsfähigkeit des Dritten als Voraussetzung hervorheben, wogegen vorliegend die Leistungsfähigkeit der Fa. W... GmbH & Co. KG bislang nur behauptet, aber nicht belegt ist. Zu bedenken ist auch, dass selbst dann, wenn der „Garantievertrag“ in seiner jetzigen geänderten Fassung im Weg der Auslegung als Vertrag im Sinn von § 328 BGB anzusehen wäre, der Wert dieses Vertrags für den Dritten (hier also dem Antragsgegner) dadurch gemindert wäre, dass dem „Versprechenden“ (hier der Fa. W... GmbH & Co. KG) etwaige Einwendungen aus dem Vertrag auch gegenüber dem Dritten zustehen (vgl. § 334 BGB). Der Begriff „Einwendungen“ ist hierbei im weitesten Sinn zu verstehen (vgl. Palandt, a.a.O., § 334 Rn. 3).
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Soweit die Antragstellerin wiederholt (z.B. Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. 5, Schriftsatz vom 5.11.2018 Nr. 1) ein Abweichen des Antragsgegners von den genannten Vollzugshinweisen bemängelt hat, ist anzumerken, dass gemäß deren Nr. C 5 die vertragliche Garantie eines (leistungsfähigen) Dritten gegenüber dem Anlagenbetreiber eine Sicherheitsleistung entbehrlich machen „kann“, aber nicht in jedem Fall entbehrlich macht; es bedarf also einer Ermessensentscheidung. Schon deshalb ist im Beschwerdeverfahren der Frage der Leistungsfähigkeit dieser Firma nicht weiter nachzugehen.
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Hinzu kommt, dass zwar - wie die Antragstellerin für sich genommen zutreffend geltend gemacht hat - Vollzugshinweise im Allgemeinen ungeachtet ihrer fehlenden Bindung gegenüber den Verwaltungsgerichten jedenfalls die Verwaltungsbehörden binden und dass sie nicht außer Acht gelassen werden dürfen, wenn über die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung (insbesondere im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot) zu befinden ist, und dass in den vorliegend einschlägigen Vollzugshinweisen einleitend die Notwendigkeit einer einheitlichen Verwaltungspraxis sogar hervorgehoben wird mit den Worten, „um Wettbewerbsverzerrungen durch Ungleichbehandlung zu vermeiden“ sei es notwendig, „einen Rahmen für die Ermittlung der Art und Höhe der Sicherheitsleistung durch die Genehmigungsbehörde vorzugeben“ (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 5 auf S. 9 und 10). Allerdings erlauben die vorliegenden Vollzugshinweise mit der Formulierung, wonach aufgrund der vertraglichen Garantie eines (leistungsfähigen) Dritten die Sicherheitsleistung entbehrlich sein „kann“, der jeweiligen Behörde im konkreten Fall auch eine nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffende Entscheidung dergestalt, dass trotz der Garantieerklärung eines Dritten an der Anordnung einer Sicherheitsleistung festgehalten wird. Entscheidet sich mithin eine Behörde aus triftigen Gründen dafür und hält sie - wie vorliegend in der Erwiderung vom 11.10.2018 bzw. dem Schriftsatz des Landratsamts vom 5.10.2018 - daran fest, im konkreten Fall die Garantieerklärung eines Dritten nicht für ausreichend zu halten und eine Sicherheitsleistung durch den Anlagenbetreiber anzuordnen, so liegt darin nicht zwangsläufig eine Missachtung der ermessensbindenden Vollzugshinweise und nicht zwangsläufig ein Ermessensfehler.
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2.2. Nicht durchgreifend sind auch die Beschwerdegründe, mit denen die Antragstellerin dem Verwaltungsgericht eine Fehlbeurteilung der „Abfallhierarchie“ gemäß § 6 Abs. 1 und 2 KrWG vorwirft und geltend macht, vorrangig vor anderen Arten der Abfallbehandlung sei nach dieser Vorschrift das Recycling (Aufbereiten) des lagernden Bauschutts durch die Fa. W... GmbH & Co. KG“ (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 3 auf S. 7 und 8; vertiefend in nachfolgenden Schriftsätzen). Die „Abfallhierarchie“ gemäß § 6 Abs. 1 und 2 KrWG gilt stets, auch im Insolvenzfall. § 6 KrWG begründet für sich genommen keine Pflichten für einen Abfallerzeuger oder -besitzer, sondern erst in Verbindung mit anderen Vorschriften, z.B. über die in §§ 7 Abs. 1, 13 KrWG in Bezug genommenen Normen; die Vorschrift kann auch nicht Grundlage einer Einzelanordnung nach § 62 KrWG sein (Schmehl, GK-KrWG, 1. Aufl. 2013, § 6 Rn. 45 und 46). Aus § 6 Abs. 1 KrWG lässt sich daher entgegen der Ansicht der Antragstellerin (Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 8 Mitte) nicht folgern, dass der Antragsgegner im konkret eintretenden Fall einer künftigen Insolvenz der Antragstellerin gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 3 KrWG verpflichtet sein werde, als Ersatzmaßnahme vorrangig das Recycling auf dem Anlagengrundstück vor Ort zu verlangen. Eine solche Beurteilung, die maßgeblich auf die im Insolvenzfall konkret gegebenen Tatsachen abstellen müsste, kann prognostisch schlechterdings nicht zuverlässig getroffen werden.
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Zur Einhaltung der für ihn geltenden gesetzlichen Anforderungen ist jeder Abfallverwerter verpflichtet. Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern die Bereitschaft der Fa. W... GmbH & Co. KG zur Einhaltung der “Abfallhierarchie“ nach § 6 Abs. 1 und 2 KrWG dazu führen sollte, dass die durch diese Firma vermittelte Sicherheit für die öffentliche Hand „vorzugswürdig“ gegenüber einer von der Antragstellerin zu stellenden Sicherheitsleistung sein sollte. Eine solche Bereitschaft beantwortet außerdem auch nicht die noch offene Frage nach der Leistungsfähigkeit der genannten Firma. Aus demselben Grund unbehelflich sind auch die Ausführungen der Antragstellerin zur Reichweite der Verpflichtung des Schwesterunternehmens (auch für den Fall, dass keine Gerätschaften auf dem Anlagengrundstück mehr vorhanden sein sollten), zur problemlosen Verfügbarkeit mobiler Aufbereitungsanlagen für Bauschutt auf dem Markt, zur Vorrangigkeit von Recyclingmaßnahmen auf dem Anlagengrundstück im Hinblick auf § 6 Abs. 1 KrWG und zum Gebot der Ressourcenschonung und der Vermeidung von Umweltschäden gemäß Art. 191 Abs. 1 Tiret 1 und 3 AEUV.
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2.3. Soweit die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde geltend macht, das Verwaltungsgericht habe die nach ihrer Ansicht wesentlich überhöhte Bemessung der Sicherheitsleistung zu Unrecht gebilligt (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 7; nachfolgende Schriftsätze), kann sie damit nicht durchdringen. Der Antragsgegner hat für die Bemessung der Sicherheitsleistung bei anderen Entsorgern Angebote „zur Entsorgung“ von 16 verschieden großen Haufwerken auf dem Grundstück der Antragstellerin, die jeweils durch eine AW-Nummer genau gekennzeichneten Abfall enthalten, eingeholt; sechs Unternehmen haben Angebote abgegeben; sodann hat der Antragsteller die Angebote für jedes der 16 Haufwerke um „Ausreißer“ bereinigt, indem das höchste und das niedrigste Angebot gestrichen wurden (vgl. die Übersicht auf Bl. 158 der Behördenakte). Schließlich hat er unter Berücksichtigung der bei einem Vor-Ort-Termin bestimmten Mengenverhältnisse der Abfälle (vgl. Bl. 156 und 157 der Behördenakte) einen Kostendurchschnitt von 14,06 € brutto je Tonne ermittelt. Das Verwaltungsgericht hat diesen Betrag für grundsätzlich plausibel erachtet und hierzu weiter ausgeführt (BA Buchst. c auf S. 17 und 18): Dieser nachvollziehbare Ermittlungsweg werde nicht durch die von der Antragstellerin im Verwaltungsverfahren vorgelegten drei Angebote mit erheblich niedrigeren Tonnenpreisen (5,36 € brutto) in Frage gestellt; Gleiches gelte für die mit Schriftsatz vom 11. Juli 2018 vorgelegten beiden Rechnungen. Im Wesentlichen erkläre sich wohl die Preisdifferenz der Angebote daraus, dass die Antragstellerin die Angebote nicht „zur Entsorgung“ von durch mehrere AW-Nummern gekennzeichneten Abfällen eingeholt habe, sondern, soweit überhaupt erkennbar, nur „zur Aufbereitung und Vermarktung von vorsortiertem und gelagertem Bauschutt mit mobiler Brechanlage“ bzw. zu „Aufbereitung“ und „anschließendem Vertrieb“ eines „RW-1-Bauschuttgemisches AW 170107 (...) lagernd auf dem Firmengelände“ der Antragstellerin, mit u.a. „der maximalen Kantenlänge vom 0,5 m“ und „abgetrennten Armierungen“. Diese Angebote seien im Leistungsumfang geringer und wohl weniger realitätsgerecht als die vom Antragsgegner eingeholten Angebote. Gleiches gelte für die vorgelegten Rechnungen aus dem Jahr 2018, die sich nur auf die Aufbereitung von Material auf dem Lagerplatz L... bezögen.
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Die Einwände der Antragstellerin gegen diese Würdigung gehen im Wesentlichen dahin, dass die von ihr selbst eingeholten, wesentlich günstigeren Angebote entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts konkreter als die vom Antragsgegner eingeholten Angebote seien, da sie den Vorrang der stofflichen Verwertung gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 3 KrWG berücksichtigten, wogegen die vom Antragsgegner herangezogenen - teureren - Angebote wohl unter Missachtung der Rangfolge nach § 6 Abs. 1 KrWG die Verfüllung oder die Beseitigung der Abfälle beträfen; eine Beseitigung von Abfällen in einer Deponie sei aber bei knapp werdenden Kapazitäten auf diesem Markt beträchtlich teurer als der - nach § 6 Abs. 1 KrWG ohnehin vorzugswürdige - Weg der Aufbereitung. Diese Einwände der Antragstellerin überzeugen indes nicht. Wie konkret die Angebotsbeschreibung bei der Einholung von Angeboten ist und wie aussagekräftig ein daraufhin eingegangenes Angebot ist, wird auch durch die Art der zu entsorgenden Abfälle bestimmt, die aber in den vom Landratsamt eingeholten Angeboten wesentlich genauer (nämlich mit AVV-Nummern) bezeichnet wird als in den von der Antragstellerin vorgelegten Angeboten (Bl. 246 ff. der Behördenakte). Ausweislich der Angebotsübersicht (Bl. 158 der Behördenakte) differieren die Entsorgungspreise je Tonne für die verschiedenen Abfallarten erheblich; diese Unterschiede zwischen „billigen“ und „teuren“ Abfallarten betreffen bei allen anbietenden Firmen im Wesentlich dieselben Abfallarten, wenngleich nicht bei allen Firmen im selben Ausmaß. Im Durchschnitt kostet die Entsorgung der „teuersten“ Abfallart je Tonne mehr als das Doppelte (14,69 €) der „billigsten“ Abfallart (6,63 €). Da im Fall der Antragstellerin die maximal zulässige Lagermenge in der Genehmigung vom 16. September 1996 nicht abfallspezifisch bestimmt ist, hat das Landratsamt (wie es in der Beschwerdeerwiderung vom 5.10.2018, „Zu II.7“ auf S. 9, erläutert hat) in Übereinstimmung mit Nr. B 1 Buchst. a der Vollzugshinweise denjenigen Betrag je Tonne zugrunde gelegt, der für die „teuerste“ Abfallart anfällt. Hiergegen ist nichts zu erinnern. Soweit die Antragstellerin auf die - nach ihrer Ansicht - preiswertere Entsorgungsvariante der „Aufbereitung“ (d.h. des Recyclings gem. § 6 Abs. 1 Nr. 3 KrWG) verweist, ist zu bedenken, dass im Insolvenzfall möglicherweise nicht alle der noch auf dem Grundstück der Antragstellerin lagernden Bauschuttabfälle ihrer Art nach überhaupt oder zumindest im gleichen Maß geeignet sind, aufbereitet zu werden. Davon abgesehen ist nicht zu beanstanden, dass das Landratsamt bei der Einholung von Angeboten keine näheren Vorgaben zur Art der Verwertung gemacht hat. Dies ist deswegen realistisch, weil - wie ausgeführt - aus § 6 Abs. 1 und 2 KrWG unmittelbar keine Verpflichtungen abgeleitet werden können und die Bedingungen, unter denen der Antragsgegner im Zeitpunkt einer etwaigen künftigen Insolvenz der Antragstellerin zu einer unverzüglichen Ersatzvornahme schreiten müsste, nicht prognostiziert werden können. Dass diejenigen - niedrigeren - Angebote, die die Antragstellerin selbst eingeholt hat, deshalb aus mehreren Gründen nicht vergleichbar sind, hat der Antragsgegner in seiner Erwiderung (vom 11.10.2018 bzw. 5.10.2018) überzeugend ausgeführt.
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2.4. Zu dem von der Antragstellerin bemängelten Ansatz von Transportkosten und einem Risikozuschlag (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 8; nachfolgende Schriftsätze) hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, diese Berechnung begegne bei summarischer Prüfung keinen Bedenken (BA S. 18 Buchst. d). Nach der Rechtsprechung - so das Verwaltungsgericht - dürften bei der Festlegung der Höhe der Sicherheitsleistung Transportkosten berücksichtigt werden; die vom Antragsgegner vorgenommene pauschale Transportkostenerhebung von 10% erscheine daher noch nicht unverhältnismäßig hoch, auch wenn in den zur Festlegung der Entsorgungskosten eingeholten Angeboten teilweise Transportkosten schon veranschlagt seien. Gleichfalls noch verhältnismäßig erscheine die zusätzliche Festsetzung des 10%igen Risikozuschlags, obwohl damit insgesamt von der Antragstellerin die Zahlung von Zuschlägen in einer Höhe von 20% verlangt werde; das Bundesverwaltungsgericht habe in einem konkreten Fall einen festgesetzten Zuschlag von 15% gebilligt und auch die dort zugrunde liegende Verwaltungsvorschrift nicht beanstandet, in der ein Zuschlag von 10 bis 20% für Analyse-, Umschlag-, Transportkosten und Unvorhergesehenes vorgesehen gewesen sei (BVerwG, U.v. 13.3.2008 - 7 C 44.07- juris Rn. 41).
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Diese nach summarischer Prüfung gewonnene erstinstanzliche Würdigung erfordert auch im Beschwerdeverfahren keine Korrektur. Ob, wie die Antragstellerin geltend macht, der Einsatz einer mobilen Anlage auf dem Grundstück der Antragstellerin besser dem Gebot zur Vermeidung von Umweltschäden aus Art. 191 Abs. 1 Tiret 1 AEUV anstelle eines Wegtransports des Materials entspricht, kann dahinstehen. Denn es muss in Betracht gezogen werden, dass im Insolvenzfall eine mobile Aufbereitungsanlage gar nicht, nicht in der gebotenen Schnelligkeit und/oder nur zu hohen Kosten verfügbar ist; abgesehen davon, dass auch nach der Aufbereitung Transporte des aufbereiteten Materials anfallen und Kosten verursachen können. Soweit die Antragstellerin meint, ein Risikozuschlag sein unangemessen, weil das angenommene „Input-Material“ „in der Regel“ voruntersucht bzw. aufgrund seiner Herkunft als unbelastet eingestuft sei“ (Schriftsatz vom 6.9.2018 S. 13 oben und S. 5 Nr. I 5), verfängt dieser Einwand nicht. Denn gerade dann, wenn ein Unternehmen - meist nach einer längeren wirtschaftlich und finanziell ungünstig verlaufenen Entwicklung - insolvent geworden ist, ist kein Verlass darauf, dass der Geschäftsbetrieb genauso abgelaufen ist, wie er „in der Regel“ verlaufen ist.
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2.5. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, mit der zu hoch festgesetzten Sicherheitsleistung verstoße der Antragsgegner gegen das Gleichbehandlungsgebot (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. II 9; nachfolgende Schriftsätze). Sie beruft sich darauf, dass in zwei, nach ihrem Vortrag vergleichbaren, parallelgelagerten verwaltungsgerichtlichen Streitfällen jeweils ein Vergleich geschlossen worden sei, der zu weitaus weniger belastenden Sicherheitsleistungen für den jeweiligen Anlagenbetreiber geführt habe. Damit kann die Antragstellerin schon deswegen nicht durchdringen, weil ein in einem andern Fall geschlossener gerichtlicher Vergleich keine zuverlässigen Rückschlüsse darauf zulässt, auf welche Weise im vorliegend zu entscheidenden Fall dem Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG genügt werden kann. Es kann deshalb dahinstehen, in welchen Ausmaß die von der Antragstellerin genannten Fälle und der vorliegende Fall sich in Bezug auf das gelagerte Material unterscheiden; auf die insoweit konträren detaillierten Ausführungen der Beteiligten (Antragstellerin: Schriftsätze vom 6.9.2018 Nr. 9 auf S. 13, 14, vom 5.11.2018 Nr. 5 auf S. 5, 6, vom 17.12.2018 Nr. 5 auf S. 3, 4; Landratsamt: Schriftsätze vom 5.10.2018 S. 10, vom 5.12.2018 Nr. 5 auf S. 4) wird verwiesen.
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2.6. Ohne Erfolg bemängelt die Antragstellerin schließlich, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass die Höhe der geforderten Sicherheitsleistung - unabhängig von den oben genannten Gesichtspunkten - objektiv unangemessen sei und (wegen der für eine Bankbürgschaft anfallenden Zinsen von ca. 20.000 € jährlich) die Antragstellerin in ihrer Existenz bedrohe (Schriftsatz vom 6.9.2018 Nr. 10 auf S. 14). Dies überzeugt nicht, weil die Antragstellerin nicht darauf angewiesen ist, gerade durch eine Bankbürgschaft die geforderte Sicherheitsleistung zu erbringen, sondern ihr mit dem angefochtenen Bescheid daneben noch weitere, nicht mit Zinsverpflichtungen verbundene Möglichkeiten der Sicherheitsleistung eingeräumt worden sind. Insofern erscheint es auch konsequent, dass die Antragstellerin das Argument der „Existenzbedrohung“ nicht im Verwaltungsverfahren und auch nicht im erstinstanzlichen Gerichtsverfahren vorgetragen hat.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Der Streitwert wurde gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 festgesetzt. Er entspricht - gerundet - dem vom Verwaltungsgericht festgesetzten Streitwert und ist Hälfte desjenigen Betrags, den das Verwaltungsgericht im Klageverfahren (M 19 K 18.304) auf die Erinnerung der Antragstellerin mit Beschluss vom 20. März 2018 vorläufig festgesetzt und damit die vorangegangene vorläufige Streitwertfestsetzung (B.v. 6.2.2018) korrigiert hat. Der Antragsgegner hat sich zu der ausführlich begründeten Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht nicht geäußert; auch der Verwaltungsgerichtshof sieht keinen Grund, den nach dem Ermessen des Verwaltungsgerichts festgesetzten Streitwert nicht für das Beschwerdeverfahren zu übernehmen. Soweit die Antragstellerin ihre Beschwerde nur gegen den ablehnenden Teil des Beschlusses vom 21. August 2018 gerichtet und dadurch den Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren gegenüber dem Ausgangsverfahren rechtlich eingeschränkt hat, wirkt sich dies betragsmäßig nicht aus. Denn nach der Würdigung des Verwaltungsgerichts, der der Verwaltungsgerichtshof folgt, hat derjenige Teil, zu dem die Antragstellerin erstinstanzlich obsiegt hat, gegenüber dem restlichen Streitgegenstand nur sehr untergeordnete Bedeutung; das Verwaltungsgericht hat aus diesem Grund die Kosten gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO vollständig der Antragstellerin auferlegt (vgl. BA Nr. V auf S. 21, 22).