Inhalt

VG Ansbach, Urteil v. 30.11.2017 – AN 3 K 16.00078
Titel:

Sanierungsrechtliche Genehmigung - Formlose Richtlinien als Sanierungskonzept nicht ausreichend

Normenketten:
BauGB §§ 140, 142, 144 Abs. 1, 145 Abs. 2
BayBO Art. 81
Leitsätze:
1. Die Versagung der Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB setzt voraus, dass ein Mindestmaß an Konkretisierung der Sanierungsziele erkennbar ist; nur dann kann beurteilt werden, ob Grund zu der Annahme besteht, dass ein Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich macht, wesentlich erschwert oder dem Sanierungszweck zuwiderläuft. (Rn. 37) (red. LS Alexander Tauchert)
2. Zwar enthält mit der Aufhebung des § 10 StBauFG das Gesetz nunmehr keine ausdrückliche Regelung über die förmliche und inhaltliche Anforderung an das Sanierungskonzept bzw. die Sanierungsziele. Im Hinblick auf seine Bedeutung als Maßstab für die Genehmigung von Vorhaben im Sinne des § 144 BauGB bei der Prüfung nach § 145 Abs. 2 BauGB und im Hinblick auf die Anwendung des § 163 BauGB ist aber das Sanierungskonzept grundsätzlich von der Gemeindevertretung zu beschließen und im Einzelfall in eine Rechtsnorm zu fassen (unter Hinweis auf OVG LSA BeckRS 2011, 54084). (Rn. 40) (red. LS Alexander Tauchert)
3. Bloße Richtlinien, die nicht das förmliche Verfahren einer Satzung oder eines Bebauungsplans mit einer umfassenden Abwägung von privaten und öffentlichen Belangen durchlaufen haben, werden der Beschränkung der Baufreiheit nicht gerecht. (Rn. 41) (red. LS Alexander Tauchert)
4. Würde man eine solche Behördenpraxis gestatten, könnten mittels des Sanierungsrechts die förmlichen Verfahren des Bauplanungsrechts durch formlose Richtlinien umgangen werden. (Rn. 42) (red. LS Alexander Tauchert)
Schlagworte:
sanierungsrechtliche Genehmigung, Verbot von Fremdwerbung, Sanierungsgebiet, Richtlinie, Konkretisierung von Sanierungszielen, Baugenehmigung, Bauvorhaben, Bebauungsplan, gewerbliche Nutzung, Mischgebiet, Sanierungssatzung, Werbeanlage, Außenwerbung, Sanierungsmaßnahme
Fundstelle:
BeckRS 2017, 147296

Tenor

1. Der Beklagte wird unter Aufhebung von Ziffer 3 des Bescheides des Landratsamtes … vom 11. Dezember 2015 verpflichtet, der Klägerin die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen.
2. Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar.
3. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1
Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung zur Errichtung einer beleuchteten Plakatanschlagtafel auf der FlNr. … in der … in … Die Klägerin hat mit Bescheid des Landratsamtes … vom 11. Dezember 2015, zugestellt am 16. Dezember 2015 (AZ. …) die baurechtliche Genehmigung zur Errichtung einer beleuchteten Plakatanschlagtafel auf dem Grundstück FlNr. … der Gemarkung … erhalten (Tenornummer 1). In Tenornummer 3 wird die mit Schreiben vom 19. Oktober 2015 beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung verweigert. Die Baugenehmigung ist mittlerweile in Bestandskraft erwachsen.
2
Zur Begründung der Ablehnung wird im Wesentlichen ausgeführt, die nach § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i. V. m. § 14 Abs. 1 BauGB für das Vorhaben erforderliche schriftliche Sanierungsgenehmigung dürfe gemäß § 145 Abs. 2 BauGB nicht erteilt werden, da das Vorhaben den gemeindlichen Sanierungszielen zuwiderlaufe.
3
Das Vorhaben sei gemäß § 142 Abs. 1 BauGB grundsätzlich sanierungsrechtlich genehmigungspflichtig. Das Vorhabengrundstück liege im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet, es liege im Geltungsbereich der aufgrund § 142 Abs. 1 BauGB erlassenen Satzung der Stadt … über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „…“ vom 7. Dezember 2010. Nach § 3 Abs. 1 der Satzung finde § 144 BauGB Anwendung, sodass die Errichtung einer Werbeanlage ein gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und § 29 Abs. 1 BauGB sanierungsrechtliches Vorhaben darstelle.
4
Die Richtlinien der Stadt … vom 5. November 2012 für das Sanierungsgebiet definierten ihre hinreichend konkreten Sanierungsziele, die Bauvorhaben grundsätzlich entgegengehalten werden könnten. Sie regelten im Detail, welche Maßnahmen in welchen Umfang zulässig seien und formulieren auf diese Weise Ziele der Sanierung. Die Ziele seien auch mit der Zeit entwickelt worden (die Satzung stamme aus dem Jahr 2010, die Richtlinien aus dem Jahr 2012) was dem prozesshaften Charakter von Sanierungszielen gerecht werde. Laut der Präambel sollten diese Ziele unter anderem folgenden Zwecken dienen: „Ein intaktes Ortsbild ist ein wichtiger Standortfaktor für die Außenwirkung des Ortes, die ortsansässige Wirtschaft und der Gastronomie und zudem Identifikation für die Bürger einer Stadt. Durch die Maßnahmen im Sanierungsgebiet … soll … weiter an Attraktivität gewinnen. Die gestalterische Fortentwicklung des Stadtbildes ist nicht nur im öffentlichen Raum und an kommunalen Gebäuden erforderlich, einen ganz wesentlichen Beitrag können auch Privatleute leisten, wenn sie in die Erhaltung und die Entwicklung ihrer Bausubstanz investieren.“
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Das Bauvorhaben widerspreche schließlich den formulierten Sanierungszielen, § 145 Abs. 2 BauGB.
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Nach Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie dürften ortsfeste Werbeanlagen nur auf Betriebe hinweisen und nur an der Stätte der Leistung und im Erdgeschossbereich errichtet werden. Das konkrete Bauvorhaben habe allerdings Fremdwerbung zum Gegenstand und befinde sich in Höhe des ersten Stocks.
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Nach Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie seien Werbeanlagen an Gebäudefassaden oberhalb der Fensterbrüstung des ersten Obergeschoss unzulässig. Genau in dieser Höhe befinde sich jedoch das verfahrensgegenständliche Bauvorhaben.
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Nach Art. 15 Abs. 5 der Richtlinie dürfe die Gesamthöhe einer Werbeanlage maximal 60 cm betragen. Das beantragte Bauvorhaben weise jedoch eine Höhe von 2,76 m auf.
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Mit Schriftsatz vom 15. Januar 2016 ließ die Klägerin Klage erheben.
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Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, sie habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten sanierungsrechtlichen Genehmigung, die Versagung sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Öffentlichrechtliche Vorschriften stünden der Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung nicht entgegen.
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Die Klägerin nimmt zunächst Bezug auf Ihr Schreiben an die Beklagte vom 20. August 2015. Hier führt sie aus, dass bereits fraglich sei, ob die Sanierungsziele der Gemeinde … betreffend Werbeanlagen überhaupt Solche seien, die mit einer Sanierungssatzung verfolgt werden könnten. § 136 BauGB gebe durch den Gesetzgeber normierte Richtlinien vor, aufgrund derer Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden könnten. Es müssten in erster Linie nach § 136 Abs. 2 BauGB städtebauliche Missstände vorliegen, die verbessert oder umgestaltet werden sollen. Damit sei klar, dass eine Sanierungssatzung der Verbesserung oder Aufwertung des Alt-/Schlechtbestandes diene. An dieser Zielsetzung von Sanierungsmaßnahmen gemessen sei schon fraglich, ob der Ausschluss und die Reglementierung von Werbeanlagen überhaupt Ziel und Zweck einer Sanierungssatzung sein dürfe. Hier werde eine ansonsten in dem Nahbereich zulässige gewerbliche Nutzung reglementiert. Dies könne nichts mit der Verbesserung und Aufwertung eines Alt-/Schlechtbestandes zu tun haben. Eine Sanierungssatzung sei überhaupt nicht dazu geeignet, Werbeanlagen zu regeln. Wenn der Satzungsgeber Werbeanlagen regeln wolle, dann gäbe Art. 81 BayBO dem Satzungsgeber Möglichkeiten. Die Wahl der Sanierungssatzung zum Ausschluss von Fremdwerbung sei allerdings das falsche Instrumentarium und könne daher dem hier zur Genehmigung stehenden Werbevorhaben nicht entgegengehalten werden. Im Übrigen sei auch bereits bedenklich, dass sie in einem Gebiet, in dem nach der BauNVO Fremdwerbung generell zulässig sei, über eine Sanierungssatzung Fremdwerbung ausgeschlossen werde. Der Ausschluss bestehe darin, dass nur Werbung an der Stätte der Leistung zugelassen sei. Was hinsichtlich einer Sanierung den Unterschied zwischen Werbung an der Stätte der Leistung und Fremdwerbung ausmache, sei nicht erkennbar und erschließe sich nicht. Zwar differenziere die Rechtsprechung betreffend einer gewerblichen Nutzung oder einer Nebenanlage zwischen der Nutzung an der Stätte der Leistung und der Fremdwerbung. Bezogen auf die Ziele und Zwecke einer Sanierung könne allerdings kein Unterschied gemacht werden, da immer vor dem Hintergrund des Sinns und Zwecks einer Sanierung (Verbesserung des Alt-/Schlechtbestandes) Sanierungsziele gesetzt werden müssten. Warum nun Fremdwerbung schlechter und damit ausgeschlossen sei, wenn man etwas verbessern wolle, anders dagegen Werbung an der Stätte der Leistung zugelassen sei, sei für einen objektiven Betrachter nicht nachzuvollziehen.
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Im Übrigen dürfe nach § 145 Abs. 2 BauGB eine Genehmigung nur verweigert werden, wenn das Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich mache oder wesentliche erschwere oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufe.
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Das Vorhaben konterkariere nicht das Sanierungsziel „Aufwertung von Alt-/Schlechtbestand“. Insoweit laufe es den Sanierungszielen nicht zuwider. Unmöglich machen oder erschweren könne es die Sanierung auch nicht.
14
Im Übrigen sei im vorliegenden Fall schon fraglich, ob überhaupt mit den Sanierungsmaßnahmen bereits begonnen worden sei. Die Sanierungsrichtlinien stammten aus dem Jahr 2010 und schienen noch nicht abgeschlossen zu sein, sodass insgesamt nicht erkennbar sei, wann überhaupt die Sanierung durchgeführt werde.
15
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 11. Dezember 2015 zu verpflichten, die sanierungsrechtliche Genehmigung zur Anbringung einer statischen, beleuchteten Werbetafel auf der Liegenschaft …, …, gemäß näherer Darstellung in den Bauvorlagen zu erteilen.
Hilfsweise den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 11. Dezember 2015 zu verpflichten, die sanierungsrechtliche Genehmigung zur Anbringung einer statischen, beleuchteten Werbetafel auf der Liegenschaft …, …, gemäß näherer Darstellung in den Bauvorlagen, zeitlich befristet/auflösend bedingt bis zur endgültigen Beendigung der Sanierungsmaßnahmen, zu erteilen
16
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
17
Mit Schriftsatz vom 3. März 2016 führte der Beklagte im Wesentlichen aus, die Klage sei unbegründet, weil die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts rechtmäßig sei und die Klägerin nicht in ihren subjektiven Rechten verletzt sei. Zur Begründung bezieht er sich im Wesentlichen auf die Ausführungen im Bescheid vom 11. Dezember 2015. Darüber hinaus führt er aus, die Sanierungssatzung stelle nicht das falsche Instrumentarium dar, um Fremdwerbung auszuschließen. Auch liege ein adäquates Sanierungsziel vor.
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§ 136 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BauGB bestimme, dass Sanierungsmaßnahmen unter anderem dazu beitragen sollen, dass die Gestaltung des Ortsbild verbessert werde. Der sachliche Anwendungsbereich des Sanierungsrechts sei damit eröffnet. Die Sanierungssatzung greife gerade nicht verdrängend in den Regelungsbereich des Baurechts ein. Vielmehr formuliere sie ein zusätzliches Genehmigungserfordernis. Dadurch sei es auch möglich, dass sich die Tatbestände der einzelnen städtebaulichen Instrumentarien überschneiden. Welches bodenrechtliche Instrumentarium die jeweilige Gemeinde aber für angemessen halte, obliege ihrer eigenen sachgerechten Beurteilung. § 136 BauGB formuliere im Übrigen gleichzeitig die zulässigen Sanierungsziele. Da die Gestaltung des Ortsbilds ausdrücklich genannt sei, zähle dieses auch zu den adäquaten Sanierungszielen.
19
Bisher seien Sanierungsmaßnahmen durchgeführt worden. Seit Inkrafttreten der Satzung und Konkretisierung des Sanierungskonzepts hätten alle sanierungsrechtlichen genehmigungsbedürftigen Vorhaben das Genehmigungsverfahren durchlaufen müssen. Dabei seien unzulässige Vorhaben aussortiert worden. Damit hätten Ordnungsmaßnahmen im Sinne der Sanierungssatzung stattgefunden. § 146 BauGB definiere die Durchführung der Sanierung. Danach umfasse die Durchführung auch Ordnungsmaßnahmen. In Bezug auf den Hilfsantrag trägt der Beklagte vor, eine Befristung der Genehmigung überwinde das aktuell bestehende Hindernis der Genehmigungserteilung nicht. Aktuell erschwere bzw. verhindere das Vorhaben das Erreichen der Sanierungsziele.
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Mit Schriftsatz vom 27. September 2016 nahm die Beigeladene Stellung zur Klage und führte im Wesentlichen aus, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung. Die Beigeladene habe ein sanierungsrechtliches Mitwirkungsrecht in Form des Einvernehmens (§ 145 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Dieses Einvernehmenserfordernis im Rahmen der Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung sei Ausfluss des Grundsatzes der kommunalen Selbstverwaltung.
21
Der beantragten sanierungsrechtlichen Genehmigung stünden Versagungsgründe nach § 145 Abs. 2 BauGB entgegen.
22
Um Sanierungsziele zu erreichen, lege Art. 15 Abs. 2 der Gestaltungsrichtlinie fest, dass ortsfeste Werbeanlagen nur auf Betriebe hinweisen und nur an der Stätte der Leistung und im Erdgeschossbereich errichtet werden dürften. Werbeanlagen an Gebäudefassaden oberhalb der Fensterbrüstung des ersten Obergeschosses seien unzulässig. Ferner dürfe die Gesamthöhe einer Werbeanlage maximal 60 cm betragen.
23
Die Klägerin habe beantragt, an der aus Fahrtrichtung … sichtbaren Fassade des Anwesens … eine von oben beleuchtete Plakatanschlagtafel mit den Maßen 3,76 m x 2,76 m anbringen zu dürfen. Das genannte Bauvorhaben verstoße gegen sämtliche der in Art. 15 Abs. 2 der Gestaltungsrichtlinien aufgeführten Vorschriften. Es habe a) Fremdwerbung zum Gegenstand, b) befinde sich in Höhe des 1. Obergeschosses und weise c) eine Gesamthöhe von 2,76 m auf.
24
Damit stehe das Vorhaben den mit der Sanierung verfolgten Zielen des Ausgleichs städtebaulicher Defizite unter Steigerung der Attraktivität des betroffenen Gebiets entgegen.
25
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei für das Ortsbild in aller Regel auch Außenwerbung relevant. Ihr eigentliches Ziel sei gerade, Aufmerksamkeit auf sich zu lenken und im vorhandenen Ortsbild auffallend zu wirken. Von einer solchen Werbeanlage der Außenwerbung, die laut Bundesverwaltungsgericht bauplanungsrechtlich eine eigenständige Hauptnutzung darstelle, sei eine Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zu unterscheiden, die dem jeweiligen Nutzungszweck des im betreffenden Gebiet liegenden Grundstücks diene und in der Regel als Nebenanlagen anzusehen sei. Daher könne dem Argument der Klägerin, dass der Ausschluss nur von Fremdwerbung kein adäquates Sanierungsziel darstelle, nicht gefolgt werden, weil Fremd- und Eigenwerbung ein unterschiedliches Gewicht zukomme.
26
Ebenso wenig zu überzeugen vermöge die Behauptung, eine zulässige bodenrechtliche Nutzung könne nicht über sanierungsrechtliche Bestimmung ausgeschlossen werden. Die Beigeladene hätte vielmehr über örtliche Bauvorschriften Außenwerbung verhindern müssen. Dabei verkenne die Klägerin, dass der generelle Ausschluss von Anlagen zur Fremdwerbung in einem Mischgebiet unzulässig sei. Fremdwerbeverbote in örtlichen Bauvorschriften, die auf Grundlage des § 9 Abs. 4 BauGB in Verbindung mit Art. 81 BayBO ergangen seien, kämen vorliegend deshalb nicht in Betracht, weil ein generelles planungsrechtliches Verbot von Anlagen zur Fremdwerbung als Festsetzung in einem Bebauungsplan von keiner Ermächtigungsgrundlage gedeckt wäre. Zur Verfolgung des städtebaulichen Ziels einer Steigerung der Attraktivität des Ortsbilds im Bereich der … stelle demnach die Festsetzung als Sanierungsgebiet und die Ausgestaltung der erforderlichen Maßnahmen in den Gestaltungsrichtlinien das rechtmäßige Instrumentarium dar.
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Auch die Behauptung, die Beigeladene habe bislang keine Sanierungsmaßnahmen durchgeführt, entspreche nicht der Realität. Konkret sei hier insbesondere die Versagung der sanierungsrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Werbeanlage in der … zu nennen. Im Übrigen seien seit Inkrafttreten der Satzung alle sanierungsrechtlichen genehmigungsfähigen Vorhaben von der Beigeladenen genehmigt worden. Den Sanierungszielen zuwiderlaufende Maßnahmen sei die Genehmigung versagt worden.
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Mit Schreiben vom 13. März 2017 antwortete die Klägerin auf die Schriftsätze der Beteiligten und führt im Wesentlichen aus, ein Versagungsgrund im Sinne des § 145 Abs. 2 BauGB liege nicht vor. Der Beigeladenen sei zwar darin zuzustimmen, dass Fremd- und Eigenwerbung grundsätzlich ein unterschiedliches Gewicht zukomme, allerdings vermöge nicht zu überzeugen, dass allein Fremdwerbung einen Versagungsgrund darstelle, Eigenwerbung hingegen nicht.
29
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogene Behördenakte, die Gerichtsakte sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

30
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten sanierungsrechtlichen Genehmigung. Der Ablehnungsbescheid des Landratsamtes … vom 11. Dezember 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
31
Der Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung für die geplante beleuchtete Plakatanschlagtafel ergibt sich aus §§ 144 Abs. 1, 145 Abs. 2 BauGB.
32
Gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bedürfen die in § 14 Abs. 1 BauGB bezeichneten Vorhaben und sonstigen Maßnahmen im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet der schriftlichen Genehmigung. Die Genehmigung darf gemäß § 145 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn Grund zur Annahme besteht, dass das Vorhaben oder die damit erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde.
33
Das Vorliegen der Versagungsgründe ist gerichtlich voll überprüfbar. Ein Beurteilungsspielraum oder Ermessen steht der Beklagten insoweit nicht zu (vgl. Mitschang in Battis/Krautzberger/ Löhr, Baugesetzbuch, 12. Aufl. 2014, § 145 Rn. 3). Liegen keine Versagungsgründe vor, so ist die sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen.
34
Im vorliegenden Fall hat der Beklagte die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu Unrecht abgelehnt. Das Vorhaben der Klägerin stellt ein gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sanierungsrechtlich genehmigungspflichtiges Vorhaben dar (1.). Es läuft jedoch nicht den Zielen der Sanierung zuwider, da es an einer notwendigen Konkretisierung von Sanierungszielen nach § 145 Abs. 2 BauGB in der Form einer Rechtsnorm fehlt, die dem Vorhaben entgegengehalten werden können (2.a). Darüber hinaus wäre es im vorliegenden Fall nicht möglich, die Richtlinien in Art. 15 als Sanierungsziele in die Form einer ortsgestalterischen Satzung zu fassen (2.b).
35
1. Das Vorhabengrundstück FlNr. … liegt im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet. Denn es liegt im Geltungsbereich der aufgrund des § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB erlassenen Satzung der Beigeladenen über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „…“ vom 7. Dezember 2010. Anhaltspunkte für eine Unwirksamkeit der Sanierungssatzung liegen nicht vor und wurden auch nicht vorgetragen.
36
Da die Anwendung der Vorschriften über die Genehmigungspflicht gemäß § 144 BauGB nach § 3 Abs. 1 der Satzung zur Anwendung kommen und die Errichtung einer Werbeanlage für Fremdwerbung ein gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und § 29 Abs. 1 BauGB sanierungsrechtlich genehmigungspflichtiges Vorhaben darstellt, ist die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin beantragte beleuchtete Plakatanschlagtafel einer sanierungsrechtlichen Genehmigung bedarf. Gründe, die gegen die Rechtswirksamkeit der Sanierungssatzung sprechen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
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2. Die Versagung der Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB setzt voraus, dass ein Mindestmaß an Konkretisierung der Sanierungsziele erkennbar ist; nur dann kann beurteilt werden, ob Grund zu der Annahme besteht, dass ein Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich macht, wesentlich erschwert oder dem Sanierungszweck zuwiderläuft. Freilich muss nicht bereits unmittelbar nach Inkrafttreten der Sanierungssatzung erkennbar sein, wie das Sanierungsgebiet im Einzelnen genutzt werden soll. Die Sanierungsziele erlangen aber bei anstehenden Genehmigungen nach § 145 BauGB Bedeutung; sie müssen sich im Hinblick auf den Versagungstatbestand des § 145 Abs. 2 BauGB im Laufe des Sanierungsverfahrens zunehmend verdichten und konkreter werden (BVerwG, B.v. 27.5.1997 – 4 B 98.96 –, NVwZ-RR 1998, 216 und U.v. 4.3.1999 – 4 C 8.98 –, a.a.O. und v. 7.9.1984 – 4 C 20.81 –, BVerwGE 70, 83 = NVwZ 1985, 109). Die Sperrwirkung der Sanierungssatzung und die mit ihrem Erlass verbundene Genehmigungspflicht sollen dazu dienen, den Gemeinden einen angemessenen Zeitraum für die Verwirklichung ihrer Sanierungsziele einzuräumen. Aus der anfänglich umfassenderen Sperrwirkung –in diesem Stadium mit der Wirkung einer Veränderungssperre vergleichbar – wird mit zunehmender Verdichtung der Sanierungsziele ein Rechtsinstitut, mit dessen Hilfe nur noch diejenigen Rechtsvorgänge und Vorhaben abgewehrt werden können, die den nunmehr detaillierten Planungsvorstellungen widersprechen. In den Fällen, in denen eine Sanierungssatzung vor längerer Zeit erlassen wurde, ohne dass seither das Sanierungsverfahren vorangetrieben worden ist und ohne dass die Sanierungsziele – bis hin zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans – zunehmend konkreter geworden sind, kann sich dies dergestalt auswirken, dass dann gegebenenfalls eine Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB erteilt werden muss (BVerwG, U.v. 7.9.1984, a.a.O. und v. 20.10.1978, a.a.O.).
38
Nach ersatzloser Aufhebung des § 10 StBauFG mit Gesetz vom 5.11.1984, der die Aufstellung eines Bebauungsplans für die Neugestaltung eines förmlich festgelegten Sanierungsgebietes zwingend vorgeschrieben hatte, müssen die Sanierungsziele nicht zwingend im Bebauungsplanverfahren, sondern können auch auf andere Weise konkretisiert werden (SächsOVG, U.v. 19.8.1999 – 1 S 555/98 –, SächsVBl. 2000, 57; OVG Lüneburg, U.v. 9.4.1986 – 1 OVG A 33/85 –, ZfBR 1986, 246). Der Wegfall des Sanierungsbebauungsplans entbindet die Gemeinde aber nicht von der Verpflichtung zur Aufstellung eines Sanierungskonzeptes, wobei sich die Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen auch aus einem städtebaulichen Rahmenplan ergeben können (vgl. § 140 Nr. 4 BauGB; OVG Lüneburg, U.v. 9.4.1986, a.a.O.; Neuhausen in Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand Februar 2001, vor § 136-164 RdNr. 49 f.). Allerdings wird häufig die Aufstellung eines Bebauungsplans gemäß § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich sein, z.B. wenn eine Bodenordnung durchzuführen oder eine Erschließungsanlage herzustellen oder in dem Gebiet Art und Maß der baulichen Nutzung geändert werden sollen (Krautzberger in Battis u.a., BauGB, § 140 RdNr. 7).
39
Kann ein Sanierungsziel ohne rechtskräftigen Bebauungsplan nicht durchgesetzt und erreicht werden, gehört zu einer zunehmenden Konkretisierung der Sanierungsziele auch die Durch- und Fortführung des Bebauungsplanverfahrens (VGH Baden-Württemberg, B.v. 7.12.2001 – 3 S 2657/00; SächsOVG, U.v. 19.8.1999, a.a.O., VG Bremen, U.v. 25.1.2012 – 1 K 2003/09).
40
a) Die Gestaltungsrichtlinien genügen diesen Anforderungen nicht. Die Kammer ist der Auffassung, dass die formlos erlassenen Richtlinien zumindest einer Umsetzung in eine Rechtsnorm bedurften, um Vorhaben nach § 145 Abs. 2 BauGB entgegengehalten werden zu können. Zwar enthält mit der Aufhebung des § 10 StBauFG das Gesetz nunmehr keine ausdrückliche Regelung über die förmliche und inhaltliche Anforderung an das Sanierungskonzept bzw. die Sanierungsziele. Im Hinblick auf seine Bedeutung als Maßstab für die Genehmigung von Vorhaben im Sinn des § 144 BauGB bei der Prüfung nach § 145 Abs. 2 BauGB und im Hinblick auf die Anwendung des § 163 BauGB ist aber das Sanierungskonzept grundsätzlich von der Gemeindevertretung zu beschließen und im Einzelfall in eine Rechtsnorm zu fassen (OVG Magdeburg NVwZ-RR 2012, 94). Dies folgt nicht zuletzt auch daraus, dass es sich bei dem Sanierungskonzept um eine Entscheidung handelt, die auf einer gerechten Abwägung beruhen muss.
41
Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die sehr detailreichen Regelungen, insbesondere zu Art, Maß und Gestaltung von Werbeanlagen in Art. 15 der Richtlinien starke Einschränkungen der Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG darstellen, die einer gerechter Interessenabwägung bedürfen. Bloße Richtlinien, die nicht das förmliche Verfahren einer Satzung oder eines Bebauungsplans mit einer umfassenden Abwägung von privaten und öffentlichen Belangen durchlaufen haben, werden der Beschränkung der Baufreiheit nicht gerecht.
42
Hinzu kommt vorliegend die Tatsache, dass für das streitgegenständliche Vorhaben schon eine bestandskräftige Baugenehmigung existiert. Es kann nicht angehen, dass Bauherren zunächst eine Baugenehmigung erteilt wird um dann im zweiten Schritt ihnen die sanierungsrechtliche Genehmigung aufgrund formlos erlassener Richtlinien zu versagen. Selbiges würde für den Fall gelten, dass eine Baugenehmigung aufgrund fehlenden Sachbescheidungsinteresses abgelehnt wird, da eine zukünftige sanierungsrechtliche Genehmigung aufgrund formlos erlassener Sanierungsziele nicht erteilt werden könnte. Würde man eine solche Behördenpraxis gestatten, könnten mittels des Sanierungsrechts die förmlichen Verfahren des Bauplanungsrechts durch formlose Richtlinien umgangen werden.
43
Somit stellen die Gestaltungsrichtlinien, die wohl als Förderrichtlinien gedacht waren, keine Rechtsnorm dar, die den eben genannten Anforderungen genügt. Eine Konkretisierung von Sanierungszielen liegt nicht vor und damit kein Versagungsgrund im Sinn des § 145 Abs. 2. b) Doch selbst der Erlass einer Werbeanlagensatzung als Rechtsnorm nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO würde nicht als wirksame Konkretisierung eines Sanierungsziels angesehen werden können, da gestalterische Ziele im Rahmen eines Sanierungsgebietes nur mit Instrumentarien des Baugesetzbuches verfolgt werden können. Hierzu führt der BayVGH in seinem Beschluss vom 20. Januar 2015 – 15 ZB 13.2245 – aus:
„Ein Sanierungsziel (vgl. u.a. § 140 Nr. 3 BauGB) ist Teil des Sanierungskonzepts einer Gemeinde, das darauf gerichtet ist, ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände durch städtebauliche Sanierungsmaßnahmen wesentlich zu verbessern oder umzugestalten (§ 136 Abs. 2 Nr. 1 BauGB). Hierzu gehören auch städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, die dazu beitragen, die Gestaltung des Ortsbilds zu verbessern (§ 136 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 BauGB). Denn auch das Städtebaurecht leistet einen Beitrag zur Gestaltung des Ortsbilds. Das städtebauliche Instrumentarium reicht unter diesem Blickwinkel indes nur soweit, wie das Baugesetzbuch entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1998, 486 = BauR 1997, 999). Regelungen, die die Gemeinde nach dem Baugesetzbuch nicht treffen darf, können demgegenüber weder ein zulässiges Ziel noch ein zulässiges Instrument der Sanierung i.S.d. § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB sein (vgl. BVerwGE 126, 104 = NVwZ 2006, 1167 = NZM 2006, 903). Eine Regelungsbefugnis zum Erlass einer Satzung über das Verbot der Errichtung von Werbeanlagen aus ortsgestalterischen Gründen i.S.d. Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO ergibt sich aus dem Baugesetzbuch nicht. Die Gesetzgebungskompetenz für das Bauordnungsrecht, zu dem die Vorschriften über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen zählen, steht vielmehr den Ländern zu (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 23.1.2012 – Vf. 18-VII-09, BayVBl 2012, 397; BVerwGE 129, 318 = NVwZ 2008, 311 – jew. u. Hinw. auf das Rechtsgutachten des BVerfG vom 16.6.1954; BVerfGE 3, 407; vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1998, 486). Umgekehrt können mit einer Werbeanlagensatzung nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO aus kompetenzrechtlichen Gründen keine bodenrechtlichen Ziele verfolgt werden (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1998, 486; vgl. Decker in Simon/Busse, BayBauO, Stand: Okt. 2014, Art. 81 Rn. 136). Der Erlass einer auf landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlage beruhenden Werbeanlagensatzung ist auf Grund der unterschiedlichen gesetzgeberischen Zielsetzung deshalb keine „städtebauliche Sanierungsmaßnahme“ i.S.d. § 136 Abs. 1 und 2 Satz 1 BauGB. Der Gemeinde bleibt es aber unbenommen, in Sanierungsgebieten ortsgestalterische Satzungen etwa über das Verbot von Werbeanlagen zu erlassen, weil Werbeanlagen als solche weder dem Bauordnungs- noch dem Bauplanungsrecht vorbehalten sind (vgl. BVerwG, NVwZ 2008, 311 mwN).“
44
Mit dem Zusatz „aus ortsgestalterischen Gründen“ in Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO, der durch das Änderungsgesetz vom 24. Juli 2007 (GVBl S. 499) in den Gesetzestext aufgenommen wurde, hat der bayerische Landesgesetzgeber die Abgrenzung zum Bauplanungsrecht ausdrücklich verdeutlicht (LT-Drs. 15/7161 S. 73). Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO ermächtigt deshalb nur zu baugestalterischen Regelungen, die Teil des Bauordnungsrechts sind (VGH München B.v. 12.1.2015 – 15 ZB 13.1896); auf der Grundlage des Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO kann keine Städtebaupolitik betrieben werden (vgl. BayVerfGH, E.v. 23.1.2012, a.a.O., juris Rn. 85 m.w.N.; Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand Oktober 2014, Art. 81 Rn. 136, 141).
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Selbst wenn also die Beigeladenen die Gestaltungsrichtlinien in eine Satzung gießen würden, so würden sie nach oben Gesagtem kein zulässiges Sanierungsziel darstellen, das dem klägerischen Vorhaben entgegengehalten werden kann.
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3. Nachdem keine konkreten Sanierungsziele vorliegen, die dem Vorhaben entgegengehalten werden können, hat der Beklagte der Klägerin die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen. Nach § 145 Abs. 2 BauGB besteht ein Rechtsanspruch auf die Genehmigung, ein Ermessen wird der Behörde nicht eingeräumt (st. Rspr. VGH Kassel U.v. 5.3.2001 – 9 UE 4145/96; VGH Mannheim U.v. 7.12.2001 – 3 S 2657/00). Liegen keine Versagungsgründe vor, ist die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Streitwert: § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
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Da sich die Beigeladene durch eine eigene Antragstellung am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat, entspricht es der Billigkeit, dass sie die Hälfte der Verfahrenskosten trägt (§ 154 Abs. 1 und 3 1. Halbsatz).